我國(guó)現(xiàn)行銀行分類與牌照管理制度研究

摘要：在我國(guó)當(dāng)前銀行業(yè)整體高速發(fā)展的大背景下，銀行業(yè)牌照管理、分類規(guī)定等市場(chǎng)準(zhǔn)入制度方面的問題開始浮出水面，對(duì)行業(yè)市場(chǎng)的持續(xù)盈利、風(fēng)險(xiǎn)管控、社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益平衡等內(nèi)容的影響逐漸擴(kuò)大，引起社會(huì)各界的重視。本文對(duì)現(xiàn)有銀行牌照體系的運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行探討，分析其運(yùn)行中存在的主要問題及其原因，在此基礎(chǔ)上有針對(duì)性地提出了改進(jìn)銀行分類和牌照管理的思路，以期完善相關(guān)制度在優(yōu)化市場(chǎng)布局、指導(dǎo)機(jī)構(gòu)定位、提升行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力和服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的正面效應(yīng)。

關(guān)鍵詞：牌照 分類 準(zhǔn)入

一、現(xiàn)行銀行分類和牌照管理制度設(shè)計(jì)存在的問題

經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，我國(guó)的牌照體系在規(guī)范行業(yè)格局、競(jìng)爭(zhēng)秩序和發(fā)展方向上取得了正面成果，但也暴露了諸多現(xiàn)實(shí)矛盾，與當(dāng)前國(guó)內(nèi)外金融市場(chǎng)形勢(shì)、消費(fèi)者需求和監(jiān)管要求之間出現(xiàn)了差距?？偨Y(jié)起來(lái)，問題包括如下幾個(gè)方面：

（一）牌照體系結(jié)構(gòu)不科學(xué)

一是系統(tǒng)化程度不高?，F(xiàn)行牌照管理架構(gòu)主要搭建于《銀監(jiān)法》和《商業(yè)銀行法》法制框架上，由《金融機(jī)構(gòu)許可證管理辦法》和各類別銀行業(yè)機(jī)構(gòu)行政許可管理辦法等規(guī)章，以及其它具體準(zhǔn)入事項(xiàng)的規(guī)范性文件完善。從法律規(guī)范的分布來(lái)看，機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)準(zhǔn)入和人員準(zhǔn)入的專門性規(guī)章比較龐雜，銜接性欠佳，常有某項(xiàng)業(yè)務(wù)開展和擴(kuò)張之初沒有明文條款限定，監(jiān)管部門卻臨時(shí)出臺(tái)部門性文件進(jìn)行約束的情況，整體準(zhǔn)入規(guī)則分布非常零散，缺乏系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)。二是存在立法空白。源于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和行業(yè)體制特定時(shí)期形態(tài)影響，當(dāng)前法規(guī)重一次審查輕持續(xù)監(jiān)管、重經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定輕市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)的情況明顯，部分領(lǐng)域規(guī)制缺失。三是缺乏牌照轉(zhuǎn)換通道。機(jī)構(gòu)所獲牌照分類一經(jīng)確定就不能變更，相當(dāng)于用準(zhǔn)入壁壘分割了完整的行業(yè)市場(chǎng)，將機(jī)構(gòu)間互動(dòng)和競(jìng)爭(zhēng)綁定在有限空間內(nèi)。此類限定“發(fā)展極限”的做法與企業(yè)做大做強(qiáng)的訴求矛盾，集中體現(xiàn)于城商行、股份制商業(yè)銀行和部分農(nóng)村機(jī)構(gòu)。四是牌照格局架設(shè)不當(dāng)。牌照分類較為籠統(tǒng)和模糊，經(jīng)營(yíng)有限業(yè)務(wù)的銀行機(jī)構(gòu)類型、組織形式和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)都比較單一和模式化，與其他銀行缺乏可比性，實(shí)質(zhì)上沒有區(qū)分度。且受限于資產(chǎn)水平和經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域在整個(gè)銀行系統(tǒng)的話語(yǔ)權(quán)和影響力不夠，與全牌照銀行不存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，與國(guó)外的牌照體系差異明顯。

（二）牌照管理體制落后于市場(chǎng)發(fā)展

定位于“出身+資本”的分類格局和實(shí)質(zhì)無(wú)差異的銀行經(jīng)營(yíng)管理體制不適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和銀行提高競(jìng)爭(zhēng)力要求，具體表現(xiàn)如下：

一是分類對(duì)應(yīng)管理架構(gòu)與當(dāng)前金融市場(chǎng)形勢(shì)不符。目前我國(guó)所有的大型國(guó)有商業(yè)銀行和部分城市商業(yè)銀行都已經(jīng)完成股改上市，繼續(xù)以國(guó)有或者股份制銀行區(qū)分兩類群體已經(jīng)不能反映我國(guó)銀行業(yè)的改革發(fā)展成果。另外，雖然“城市商業(yè)銀行”在2006年之前，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在2008年之前禁止在注冊(cè)地轄區(qū)之外設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，但隨著近年來(lái)金融經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化，監(jiān)管部門的態(tài)度也做出適應(yīng)性調(diào)整，該類銀行很多已實(shí)現(xiàn)一定程度的地域擴(kuò)張，繼續(xù)使用“某地城市商業(yè)銀行”和“某地農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)”這類體系名稱只是習(xí)慣延續(xù)，而不適合行業(yè)市場(chǎng)發(fā)展的客觀現(xiàn)實(shí)。

二是業(yè)務(wù)準(zhǔn)入?yún)^(qū)分度不夠，不足以區(qū)分各類銀行特征。源于對(duì)資本規(guī)模的過(guò)度關(guān)注，現(xiàn)行許可規(guī)定對(duì)不同銀行的業(yè)務(wù)調(diào)整范圍和準(zhǔn)入要求可謂雷同，可申請(qǐng)調(diào)增的業(yè)務(wù)沒有明顯差異。如農(nóng)合行、農(nóng)商行除了“全國(guó)社保基金托管業(yè)務(wù)”未有明文允許，其業(yè)務(wù)拓展空間與其他全國(guó)性、規(guī)模大的銀行機(jī)構(gòu)一致，申請(qǐng)時(shí)應(yīng)符合的條件大抵相同，甚至風(fēng)險(xiǎn)管控定量指標(biāo)也是一樣，像從事證券投資基金托管業(yè)務(wù)都要滿足“最近3個(gè)會(huì)計(jì)年度年末凈資產(chǎn)不低于20億元人民幣”。銀行機(jī)構(gòu)或者“大而全”，或者“小而全”，一旦通過(guò)了資本門檻，在業(yè)務(wù)上就處于通行無(wú)阻的狀態(tài)，給當(dāng)前銀行機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)趨同的發(fā)展格局提供了現(xiàn)實(shí)土壤。

三是管理體制不適應(yīng)銀行業(yè)務(wù)的創(chuàng)新發(fā)展。在分業(yè)經(jīng)營(yíng)的法律框架外，銀行綜合化經(jīng)營(yíng)的發(fā)展趨勢(shì)日益明顯，商業(yè)銀行越來(lái)越多地開展了非銀行金融服務(wù)。如部分商業(yè)銀行爭(zhēng)取試點(diǎn)機(jī)會(huì)，經(jīng)國(guó)務(wù)院個(gè)案審批設(shè)立各類附屬機(jī)構(gòu)，開始嘗試基金管理、金融租賃、投資保險(xiǎn)公司等非銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)服務(wù)，這相當(dāng)于用金融控股公司的方式拿下證劵、保險(xiǎn)、信托等牌照，與混業(yè)經(jīng)營(yíng)的界限逐步淡化，脫離了行政許可辦法的調(diào)整范圍。

（三）牌照管理規(guī)定與監(jiān)管實(shí)踐不匹配

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和市場(chǎng)形勢(shì)的變化，部分準(zhǔn)入制度已不能適應(yīng)新形勢(shì)銀行監(jiān)管工作的要求，監(jiān)管實(shí)踐面臨著新的挑戰(zhàn)和困惑，同時(shí)，受外界環(huán)境的影響和干預(yù)，部分準(zhǔn)入規(guī)定難以保證執(zhí)行效果。

一是規(guī)定原則導(dǎo)致權(quán)利尋租和監(jiān)管套利。制度原則伴隨執(zhí)法裁量，在“審批制”牌照的程序體系內(nèi)，監(jiān)管部門受認(rèn)知能力差別、利益關(guān)聯(lián)等因素影響，容易出現(xiàn)執(zhí)法尺度不一，產(chǎn)生監(jiān)管領(lǐng)域?qū)ぷ夂吞桌袨?。如?chuàng)新業(yè)務(wù)準(zhǔn)入中，“創(chuàng)新業(yè)務(wù)”的范疇還不明確，銀行業(yè)務(wù)、產(chǎn)品范圍內(nèi)涵和外延的解釋說(shuō)明也還不夠細(xì)化，此時(shí)監(jiān)管者自由裁量空間較大，對(duì)這些經(jīng)營(yíng)手段掌握重要話語(yǔ)權(quán)。受競(jìng)爭(zhēng)和利潤(rùn)驅(qū)動(dòng)部分銀行往往假借開展創(chuàng)新業(yè)務(wù)之名規(guī)避資本、規(guī)模、風(fēng)險(xiǎn)、業(yè)務(wù)限制等監(jiān)管要求，形成尋租和利益輸送的通道。

二是外界環(huán)境易影響制度執(zhí)行力。我國(guó)銀行業(yè)的牌照制度、股權(quán)結(jié)構(gòu)和政府承擔(dān)隱性存款保險(xiǎn)責(zé)任人現(xiàn)實(shí)導(dǎo)致商業(yè)銀行的運(yùn)行容易受來(lái)自政府的行政干預(yù)，市場(chǎng)機(jī)制作用有限。政府不僅是銀行的直接利益主體，也是監(jiān)督主體和最后貸款人，在農(nóng)村中小機(jī)構(gòu)的改革和存續(xù)問題上更是主要出資人，政府行為必然會(huì)深刻介入部分銀行的日常運(yùn)行。因此，對(duì)部分持牌機(jī)構(gòu)的執(zhí)法時(shí)常會(huì)脫離防范金融風(fēng)險(xiǎn)的目的，而受制于監(jiān)管者、政府和銀行的三方博弈。相比美、英、德等發(fā)達(dá)國(guó)家，其銀行股權(quán)分散度遠(yuǎn)高于我國(guó)，政府的干預(yù)能力很小，監(jiān)管制度的執(zhí)行整體上更獨(dú)立和單純，效果更直接和有效。

三是牌照體系與宏觀政策銜接機(jī)制不暢。由于貨幣發(fā)行管理部門和銀行監(jiān)管部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制尚不完善，調(diào)整間接融資市場(chǎng)的差異化手段如貨幣政策、利率政策等，當(dāng)前還不能與銀行業(yè)格局有效對(duì)應(yīng)，宏觀政策傳導(dǎo)效果容易打折扣。如我國(guó)目前差異化存款準(zhǔn)備金率政策只區(qū)分了大型銀行和中小銀行，而現(xiàn)行牌照制度導(dǎo)致股份制商業(yè)銀行和城商行體系中的機(jī)構(gòu)雖然在資產(chǎn)規(guī)模、產(chǎn)品條線和服務(wù)手段上差異巨大，卻只能適應(yīng)于同一較低的準(zhǔn)備金標(biāo)準(zhǔn)，這對(duì)市場(chǎng)流動(dòng)性的收放控制效果存在一定負(fù)面影響。

二、牌照體系缺陷的深層影響

（一）業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)同質(zhì)化和道德風(fēng)險(xiǎn)

在注重資產(chǎn)規(guī)模的牌照設(shè)計(jì)導(dǎo)向下，各銀行的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)都較為單一，均建立起以規(guī)模、速度等為核心的業(yè)務(wù)指標(biāo)考核體系，將大企業(yè)、大項(xiàng)目、大城市和高端個(gè)人客戶作為重點(diǎn)，“壘大戶”現(xiàn)象較為突出。在有限資源的約束下，競(jìng)爭(zhēng)的片面集中一方面導(dǎo)致其他薄弱環(huán)節(jié)的管理和營(yíng)銷缺失，如“小型或微型銀行”長(zhǎng)期作為我國(guó)銀行業(yè)服務(wù)體系的最大“短板”，一直得不到根治；另一方面，業(yè)務(wù)趨同導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)同質(zhì)化，被特定經(jīng)濟(jì)周期放大后，融資鏈條的穩(wěn)固性難以得到保障，這表現(xiàn)在長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)等行業(yè)繁榮大背景下銀行貸款風(fēng)險(xiǎn)的聚集。更嚴(yán)重的，對(duì)業(yè)務(wù)限制不足的牌照體系會(huì)導(dǎo)致部分地區(qū)出現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)引發(fā)壟斷和道德風(fēng)險(xiǎn)的渠道：以農(nóng)村金融市場(chǎng)新設(shè)機(jī)構(gòu)為例，大型機(jī)構(gòu)新設(shè)網(wǎng)點(diǎn)的資本要求遠(yuǎn)比農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)格，意味著其風(fēng)險(xiǎn)控制力、對(duì)優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目和客戶資源的吸引力有明顯優(yōu)勢(shì)。一旦大型銀行分設(shè)成功，將給立足本地農(nóng)村的小型機(jī)構(gòu)造成嚴(yán)重沖擊。弱勢(shì)機(jī)構(gòu)在競(jìng)爭(zhēng)壓力和利益驅(qū)動(dòng)雙重影響下，容易脫離服務(wù)三農(nóng)和中小企業(yè)的主業(yè)轉(zhuǎn)而開拓高盈利高風(fēng)險(xiǎn)性業(yè)務(wù)，甚至避開監(jiān)管經(jīng)營(yíng)，嚴(yán)重影響機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)和市場(chǎng)形象，也擾亂地區(qū)正常金融秩序。

（二）可持續(xù)發(fā)展存在隱患

在政府主導(dǎo)投融資的經(jīng)濟(jì)體制和“輕業(yè)務(wù)限制”的牌照體系交叉影響下，各類銀行機(jī)構(gòu)的營(yíng)銷主要圍繞各級(jí)政府“指揮棒”轉(zhuǎn)，沒有足夠激勵(lì)做實(shí)差別化發(fā)展戰(zhàn)略，特色經(jīng)營(yíng)得不到足夠體現(xiàn)：從資產(chǎn)結(jié)構(gòu)看，各類銀行資產(chǎn)的行業(yè)分布、客戶分布、期限分布基本沒有顯著差別，大型銀行有小微企業(yè)貸款，小微銀行也有政府融資平臺(tái)貸款、房地產(chǎn)貸款；從盈利結(jié)構(gòu)看，各類銀行依靠利差收入和高資本消耗的粗放型增長(zhǎng)模式?jīng)]有顯著的系統(tǒng)性變化；從發(fā)展動(dòng)模式看，部分機(jī)構(gòu)除了謀求上市、改制等改革紅利因素外，沒有建立起差異化發(fā)展的內(nèi)生驅(qū)動(dòng)。另一方面，受《商業(yè)銀行法》分業(yè)經(jīng)營(yíng)的限制，現(xiàn)行模式在支持銀行跨界開展業(yè)務(wù)和產(chǎn)品創(chuàng)新時(shí)又表現(xiàn)出了“狹窄性”。由于無(wú)法直接獲得證券、信托、保險(xiǎn)等牌照，不少資產(chǎn)雄厚卻爭(zhēng)取不到試點(diǎn)的銀行開始一擁而上通過(guò)合作的方式將表內(nèi)業(yè)務(wù)表外化，形成當(dāng)前理財(cái)產(chǎn)品、信托產(chǎn)品等類“影子銀行”業(yè)務(wù)發(fā)展迅猛的局面。這固然是商業(yè)銀行在積極進(jìn)行資產(chǎn)負(fù)債管理的現(xiàn)實(shí)需要，但實(shí)質(zhì)上分業(yè)牌照模式曾引以為豪的“防火墻隔離”優(yōu)勢(shì)正在逐漸消退或被規(guī)避，更產(chǎn)生創(chuàng)新業(yè)務(wù)信息透明度不高、權(quán)責(zé)不清、原生創(chuàng)新激勵(lì)不夠等問題。長(zhǎng)此以往，在行業(yè)資產(chǎn)規(guī)模膨脹到一定水平之后，新增長(zhǎng)點(diǎn)的缺失將對(duì)我國(guó)銀行的繼續(xù)發(fā)展產(chǎn)生強(qiáng)烈約束。

（三）監(jiān)管有效性降低

我國(guó)現(xiàn)行的銀行分類格局不是市場(chǎng)發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)演化的結(jié)果，而是行業(yè)體制改革背景下產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整的產(chǎn)物。在歷史股權(quán)結(jié)構(gòu)和行政強(qiáng)制力分割的影響下，銀行業(yè)機(jī)構(gòu)布局、業(yè)務(wù)開展、風(fēng)險(xiǎn)處置等事項(xiàng)容易受到多方干涉，監(jiān)管原則的貫徹也必然受到影響。一方面，牌照管理依據(jù)主要是機(jī)構(gòu)門類而不是質(zhì)量好壞和風(fēng)險(xiǎn)高低，導(dǎo)致資本充足率、撥備覆蓋率等監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和流程均基本趨于同一，而不能按區(qū)域經(jīng)濟(jì)水平、風(fēng)險(xiǎn)水平、機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)復(fù)雜程度、系統(tǒng)重要性等內(nèi)容體現(xiàn)差別化，監(jiān)管工作與牌照分類情況缺乏對(duì)應(yīng)關(guān)系，分類監(jiān)管向市場(chǎng)傳達(dá)信息的效力有限；另一方面，按照門類區(qū)分的牌照體系無(wú)助于存款保險(xiǎn)保險(xiǎn)費(fèi)率厘定等一些基礎(chǔ)工作開展?！栋腿麪栍行сy行監(jiān)管核心原則》指出適度的系統(tǒng)性保護(hù)機(jī)制是有效銀行監(jiān)管的前提條件之一，而有效的存款保險(xiǎn)制度也依賴于完善的銀行分類和牌照管理?；A(chǔ)機(jī)制的缺失，導(dǎo)致部分持牌機(jī)構(gòu)的某些經(jīng)營(yíng)行為必須經(jīng)由政府主導(dǎo)，相應(yīng)處置工作也被置于有關(guān)部門的意志之下而非市場(chǎng)規(guī)則，這削弱了監(jiān)管的嚴(yán)肅性。

三、改進(jìn)銀行分類和牌照管理制度的政策建議

（一）調(diào)整銀行分類格局

科學(xué)調(diào)整現(xiàn)有行業(yè)分類體系，優(yōu)化市場(chǎng)秩序，從僵化準(zhǔn)入轉(zhuǎn)向彈性規(guī)定，從單純重視資本規(guī)模轉(zhuǎn)向股權(quán)、業(yè)務(wù)、地域、對(duì)象的全面考慮，盤活銀行市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)多層次金融服務(wù)和分類監(jiān)管。

一是改進(jìn)分類框架，打造適應(yīng)當(dāng)前行業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局的銀行體系。改變長(zhǎng)期以來(lái)按歷史沿襲的資本實(shí)力和市場(chǎng)規(guī)模安排等分類制度，以總資產(chǎn)規(guī)模考核為主，綜合盈利水平、客戶覆蓋面、產(chǎn)品創(chuàng)新能力、機(jī)構(gòu)地域分布等核心環(huán)節(jié)進(jìn)行考察和劃分，打造涵蓋完全、重點(diǎn)突出、層次鮮明的行業(yè)體系，并與現(xiàn)行貨幣政策、利率政策、區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策和監(jiān)管收費(fèi)體系等內(nèi)容相協(xié)調(diào)。注重分類間的平衡，賦予不同牌照一定的市場(chǎng)份量和話語(yǔ)權(quán)，做到機(jī)構(gòu)區(qū)別明顯，發(fā)展定位清晰。

二是完善分類管理的法規(guī)體系。整合當(dāng)前較零散的法規(guī)，不再以銀行屬性為標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)規(guī)章，而進(jìn)行整體規(guī)劃和統(tǒng)一設(shè)計(jì)，減少規(guī)章條例的重疊沖突。充分考慮機(jī)構(gòu)執(zhí)行審批程序的科學(xué)性和時(shí)效性，嚴(yán)肅行政許可的操作流程。注重具體事項(xiàng)的準(zhǔn)入條件，與行業(yè)整體和機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)期發(fā)展要求相對(duì)應(yīng)，體現(xiàn)出定性規(guī)定和定量要求有效銜接。定性指標(biāo)可加入發(fā)展目標(biāo)、機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)劃、產(chǎn)權(quán)組織形式的專門要求，避免規(guī)定大同小異；定量指標(biāo)上加入地域分布、貸款結(jié)構(gòu)等多樣化內(nèi)容，防止形式單一，體現(xiàn)分類差異。

三是設(shè)置有彈性的分類轉(zhuǎn)化通道。取消沒有流動(dòng)性的分類架構(gòu)，給予銀行“體系內(nèi)”和“體系間”的競(jìng)爭(zhēng)壓力，鼓勵(lì)創(chuàng)新發(fā)展和做大做強(qiáng)，允許機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)流程再造。建立起可操作的退出渠道，明確各方職責(zé)，堅(jiān)持市場(chǎng)主導(dǎo)，形成優(yōu)勝劣汰，避免政府通過(guò)在救助和重組階段的過(guò)度介入。

（二）探索適應(yīng)有限牌照的管理機(jī)制

借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，在管理機(jī)制上體現(xiàn)出不同牌照的差異性，用具體條款區(qū)分各類銀行的經(jīng)營(yíng)范圍，必要時(shí)進(jìn)行強(qiáng)制劃分，管理方式與分類格局互補(bǔ)，明晰銀行機(jī)構(gòu)的功能定位。

一是完善業(yè)務(wù)準(zhǔn)入體系條例。按牌照類型對(duì)業(yè)務(wù)申請(qǐng)和范圍調(diào)整進(jìn)行差異化規(guī)定，體現(xiàn)不同層次銀行的業(yè)務(wù)規(guī)格差異，改變多數(shù)機(jī)構(gòu)無(wú)論規(guī)模都按“全業(yè)務(wù)”經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)狀。設(shè)置一定的存、貸款結(jié)構(gòu)要求，如規(guī)定新增貸款必須達(dá)到規(guī)定以上比例流向中小企業(yè)或者三農(nóng)領(lǐng)域，體現(xiàn)出特定業(yè)務(wù)牌照的區(qū)分度。根據(jù)國(guó)家區(qū)域、產(chǎn)業(yè)調(diào)整意圖進(jìn)行業(yè)務(wù)限制，防止部分機(jī)構(gòu)產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)道德風(fēng)險(xiǎn)，偏離主業(yè)。

二是彈性審批機(jī)構(gòu)布局，防止各牌照銀行集中競(jìng)爭(zhēng)。加入對(duì)特定經(jīng)濟(jì)、社會(huì)區(qū)域的機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入審核管理，適當(dāng)設(shè)置限制性規(guī)定，張弛有度地指導(dǎo)機(jī)構(gòu)的分支行設(shè)立，避免不同牌照的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)。如對(duì)大銀行的縣域分支機(jī)構(gòu)開設(shè)進(jìn)行約束，避免與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村中小金融爭(zhēng)奪有限資源；避免分支機(jī)構(gòu)復(fù)制上級(jí)行的業(yè)務(wù)，在部分領(lǐng)域要求全牌照銀行必須通過(guò)設(shè)立專營(yíng)機(jī)構(gòu)的方式開展業(yè)務(wù)，防止單調(diào)拓展分支行，鼓勵(lì)銀行進(jìn)行特色化探索。

三是規(guī)范創(chuàng)新監(jiān)管手段。區(qū)別設(shè)立不同牌照銀行新開業(yè)務(wù)的申報(bào)、審核程序，明確設(shè)置禁止性規(guī)定和創(chuàng)新渠道，有效區(qū)分機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新和繞監(jiān)管辦業(yè)務(wù)。如給予部分全面牌照的機(jī)構(gòu)新業(yè)務(wù)先期試點(diǎn)的權(quán)利，發(fā)揮其資產(chǎn)、人才的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備，留給監(jiān)管部門針對(duì)創(chuàng)新的反應(yīng)和行動(dòng)余地，相機(jī)抉擇，審慎放開；允許部分有限牌照銀行在特色領(lǐng)域業(yè)務(wù)進(jìn)行備案制，減少繁瑣審批程序，積累經(jīng)驗(yàn)和培養(yǎng)市場(chǎng)占有率，提高專業(yè)經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)。

（三）科學(xué)界定銀行、市場(chǎng)和監(jiān)管部門的權(quán)責(zé)分配

一是明確監(jiān)管體系中各部門的權(quán)利邊界。完善監(jiān)管部門的獨(dú)立性和問責(zé)機(jī)制，保障監(jiān)管不受政府和利益部門的干預(yù)，能有效進(jìn)行市場(chǎng)、業(yè)務(wù)、高管等方面的準(zhǔn)入審核和責(zé)任追究，體現(xiàn)監(jiān)管的主動(dòng)性。完善監(jiān)管治理，建立起銀監(jiān)部門與新興機(jī)構(gòu)（如小貸公司）、特殊業(yè)務(wù)（如外匯業(yè)務(wù)）、民間融資等管理部門之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，防止多頭監(jiān)管或權(quán)利集中造成的效率損失。擴(kuò)大監(jiān)管框架的覆蓋面，防止在影子銀行等監(jiān)管真空領(lǐng)域積聚風(fēng)險(xiǎn)。

二是建立針對(duì)性的配套支持機(jī)制。適度的系統(tǒng)性保護(hù)機(jī)制是改進(jìn)牌照管理、完善銀行分類制度的必要條件。要充分考慮持有限牌照機(jī)構(gòu)面臨的市場(chǎng)特點(diǎn)和部分承擔(dān)國(guó)家調(diào)控意志機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)難度，協(xié)調(diào)多方給予政策、稅收和補(bǔ)助資金上的支持，優(yōu)化其生存發(fā)展環(huán)境。建立起有效風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，引入其他金融中介，打造落后區(qū)域、農(nóng)村地區(qū)多層次金融服務(wù)體系，多渠道分散金融供給壓力，為創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)提供便利。

三是完善市場(chǎng)約束體系。擴(kuò)大市場(chǎng)信息披露，提高融資方的知情和監(jiān)督力量，建立有效信息傳導(dǎo)和市場(chǎng)反映渠道，通過(guò)合理的市場(chǎng)選擇和自發(fā)制衡機(jī)制，充實(shí)銀行牌照管理和轉(zhuǎn)換體系，規(guī)避完全依靠監(jiān)管部門行動(dòng)的時(shí)滯。

四是加強(qiáng)牌照體系與宏觀政策銜接。協(xié)調(diào)各部門關(guān)注牌照的差異性，增強(qiáng)宏觀調(diào)控政策的科學(xué)性和有效性，優(yōu)化執(zhí)行效果。如有效設(shè)置不同牌照機(jī)構(gòu)的存款準(zhǔn)備金率、存貸款利率浮動(dòng)范圍、存貸比規(guī)定和監(jiān)管收費(fèi)的不同標(biāo)準(zhǔn)，賦予各類型機(jī)構(gòu)相應(yīng)的自主空間，打造適應(yīng)新牌照體系的外部環(huán)境。

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課題組組長(zhǎng)：田本全

課題組副組長(zhǎng)：張英

課題組參與人：章宇 李志方 侯笛 何莉莉 劉周軼