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    完善中央銀行支付結(jié)算監(jiān)管問題研究

    2014-12-29 00:00:00
    金融經(jīng)濟 2014年1期

    摘要:支付結(jié)算監(jiān)督管理是基層人民銀行的重要職責之一。隨著支付結(jié)算從“服務型管理”向“監(jiān)管型服務”的轉(zhuǎn)變,監(jiān)管型服務將貫穿支付結(jié)算工作。本文梳理當前中央銀行支付結(jié)算監(jiān)督管理工作的主要做法,找出存在的主要問題,提出相關(guān)建議。

    關(guān)鍵詞:中央銀行;支付結(jié)算;監(jiān)督管理

    一、當前中央銀行支付結(jié)算監(jiān)管工作的做法

    (一)完善機制,促進支付結(jié)算制度執(zhí)行力的有效落實

    一是認真履行“兩管理、兩綜合”職責。2010年開始,人民銀行分支機構(gòu)積極探索“兩綜合、兩管理”工作新模式,“兩綜合”即綜合執(zhí)法檢查、綜合評估,“兩管理”即開業(yè)管理和日常管理,支付結(jié)算工作也是“兩綜合、兩管理”中的重要指標。以此為契機,通過準入培訓、約見談話、業(yè)務考試、風險提示、日常管理考核等方式,嚴格支付系統(tǒng)參與者準入、退出管理;通過完善檢查方案、舉辦培訓、交流經(jīng)驗和匯編法律法規(guī)等方法,提高了執(zhí)法檢查質(zhì)量和效率。二是進一步完善人民銀行與商業(yè)銀行支付服務與支付結(jié)算聯(lián)席會議制度,通過工作通報、經(jīng)驗交流、業(yè)務推介、問題答疑等形式促進支付市場各參與者的溝通,為部署支付結(jié)算監(jiān)管政策、解決監(jiān)管中問題、反饋政策實施效果提供便捷的機制保障。

    (二)加強管理,切實維護各類支付系統(tǒng)運行

    一是通過制定完善各項支付系統(tǒng)管理制度、召開會議、風險提示、現(xiàn)場或非現(xiàn)場檢查等方式,強化人民銀行、支付清算系統(tǒng)參與者風險責任意識。二是組織開展各類支付系統(tǒng)突發(fā)事件應急處置演練,保障支付系統(tǒng)安全穩(wěn)定運行。三是探索實施對商業(yè)銀行支付系統(tǒng)運行和業(yè)務處理情況進行檢查和評估,建立金融機構(gòu)重要支付系統(tǒng)及關(guān)聯(lián)系統(tǒng)評估長效機制。四是推廣建設第二代支付系統(tǒng)和中央銀行會計核算數(shù)據(jù)集中系統(tǒng),實現(xiàn)系統(tǒng)功能升級和換代,進一步提升安全管理水平。

    (三)穩(wěn)步推進,加強非金融支付機構(gòu)支付業(yè)務監(jiān)管

    2010年6月,人民銀行發(fā)布《非金融機構(gòu)支付服務管理辦法》,正式明確對非金融機構(gòu)支付業(yè)務實施準入審批和監(jiān)督管理,標志著非金融機構(gòu)支付業(yè)務納入國家支付體系監(jiān)管范疇。2012年,中國人民銀行連續(xù)出臺了《支付機構(gòu)預付卡業(yè)務管理辦法》、《關(guān)于建立支付機構(gòu)監(jiān)管報告制度的通知》等,進一步完善非金融支付機構(gòu)監(jiān)管制度。同時,通過開展現(xiàn)場檢查、風險提示、建立報告制度等方式加大非金融機構(gòu)支付業(yè)務監(jiān)管工作力度,對不具備取得《支付業(yè)務許可證》條件的機構(gòu),協(xié)調(diào)相關(guān)部門開展市場清理退出工作。

    (四)規(guī)范引導,推動支付工具管理安全與效率并重

    一是以《票據(jù)法》為依托,加強對金融機構(gòu)、企事業(yè)單位票據(jù)業(yè)務的監(jiān)管,針對當前經(jīng)濟形勢下票據(jù)業(yè)務管理和操作中暴露出的風險問題進行監(jiān)督;同時,加大電子商業(yè)匯票的宣傳推介力度,利用電票系統(tǒng)登記功能防范紙票風險,推進電票業(yè)務發(fā)展。二是組織各發(fā)卡、收單機構(gòu)不斷完善發(fā)卡、受理、商戶和機具管理、外包服務業(yè)務等環(huán)節(jié)的風險控制,加強銀行卡業(yè)務規(guī)范管理,嚴密防范信用卡惡意透支、套現(xiàn)等違法行為。三是認真落實存款賬戶實名制,健全銀行結(jié)算賬戶業(yè)務復核制度,推動金融機構(gòu)有序開展存量個人銀行結(jié)算賬戶相關(guān)公民身份信息真實性核實工作,提高賬戶管理和聯(lián)網(wǎng)核查工作水平。

    二、當前中央銀行支付結(jié)算監(jiān)督管理工作存在的問題

    (一)監(jiān)督管理法律滯后,難以適應當前的監(jiān)管要求

    一是目前許多支付結(jié)算法律法規(guī)滯后,例如《票據(jù)法》、《支付結(jié)算辦法》等已不符合當前經(jīng)濟發(fā)展需要,無法對金融機構(gòu)、企事業(yè)單位的支付行為進行規(guī)范和約束。二是支付結(jié)算領(lǐng)域許多法規(guī)法律層次較低,例如關(guān)于支付系統(tǒng)、賬戶管理、銀行卡等工作的法規(guī)制度,法律層次較低導致了約束力較差,影響了實際落實效果。三是支付結(jié)算領(lǐng)域存在許多法律法規(guī)空白,比如對非金融支付機構(gòu)支付業(yè)務管理方面,備付金存管、互聯(lián)網(wǎng)支付等配套制度仍未出臺,基層行在具體規(guī)范檢查過程中缺乏依據(jù)。

    (二)監(jiān)管協(xié)調(diào)機制缺乏,難以發(fā)揮監(jiān)管效能

    隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和金融市場的繁榮,支付結(jié)算監(jiān)管的對象已經(jīng)突破了傳統(tǒng)的銀行業(yè)金融機構(gòu),擴展到非金融支付機構(gòu)等,給中央銀行的支付結(jié)算監(jiān)督管理帶了了很多新的課題。目前,對許多支付業(yè)務監(jiān)管過程中涉及到公安、工商、稅務等部門,而跨部門監(jiān)管協(xié)調(diào)機制仍不健全,給基層的實際工作帶來了一定的難度。目前,人民銀行與公安部門連續(xù)幾年聯(lián)合開展打擊銀行卡犯罪專項行動,與公安部門建立了良好的合作關(guān)系,但與其他部門的聯(lián)席合作機制仍未完善,需要更高層面予以確立。

    (三)監(jiān)督管理手段落后,難以適應監(jiān)管需要

    近幾年來,金融電子化呈現(xiàn)出飛速發(fā)展的態(tài)勢,支付結(jié)算工具不斷推陳出新,支付結(jié)算手段日益現(xiàn)代化。但與此形成鮮明對照的是,基層中央銀行支付結(jié)算監(jiān)管的方式和手段仍比較落后,雖然人行負責的支付清算、賬戶管理和反洗錢監(jiān)測等業(yè)務系統(tǒng)能夠部分獲取金融機構(gòu)的結(jié)算、清算業(yè)務信息,但利用高科技實施動態(tài)監(jiān)控的網(wǎng)絡監(jiān)控系統(tǒng)仍未建立,基層央行無法在第一時間發(fā)現(xiàn)金融機構(gòu)違反規(guī)章的支付結(jié)算行為,由于監(jiān)管手段與監(jiān)管方式明顯滯后于科技發(fā)展與業(yè)務創(chuàng)新的步伐,支付結(jié)算監(jiān)管人員在履行監(jiān)管職能時常常感到力不從心,不僅效率低下,而且效果不佳,在各金融機構(gòu)會計結(jié)算普遍實現(xiàn)電子化的情況下,很難發(fā)現(xiàn)深層次的問題與隱患。

    (四)監(jiān)管隊伍力量薄弱,難以確保監(jiān)督質(zhì)量

    一是人民銀行支付結(jié)算隊伍存在人員不足、年齡結(jié)構(gòu)不合理的問題,特別是到了地市以下,支付結(jié)算人員隊伍老化較為嚴重,對支付結(jié)算監(jiān)管工作的深入開展有一定的限制。二是支付結(jié)算人員隊伍專業(yè)知識結(jié)構(gòu)不合理,復合型支付結(jié)算業(yè)務人才不足。隨著支付體系的快速發(fā)展、支付結(jié)算工作內(nèi)容和工作范圍不斷擴展,當前人民銀行基層支付結(jié)算人員隊伍已不能適應和滿足現(xiàn)有工作需要,比如,對非現(xiàn)金支付工具、支付機構(gòu)支付業(yè)務等新業(yè)務還較為生疏,在協(xié)調(diào)工作力度、調(diào)查研究能力及綜合業(yè)務水平方面還存在著差距,監(jiān)管水平不高。

    三、完善中央銀行支付結(jié)算監(jiān)督管理工作的建議

    (一)加強法規(guī)建設,提高法律層次

    一是建議盡快對《票據(jù)法》、《支付結(jié)算辦法》、《票據(jù)管理實施辦法》等較為滯后的法律法規(guī)進行修改。二是建議提升支付系統(tǒng)、賬戶管理、銀行卡等領(lǐng)域法規(guī)制度的法律層次,完善支付系統(tǒng)規(guī)則設計,明確支付系統(tǒng)支付指令的有效性、結(jié)算最終性和軋差安排的法律地位。增強制度的約束力,制定重要支付系統(tǒng)判斷標準,加強重要支付系統(tǒng)監(jiān)管透明度,切實防范系統(tǒng)性風險,保障系統(tǒng)參與者和社會公眾合法權(quán)益。三是盡快出臺非金融支付機構(gòu)監(jiān)管相關(guān)配套制度,完善網(wǎng)絡支付、預付卡等電子貨幣發(fā)行與清算相關(guān)規(guī)定,為促進支付服務市場健康發(fā)展奠定更加堅實的法律基礎(chǔ)。四是完善支付服務收費機制。不斷完善支付服務收費機制,明確支付結(jié)算業(yè)務中政府定價、政府指導價和市場調(diào)節(jié)價的范圍或標準,實現(xiàn)成本、風險與收益相匹配,保障金融消費者權(quán)益和社會公眾利益。

    (二)明確監(jiān)管職責,提高監(jiān)管效果

    一是梳理并界定監(jiān)管職責。根據(jù)相關(guān)法律條款,進一步明確賦予人民銀行對支付結(jié)算的監(jiān)督和管理職權(quán),確立人民銀行在支付結(jié)算體系監(jiān)督中的主導地位;進一步理順與銀行業(yè)監(jiān)督機構(gòu)的支付結(jié)算管理職責交叉關(guān)系,做到職責分明,各有側(cè)重,相互協(xié)調(diào),增強監(jiān)督管理的針對性。二是建立監(jiān)管機構(gòu)管理信息共享機制。要進一步加強與銀監(jiān)、工商、公安等部門的有效溝通,促進工作之間協(xié)調(diào)合作,并依靠各自的管理優(yōu)勢,營造良好的支付結(jié)算環(huán)境,切實提高監(jiān)管效果。三是完善人民銀行分支行之間的日常監(jiān)督管理信息共享、重大業(yè)務問題和風險事件協(xié)查、聯(lián)合檢查工作機制,提高人民銀行分支行支付結(jié)算監(jiān)督管理工作效率。

    (三)改進監(jiān)管手段,提高監(jiān)管質(zhì)量

    一是提高檢查實效。通過電子化手段,采集銀行賬戶管理系統(tǒng)與同城票據(jù)交換系統(tǒng)、大小額支付系統(tǒng)、信貸登記系統(tǒng)、商業(yè)銀行行內(nèi)系統(tǒng)的數(shù)據(jù),依靠計算技術(shù)進行自動比對分析,查找問題線索。二是加強非現(xiàn)場監(jiān)管。逐步建立動態(tài)監(jiān)控的網(wǎng)絡監(jiān)控系統(tǒng),及時監(jiān)測轄區(qū)支付結(jié)算基本情況,提高監(jiān)督管理的全面性。三是發(fā)揮社會監(jiān)督作用。通過實行不良支付行為社會舉報制度、金融機構(gòu)定期檢查報告制度等,掌握轄區(qū)支付結(jié)算業(yè)務中產(chǎn)生的苗頭性問題,及時督促整改,促使銀行、客戶自覺遵守支付結(jié)算紀律。

    (四)加強業(yè)務培訓,提高隊伍素質(zhì)。

    一是加強支付結(jié)算業(yè)務人員培訓,強化對網(wǎng)絡銀行、電子貿(mào)易、網(wǎng)上支付,電子貨幣發(fā)行等新型業(yè)務的學習,掌握其交易規(guī)則及業(yè)務處理程序。二是可采取走出去的方式,選派會計人員到商業(yè)銀行接受鍛煉,熟悉商業(yè)銀行新的支付結(jié)算工具和支付結(jié)算方式。三是加大用人機制改革力度,通過競爭上崗、雙向選擇等形式實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰,加支付結(jié)算人員的危機感,增強支付結(jié)算人員的工作活力和工作積極主動性。四是轉(zhuǎn)變觀念、改進方法、加強服務,寓有效的支付結(jié)算管理于高質(zhì)量的支付結(jié)算服務之中。

    課題組組長:鄧齊榮

    課題組成員:李勇 黃衛(wèi)平 胡曉慧

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