構建法律框架下的信訪體制
——以涉檢信訪為視角

文◎文兆平

構建法律框架下的信訪體制
——以涉檢信訪為視角

文◎文兆平*

信訪即群眾來信、來訪的簡稱，它是我國獨創(chuàng)的一項以群眾政治參與、民意表達功能為主，權利救濟功能為輔的制度，目的為保持黨和政府同人民群眾的密切聯(lián)系，了解社情民意，化解社會矛盾，實施權利救濟，監(jiān)督政府工作。信訪制度建立至今已有六十余年的歷史，功能發(fā)生了多次變遷，其民主參與功能不斷弱化，權利救濟功能逐步膨脹，對我國政治和社會生活產(chǎn)生了重大的影響。本文以涉檢信訪為視角，考察研究信訪功能的異化及回歸，并以此為基礎，構建我國法律框架下的信訪體制。

一、現(xiàn)行信訪體制對檢察機關的影響

正常的信訪能夠保證民意暢通和矛盾疏導，在維護社會穩(wěn)定、促進檢察機關公正獨立執(zhí)法方面具有積極作用。從這一角度來說，信訪既是體察民情的晴雨表，又是社會穩(wěn)定的安全閥，檢察機關可以通過信訪了解當事人的主張和意愿，發(fā)現(xiàn)風險點，提前采取措施，把矛盾化解在萌芽狀態(tài)。但現(xiàn)行信訪體制的功能異化，嚴重影響到檢察機關公正獨立執(zhí)法，把檢察機關的執(zhí)法辦案推向了一個尷尬的境地。具體而言：

（一）干擾司法權的獨立行使

根據(jù)《憲法》規(guī)定，“人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”。由于信訪權利救濟功能的擴張，許多當事人對信訪寄予了高度的期盼，希望依靠上級的干預、領導的批示、輿論的影響來實現(xiàn)自己的愿望，而非通過正常的司法程序解決問題。為了達到目的，部分信訪人不惜采取極端手段，滯留辦公場所，打橫幅、喊口號、穿孝衣圍堵機關、攔截車輛、堵塞交通，赴省進京上訪，甚至以自殘、自殺或同歸于盡相威脅，以期引起上級部門和領導的重視，同時給辦案單位和辦案人員施加壓力。面對強勢的信訪群體，某些檢察機關難以保持超然地位，無法嚴格依法對案件作出處理，而是對案件“特事特辦”、“擺平理順”，以求息事寧人。

（二）影響司法公正

一是影響程序公正。變異后的信訪制度，從根本上說是一種罔顧程序正義的制度設計，人們希望借助信訪，找到程序內(nèi)沒有或根本無法發(fā)現(xiàn)的真實，進而實現(xiàn)自己的實體利益訴求。而“支配這種救濟的是一套因救濟對象、救濟目標、受理主體、時事政策甚至因運氣而變化不定的所謂潛規(guī)則”，［1］它的非程序性和不確定性與程序公正的理念存在嚴重的矛盾。二是影響實體處理上的公正。在信訪壓力下，檢察機關有時拔高或降低立案偵查、審查逮捕、起訴、抗訴以及受理申訴等辦案標準，使案件實體處理受到影響。

（三）損害司法權威

當事人的不當信訪，一方面容易引發(fā)案件對方當事人上訪，形成雙方信訪博弈的局面。另一方面一旦信訪目的沒有達到，當事人往往借助網(wǎng)絡輿論等相關媒體發(fā)布不實信息損害司法權威和公信力。再者，如果司法機關在信訪壓力下處理結果出現(xiàn)偏差，將導致民眾對司法的蔑視，喪失民眾對法律的基本敬畏，陷入信訪不信法的怪圈。

（四）降低司法效率

因信訪人上訪糾纏，有的案件處理結果無法按正常程序公布，及時發(fā)生法律效力，導致影響司法效率，浪費司法資源。如黃某某故意傷害案，黃某某因與李某某發(fā)生鄰里糾紛用刀將李某某砍傷。被害人李某某自行到鑒定所先后作出輕傷、重傷、七級傷殘、后期治療費2萬元的四份鑒定書。在審判階段，被告人黃某某提出重新鑒定，李某某不配合，根據(jù)有利于被告人的原則，法院采信了輕傷鑒定意見書。判決后，李某某請求檢察機關抗訴，并多次找承辦人、部門負責人、分管檢察長、檢察長要求抗訴，辦案人員和有關領導均耐心向其說明了不予抗訴理由。李某某仍不滿，向各級政府持續(xù)上訪，并認定該縣公、檢、法機關在處理該案中，存在不作為、故意放縱偏袒犯罪、審查證據(jù)把關不嚴、違反法定程序辦案等問題。從程序上來看，這本是一個應該按照正常、合法程序辦結的案件，但是由于案件當事人的無理纏訪、鬧訪，基于社會大局穩(wěn)定的考量，公、檢、法等相關部門不得不采取妥協(xié)的辦法，反復調(diào)取案卷，分析案情，不僅影響了司法工作效率，浪費了司法資源，而且使司法機關案多人少的矛盾更為突出。

二、信訪負效應的原因分析

信訪如此“深入人心”，成為民眾表達訴求、解決矛盾的首選，有其深刻的歷史和現(xiàn)實原因。

（一）觀念造成的沖突

一是古今沖突。主要體現(xiàn)為人們傳統(tǒng)觀念、意識與現(xiàn)代法治理念的沖突。我國傳統(tǒng)文化中崇尚為民伸冤的“清官”，首先是“父母官”，其次才是“司法裁判官”。這種與現(xiàn)代法治理念嚴重背離的司法與行政合二為一的傳統(tǒng)，誤導了現(xiàn)有信訪制度的定位，使民眾本能地表現(xiàn)出對運用司法解決問題渠道的不習慣或不信任。二是中西沖突。從國外移植來的程序正義價值與我國民眾對于正義的一般判斷標準的沖突，即客觀真實與法律真實的沖突。我國民眾對法律的信仰建立在客觀真實的基礎上，而與國際接軌的法律程序則追求的是依證據(jù)復制的法律真實。當內(nèi)心確信的客觀真實與法律程序認定的法律真實出現(xiàn)分歧時，當事人會放棄法律程序，轉而從信訪渠道尋求支持，以實現(xiàn)自己的利益訴求。

（二）功能異化的結果

信訪的出現(xiàn)，原本是構建民主監(jiān)督和暢通民意表達的渠道。作為傳遞國家治理信息的一個途徑，信訪本身不負有處置信訪人所反映問題的職責，只是將信訪獲得的信息轉達有關部門處理。但隨著其功能的異化，“信訪早就從國家治理信息的搜集，走樣為法制事務的政治解決”，［2］這一巨大的變化，導致民眾對信訪賦予極高的期望，且趨之若鶩。而實踐中，對信訪的過度重視和不當宣傳，無意中夸大了信訪體制的糾紛解決效用，反復刺激一些當事人的信訪沖動，進一步引發(fā)信訪的擴張。面對大量的信訪事件，國家有時因無力應對或處置疏漏，造成部分無理信訪人從中獲利，這在一定程度上又縱容了無理信訪的復制，形成無理上訪的風氣。甚至有人以此作為獲利的渠道，成為專業(yè)信訪人，或幫助、代理他人信訪，成為信訪代理人?？v觀目前民眾參與信訪的趨勢，已由個體信訪轉化為集體信訪，由逐級信訪轉化為越級信訪，由一次信訪轉化為重復信訪，由正常信訪轉化為異常信訪，由溫和信訪轉化為過激信訪，造成了極大的經(jīng)濟負擔和動蕩不安。

（三）執(zhí)法公信力的缺失及救濟渠道的缺位

腐敗現(xiàn)象和官僚主義是當代社會較為普遍存在的問題，腐敗導致社會的不公，而官僚主義雖不是有意制造不公，但執(zhí)法者在處理糾紛時的推諉、拖延、不負責任，使得公正不能實現(xiàn)，這些情形均可導致執(zhí)法公信力缺失，造成執(zhí)法者和民眾之間缺乏信任，甚至相互對立。一旦出現(xiàn)信任危機，民眾必然會選擇其他方式，求助于更高級別的權力，以獲得權利的救濟，由此引發(fā)源源不斷的信訪。與此同時，當事人受到不公正待遇的司法救濟渠道尚存缺位。以法院裁判失誤的糾錯為例，刑事案件受“上訴不加刑”的影響，被害人及家屬對刑事裁判不滿，只能借助于檢察機關的抗訴，才能進入二審程序糾錯。再審申訴案件亦如此，已生效裁判再次進入審判程序困難重重，法院為維護司法裁判的權威性，一般不會輕易啟動再審程序，當事人在求助無果的情況下，轉而糾纏檢察機關，通過抗訴啟動再審。尤其是刑事案件的再審，法院自行啟動審判監(jiān)督程序原則上不能增加被告人的刑罰，被害人及家屬想要加重對被告人的處罰，只有申請檢察機關抗訴這一條途徑。在窮盡救濟程序之后，當事人只能抓住檢察機關這根救命稻草軟硬兼施，實現(xiàn)自己的信訪目的。

（四）輿情導向的不當

現(xiàn)代社會中，國家和社會通常依靠話語來掌握權力。話語權中最有影響力的是權利話語，信訪人往往借助權力話語，以自身權利被侵犯，信訪的目的在于維權，使信訪獲得“天然”合理性。而現(xiàn)實中，面對社會熱點事件，只要現(xiàn)狀不符合權利話語，政府就會遭到媒體和社會的譴責，相關人員也會因此被追責。掌握現(xiàn)代話語權的新聞媒體和網(wǎng)絡，經(jīng)常被信訪人的片面不實之詞所蠱惑，發(fā)布的帶有傾向性意見的報道不可避免會誤導社會輿論，形成輿情熱潮。特別是對個別案件的片面過分渲染，讓民眾在不明真相的情況下，不再關注案件本身，而是武斷地認為存在司法不公，一邊倒地同情信訪人。面對輿論的巨大壓力，司法機關不得不作出變通處理，讓步于話語權。眾所周知的唐某信訪事件，唐某年僅11歲的女兒被他人強奸并強迫賣淫后，為了判處被告人死刑，唐某多次在辦案單位以死相逼，且數(shù)年來一直赴省進京信訪，被新聞媒體和網(wǎng)絡炒作得沸沸揚揚。在審理過程中，因輿論同情唐某的宣傳導向，給辦案單位特別是法院帶來了極大的壓力，結果一、二審法院均對該案判處了4人死刑，2人無期徒刑。

（五）治理手段的匱乏

現(xiàn)行法律法規(guī)對無理信訪缺少有力的治理手段，僅原則性的規(guī)定由公安機關依法采取必要的現(xiàn)場處置措施，給予治安管理處罰，構成犯罪的依法追究刑事責任。但信訪人滯留辦公場所、糾纏領導等行為，雖然輕微卻給執(zhí)法辦案工作帶來極大不便。而實踐中，為避免矛盾的進一步激化，對纏訪、鬧訪等非正常信訪，一般都采取勸說等軟處理方式，情況嚴重的，商請公安機關或所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處將人帶回，采取行政處罰、刑事處罰的情形較少。有的甚至被迫滿足其部分無理要求，這在一定程度上助長了無理信訪的蔓延升級。

三、讓信訪回歸常態(tài)—構建法律框架下的信訪體制

信訪體制作為我國核心政治體制下的一個輔助體制，其設置原本具有積極的意義。但信訪制度發(fā)展至今，卻成為國家政治生活中的一個“痼疾”，根本原因在于信訪功能的異化。要想突破瓶頸，必須讓信訪回歸常態(tài)，并以法治為基礎，構建法律框架下的新型信訪體制。

（一）回歸信訪本源是基礎

信訪制度設置的目的是為了密切黨和國家同人民群眾的聯(lián)系，其基本功能是監(jiān)督、溝通，主要作用是收集、轉達國家治理信息，而非處理具體政務。基于以上定位，回歸信訪本質的功能和作用，削弱其權利救濟色彩，降低社會大眾對信訪的期望值，引導民眾進入相應的權利救濟渠道，表達意愿，獲取支持，是解決信訪問題的根本途徑。

1.淡化信訪效應，重塑司法信任。從根源上淡化民眾的信訪期待，宣傳的導向是關鍵一環(huán)。一方面，國家有必要改變傳統(tǒng)的以“父母官”治理地方的意識形態(tài)宣傳、政治許諾和家長式的政治精英形象，減少民眾對于信訪效應的過分依賴。另一方面，大力弘揚“依法治國”、“法律至上”的理念，樹立司法的絕對權威，重塑民眾對司法的信任，從而引導社會回歸法治的軌道。同時，應當理性的對待信訪?！懊褚馐撬痉ê戏ㄐ缘淖罱K基礎，司法當然應當回應，但更需要有效回應，必須在現(xiàn)行制度下依據(jù)制度和程序來有效回應，其中包括完善制度和程序?！保?］也就是說，正確對待信訪問題，應“重而不縱”，即在處理信訪案件時，必須高度重視在信訪過程中所反饋出的有效辦案信息，而不是表現(xiàn)為因一方信訪，就必然在處理結果上對其傾斜。只有嚴格依法辦案，防止無理信訪的不當獲益，才能有效切斷其利益鏈，從根本上遏制信訪案件凸增的趨勢。

2.實施多措并舉，合理引導民眾。信訪一般負責收集和傳遞信息，由職能部門具體辦理和處置相關事務，因此采取有效方式引導民眾在法定程序內(nèi)正常反映訴求，是治理信訪的重要途徑。首先，讓民眾正確認識法律，掌握維權方法，解決民眾維權意識高漲與法律認知偏差產(chǎn)生的矛盾。主要開展政務公開、司法公開（陽光司法），借助各種載體宣傳政府部門和司法機關的性質職能、執(zhí)法辦案程序，提高民眾法治意識，明了維權途徑，避免因認知導致的盲目信訪和無理信訪。其次，要加強內(nèi)部監(jiān)督，規(guī)范執(zhí)法行為，通過高效率、高質量的執(zhí)法辦案，提升執(zhí)法公信力，從源頭上消除因執(zhí)法瑕疵引發(fā)的信訪風險。再次，要對正常信訪做好解釋疏導工作，選派業(yè)務精通且有較強心理疏導能力的人員負責信訪接待，依信訪原因有針對性的開展釋法說理，告知風險、提供咨詢，及時調(diào)整信訪人的心理狀態(tài)，扭轉不良思維定勢，引導其以理性合法的形式解決糾紛。通過以上舉措，逐漸消除民眾對信訪的依賴，從而促使信訪回歸本源。

（二）回歸法治原則是關鍵

在依法治國的社會政治背景下，信訪應當以法治原則為基礎，在法治的框架內(nèi)合理定位，充分發(fā)揮其輔助核心政體的效用，而非與之相抵牾。讓信訪回歸法治，制度的改革和建設首當其沖。

1.實行訴訪分離制度。2013年全國政法工作會議將涉法涉訴信訪工作改革作為“四項改革”之一，確定為全國政法工作重點，并提出“引導涉法涉訴信訪問題在法治軌道內(nèi)妥善解決”。要將信訪中的法律問題界定為“訴”，作為一種意見進行聽取，及時依法處理；將法律問題終結后或因法律問題引起的善后落實問題界定為“訪”，及時通過相應的行政手段予以解決。［4］這樣既有利于充分發(fā)揮司法救濟作用，提高司法的權威性，又有利于在社會矛盾凸顯、利益分配機制、社會保障體系尚不健全的社會大背景下，采用綜合手段統(tǒng)籌解決當事人的合理訴求，在整體上提升矛盾糾紛的化解效力。

2.擴大司法救濟渠道。一是適當擴大司法機關受案范圍，將更多的信訪事項引入司法的范疇，解決當事人因投訴無門而引發(fā)信訪。二是對錯誤的司法決定缺乏救濟途徑，如對法院裁判上訴的限制，導致相當一部分存在瑕疵的裁判結果不能進入程序糾錯，可考慮拓寬上訴案件范圍。三是某些不合理機制帶來司法救濟的困難，以二審終審和審判監(jiān)督機制為例，這種設置一方面壓縮了當事人維權的機會，另一方面又對終審裁判構成沖擊，導致終而不結，維權出現(xiàn)反復。有必要構建三審終審制，在增加當事人司法救濟機會的同時，限制審判監(jiān)督程序的適用，維護終局性裁判的既判力，防止反復無休止的再審。

3.建立被害人救濟機制。程序上終結信訪并不意味著實現(xiàn)了真正意義上的息訴罷訪，只有從根本上解決信訪人的實際問題，才能從根源上化解信訪矛盾，真正做到息訴罷訪。對于遭受巨大損失導致生活困難，又無法通過訴訟途徑獲得救濟的被害人，即建立信訪被害人救濟制度，可以在一定程度上彌補被害人的損失，使其在精神上得到慰藉，緩解因生活壓力所滋生的對立和仇恨情緒，從而化解矛盾，減少信訪。

4.落實依法獨立辦案原則。涉及司法的信訪案件只能通過司法途徑加以解決，國家應支持司法機關依法獨立辦案，不受信訪的干擾和影響。同時嚴格信訪程序，減少信訪中的“人治”現(xiàn)象，明確信訪接待是為了解社情民意，并對重大復雜信訪問題進行督辦，而不是直接處理問題。特別對于黨委和人大交辦、轉辦司法機關處理的涉法信訪案件，其監(jiān)督應針對司法程序方面，即司法機關是否依法定程序辦案，而在實體處理上應尊重司法機關的專業(yè)判斷。

（三）回歸信訪秩序是保障

秩序和穩(wěn)定是治理國家、社會的內(nèi)在價值取向和要求，作為國家治理體系中的信訪制度也應納入秩序的軌道，依法、有序的進行。國家雖然在規(guī)制信訪秩序方面做出了積極努力，但仍然存在制度上的空位，有必要進一步加以規(guī)范。

1.嚴格限制信訪次數(shù)。公民以合理合法的方式表達訴求是現(xiàn)代法治國家的基本要求。理性、文明、有序的信訪，是公民應當?shù)玫阶鹬氐臋嗬?。而現(xiàn)實的信訪狀況，只要信訪人不觸犯法律底線，往往可以無約束無限制的任意信訪，執(zhí)法辦案單位和人員被迫抽出大量的時間和精力來接訪，導致原本極為緊張的辦案力量被額外消耗，嚴重影響了執(zhí)法辦案工作的正常開展。因此，應對信訪的次數(shù)作出嚴格限制同一內(nèi)容的信訪，原則上以接待一次為限。

2.落實信訪終結制度。任何糾紛都必須有終結機制，才能有效維護社會秩序的穩(wěn)定。信訪案件在經(jīng)過辦理、復查和處理程序后，對合理訴求確實解決到位，實際困難已經(jīng)妥善處置，信訪人仍然鬧訪、纏訪的，應進行信訪終結，并將其納入社會綜合治理工作體系加以穩(wěn)控和化解。通過信訪終結有效降低當事人的心理預期，明確信訪制度的功能性導向，引導當事人通過司法程序解決問題，從而確保司法的終局性和權威性。

3.追究非正常信訪責任。非正常信訪既有在信訪中采取過激手段、威脅辦案人員、擾亂社會秩序、損害執(zhí)法形象的情形，也有程序終結后的反復無理鬧訪、纏訪。對非正常信訪人原則上應以說服教育的方式勸返，但不排除必要時使用一些強制性的手段，如限制進入特定場所、強行帶離現(xiàn)場，或者依照治安管理處罰法，對情節(jié)惡劣的信訪人，依法給予警告、罰款、行政拘留，直至追究刑事責任。國家需要良好的社會公共秩序，對非正常信訪說服無效之后采取相應的處罰措施，亦是為了起到教育和勸誡的作用。對因違法信訪受到處理的，有關部門和司法機關原則上不受理以此為由提起的信訪，借以警示非正常信訪人，打破其心理依賴，進而達到治理的目的。

注釋：

［1］應星：《作為特殊行政救濟的信訪救濟》，載《法學研究》2004年第3期。

［2］任劍濤：《信訪制度是否適應時代潮流》，載《探索與爭鳴》2012年第1期。

［3］蘇力：《法條主義、民意與難辦案件》，載《中外法學》2009年第1期。

［4］參見孫謙、童建明：《檢察機關貫徹新刑事訴訟法學習綱要》，中國檢察出版社2012年版，第109頁。

*湖南省永州市人民檢察院檢察長［425000］