〔摘要〕政府創(chuàng)新是一個(gè)公共管理者不斷尋求政府更好運(yùn)作的新思想和新方法并將其轉(zhuǎn)變?yōu)檎畬?shí)際行動(dòng)的過程。創(chuàng)新思想的生成、選擇、實(shí)施和擴(kuò)散是政府創(chuàng)新過程的重要環(huán)節(jié)。積極培育大膽的、卓越的和有價(jià)值的政府創(chuàng)新思想是有效推進(jìn)政府創(chuàng)新的基礎(chǔ)和前提;以增進(jìn)公共價(jià)值為出發(fā)點(diǎn),擇優(yōu)選擇優(yōu)秀的政府創(chuàng)新方案是政府創(chuàng)新過程的關(guān)鍵;有效推進(jìn)政府創(chuàng)新計(jì)劃,是實(shí)現(xiàn)政府創(chuàng)新的重要保證。要在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)政府創(chuàng)新的公共價(jià)值,公共管理人員需要積極推廣成功的政府創(chuàng)新實(shí)踐或經(jīng)驗(yàn)。
〔關(guān)鍵詞〕公共管理;政府創(chuàng)新;創(chuàng)新過程
〔中圖分類號(hào)〕D63-3〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1008-9187-(2014)02-0078-04
一、引言
政府創(chuàng)新已成為一種世界性潮流。自20世紀(jì)80年代以來,美國(guó)政府尤其是美國(guó)的州和地方政府,進(jìn)行了“重塑政府”(Reinventing Government)的行政改革運(yùn)動(dòng);英國(guó)、澳大利亞和新西蘭開展了全面系統(tǒng)的“新公共管理”(New Public Management)運(yùn)動(dòng)。我國(guó)自20世紀(jì)90年代以來也掀起了地方政府創(chuàng)新的熱潮。黨的十八大報(bào)告把“創(chuàng)新行政管理方式,提高政府公信力和執(zhí)行力”作為我國(guó)政府在新時(shí)期實(shí)施行政改革和創(chuàng)新的重要目標(biāo)〔1〕。
作為政治學(xué)和公共管理學(xué)研究的重要課題,國(guó)外學(xué)者主要從組織、過程和擴(kuò)散三種不同的研究路徑揭示政府創(chuàng)新的生成與擴(kuò)散機(jī)理〔2〕。國(guó)內(nèi)這方面的研究比較薄弱,多數(shù)是政府創(chuàng)新行為特征的描述和簡(jiǎn)單的案例分析。從研究的內(nèi)容和方法看,組織創(chuàng)新研究預(yù)先假設(shè)組織變量和政府創(chuàng)新之間的統(tǒng)計(jì)關(guān)系并進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)〔3〕;過程創(chuàng)新研究把政府創(chuàng)新分為決策、采納和實(shí)施等不同階段,通過案例描述和歷時(shí)文本資料識(shí)別政府創(chuàng)新在不同階段所具有的特征〔4〕;擴(kuò)散創(chuàng)新研究則建立組織內(nèi)外部變量與政府創(chuàng)新采納速率之間統(tǒng)計(jì)關(guān)系假設(shè),探討創(chuàng)新在不同政府或公共部門間的空間擴(kuò)散規(guī)律,并進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)〔5〕。
這三種不同的研究路徑,從不同側(cè)面分別解釋了政府創(chuàng)新形成和發(fā)展的行為特征,每種研究路徑都具有各自不同的重點(diǎn)內(nèi)容和理論視角,但由于政府創(chuàng)新是一個(gè)非常復(fù)雜的動(dòng)態(tài)過程,單純以統(tǒng)計(jì)方法揭示各種變量和政府創(chuàng)新之間的關(guān)系無法深入解釋政府創(chuàng)新形成和發(fā)展的因果機(jī)理。要揭示政府創(chuàng)新形成和演變的規(guī)律,需要從動(dòng)態(tài)過程的視角進(jìn)一步探討政府創(chuàng)新的生成、發(fā)展和演化規(guī)律?;诖耍疚膰L試從創(chuàng)新過程的理論視角,闡釋政府創(chuàng)新形成和發(fā)展的路徑圖,并提出相應(yīng)的政府創(chuàng)新培育策略。
二、政府創(chuàng)新過程
正如美國(guó)著名的政策科學(xué)家和政治學(xué)家約翰·W·金登(John W. Kingdom)把政策過程比喻為三條主要“政策溪流”(policy streams)的獨(dú)立或相互匯合流動(dòng)〔6〕一樣,政府創(chuàng)新也可看作是一個(gè)政府創(chuàng)新思想的生成、選擇、實(shí)施和擴(kuò)散的演化過程。從這個(gè)意義上說,政府創(chuàng)新就是一個(gè)公共管理者不斷尋求政府更好運(yùn)作的新思想和新方法并將其轉(zhuǎn)變?yōu)檎畬?shí)際行動(dòng)的過程。
圖1政府創(chuàng)新思想的生成及演變框架
從圖中可看出,創(chuàng)新思想的生成、選擇、實(shí)施和擴(kuò)散是政府創(chuàng)新過程的重要環(huán)節(jié)。所謂政府創(chuàng)新思想的生成就是指公共管理者產(chǎn)生政府創(chuàng)新的新思想和新方法;政府創(chuàng)新思想的選擇是在不同的政府創(chuàng)新思想和方案中,公共管理者進(jìn)行篩選和抉擇;政府創(chuàng)新思想的實(shí)施就是指把政府創(chuàng)新思想、方案或計(jì)劃轉(zhuǎn)化為政府創(chuàng)新的實(shí)際行動(dòng);政府創(chuàng)新思想的擴(kuò)散就是指政府創(chuàng)新的新理念或新方法在不同區(qū)域或不同層級(jí)的政府及其部門之間的傳播。這些不同的環(huán)節(jié)構(gòu)成了政府創(chuàng)新過程的復(fù)雜動(dòng)態(tài)循環(huán)。
然而,生成新穎的政府創(chuàng)新思想僅是政府創(chuàng)新的第一步;只有政府能夠采納這些新穎的和有價(jià)值的創(chuàng)新思想,付諸行動(dòng)并產(chǎn)生理想的實(shí)踐效果,成功的政府創(chuàng)新才能實(shí)現(xiàn)。因此,推動(dòng)政府創(chuàng)新,需要明確政府創(chuàng)新路線圖,將卓越的創(chuàng)新思想轉(zhuǎn)化為有效的行動(dòng)方案。
三、政府創(chuàng)新路線圖
(一)培育政府創(chuàng)新思想
政府創(chuàng)新思想的生成是公共管理者產(chǎn)生應(yīng)對(duì)和解決公共問題的新思想、新理念或新方法。創(chuàng)新思想的生成是政府創(chuàng)新過程的起點(diǎn)。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明:許多成功的政府創(chuàng)新案例都是源于卓越的創(chuàng)新思想或想法。卓越的政府創(chuàng)新思想需要具備新穎性和價(jià)值性。新穎性指政府形成大膽的、出奇的能有效解決公共問題的思想或想法;價(jià)值性指政府創(chuàng)新的思想或想法具有增進(jìn)公共價(jià)值的目的。這也是政府創(chuàng)新和私營(yíng)部門創(chuàng)新的本質(zhì)區(qū)別。
政府創(chuàng)新思想既可能來自于政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部,也可能來自于政府機(jī)構(gòu)外部。從外源看,來自于私人部門管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的新公共管理已經(jīng)成為全球政府創(chuàng)新的主流。從內(nèi)源看,政府創(chuàng)新思想既可以由頂層的政治家和機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人提出,也可以源自于中層管理人員的想法,而更多的則是來自于底層和一線員工的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)意。但無論政府創(chuàng)新的思想或想法來自何處,積極培育大膽的、卓越的和有價(jià)值的政府創(chuàng)新思想是有效推進(jìn)政府創(chuàng)新的基礎(chǔ)和前提。
首先,需要充分挖掘政府內(nèi)外部多元主體的創(chuàng)造性智慧。政府創(chuàng)新的思想火花源于公共管理者、公民以及政府外部合作伙伴的創(chuàng)造性智慧。盡管不同主體創(chuàng)新的動(dòng)機(jī)不同,如政治家和機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的創(chuàng)新動(dòng)機(jī)可能源于解決公共危機(jī)問題的需要,而作為政府外部合作伙伴的私人機(jī)構(gòu),其創(chuàng)新的動(dòng)機(jī)可能來自于效率的提高,但無論來自何處,如果不對(duì)這些具有公共價(jià)值性的新穎的想法或思想加以充分挖掘和有效利用,就等于把政府創(chuàng)新扼殺在搖籃階段。這方面,“美國(guó)運(yùn)輸安全局的創(chuàng)意工廠”在創(chuàng)新思想培育方面提供了值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。2007年4月,美國(guó)運(yùn)輸安全局發(fā)布了一個(gè)允許職員提交促進(jìn)政府機(jī)構(gòu)運(yùn)作和流程的創(chuàng)意的網(wǎng)絡(luò)站點(diǎn),到2009年1月末,職員已經(jīng)在線提交了7837項(xiàng)創(chuàng)意以及69712項(xiàng)有關(guān)這些創(chuàng)意的評(píng)論,其中大約39項(xiàng)創(chuàng)意已經(jīng)被美國(guó)運(yùn)輸安全局所實(shí)施〔7〕。
其次,構(gòu)建政府創(chuàng)新思想生成和發(fā)展的激勵(lì)機(jī)制。建立良好的政府創(chuàng)新思想生成和發(fā)展的激勵(lì)機(jī)制,有利于政府創(chuàng)新思想的孕育、孵化以及發(fā)展。由于官僚制和政府創(chuàng)新幾乎是互相排斥的,創(chuàng)新的思想或想法在公共領(lǐng)域中的采納和實(shí)現(xiàn),往往面臨著一系列復(fù)雜的障礙。突破這些阻礙政府創(chuàng)新的防火墻,一方面需要分別從政府頂層、中間層和底層塑造有利于政府創(chuàng)新思想形成和發(fā)展的行動(dòng)空間;另一方面也需要打破政府傳統(tǒng)的層級(jí)控制的桎梏,發(fā)展現(xiàn)代政府網(wǎng)絡(luò)治理的新模式。
最后,公共管理者需要發(fā)展一系列創(chuàng)造性的思考能力。這包括前瞻性思考能力、反復(fù)思考能力和跨界思考能力。前瞻性思考能力是對(duì)未來環(huán)境變化及對(duì)公共政策創(chuàng)設(shè)和制定的超前預(yù)見、超前謀劃和超前決斷的一種科學(xué)思維,它要求公共管理人員不斷學(xué)習(xí)新知識(shí),了解新事物,掌握新信息,開闊新視野,識(shí)別環(huán)境的未來發(fā)展趨勢(shì),尋求新的政府戰(zhàn)略選擇。 反復(fù)思考能力是一種自我批評(píng)和否定的能力,客觀地評(píng)估政府以往的公共政策是否還適應(yīng)當(dāng)前的環(huán)境,是否需要重新設(shè)計(jì)以取得更好的實(shí)踐效果。它要求公共管理人員積極應(yīng)對(duì)當(dāng)前反饋和現(xiàn)實(shí)情況并予以及時(shí)糾正??缃缢伎寄芰κ且环N跨越式學(xué)習(xí)能力。公共管理人員能跨越國(guó)家、區(qū)域以及行政部門的界限和邊界,汲取其它國(guó)家、區(qū)域以及部門有益的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)和思想為自己所用,通過調(diào)整以適應(yīng)本地區(qū)及本部門的實(shí)際情況,創(chuàng)建解決公共問題的新方法和新思路。
(二)優(yōu)選政府創(chuàng)新方案
面對(duì)不同來源的政府創(chuàng)新思想,公共管理者需要進(jìn)行有效的篩選以抉擇出卓越的政府創(chuàng)新思想和方案。由于這是一個(gè)涉及多元利益分配的公共決策過程,因此以增進(jìn)公共價(jià)值為出發(fā)點(diǎn),評(píng)估各種政府創(chuàng)新思想的優(yōu)劣,擇優(yōu)選擇政府創(chuàng)新方案是政府創(chuàng)新過程的關(guān)鍵。
首先,識(shí)別政府創(chuàng)新方案的公共性。一項(xiàng)政府創(chuàng)新方案的優(yōu)劣程度,體現(xiàn)在這項(xiàng)政府創(chuàng)新方案若實(shí)施后是否能增進(jìn)公共利益及能在多大程度上增進(jìn)公共價(jià)值。因?yàn)檎畡?chuàng)新與私人部門創(chuàng)新相比具有本質(zhì)上的不同,私人部門創(chuàng)新以追求效率和利潤(rùn)為目的,而公共部門創(chuàng)新則是以實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值為根本宗旨。
其次,明確政府創(chuàng)新方案的外部導(dǎo)向。政府創(chuàng)新可分為內(nèi)部導(dǎo)向型創(chuàng)新和外部導(dǎo)向型創(chuàng)新。內(nèi)部導(dǎo)向型創(chuàng)新指政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)重組和流程的再造,而外部導(dǎo)向型創(chuàng)新是指政府為社會(huì)公眾提供公共服務(wù)的方式和方法的變革。外部導(dǎo)向型創(chuàng)新是政府創(chuàng)新的根本目標(biāo),內(nèi)部導(dǎo)向型創(chuàng)新是為外部導(dǎo)向型創(chuàng)新服務(wù)的,因?yàn)檎幕韭毮苁菫樯鐣?huì)提供基本公共服務(wù)。
再次,評(píng)估政府創(chuàng)新方案的風(fēng)險(xiǎn)程度。公共部門創(chuàng)新具有高度的風(fēng)險(xiǎn)性特征,因?yàn)橐豁?xiàng)公共部門創(chuàng)新的失敗所帶來的社會(huì)后果有時(shí)往往是災(zāi)難性的,這些不良后果帶給全社會(huì)的影響范圍很廣,涉獵面極大。因此,有效評(píng)估政府創(chuàng)新方案的風(fēng)險(xiǎn)程度,是政府創(chuàng)新方案選擇過程的重要環(huán)節(jié)。
總之,經(jīng)過以上的評(píng)估分析過程,綜合確定政府創(chuàng)新方案的優(yōu)劣度,選擇最佳的政府創(chuàng)新方案,并形成完備的政府創(chuàng)新計(jì)劃。
(三)實(shí)施政府創(chuàng)新計(jì)劃
有效推進(jìn)政府創(chuàng)新計(jì)劃,是實(shí)現(xiàn)政府創(chuàng)新的重要保證。如若一項(xiàng)政府創(chuàng)新計(jì)劃不能得到有效的和及時(shí)的實(shí)施,再好的政府創(chuàng)新思想或計(jì)劃也不能轉(zhuǎn)化為成功的政府創(chuàng)新結(jié)果。要實(shí)施政府創(chuàng)新計(jì)劃,公共管理者需要采取有效的政府創(chuàng)新執(zhí)行策略。
第一,明確政府創(chuàng)新計(jì)劃的目標(biāo)。政府創(chuàng)新計(jì)劃的目標(biāo)是否明確和具體化,直接影響到政府創(chuàng)新計(jì)劃的有效實(shí)施。公共政策執(zhí)行的研究成果表明,政府創(chuàng)新計(jì)劃目標(biāo)的模糊性和沖突性是影響政府創(chuàng)新計(jì)劃實(shí)施的關(guān)鍵因素,“高模糊和高沖突”特性往往是政府創(chuàng)新計(jì)劃執(zhí)行失敗的主要原因。因此,有效實(shí)施政府創(chuàng)新計(jì)劃,公共管理者需要努力降低政府創(chuàng)新計(jì)劃目標(biāo)的模糊性和沖突性,制定明確和具體的政府創(chuàng)新計(jì)劃目標(biāo)。
第二,爭(zhēng)取政府創(chuàng)新計(jì)劃實(shí)施的內(nèi)外部支持。政府創(chuàng)新計(jì)劃的有效實(shí)施需要取得來自政府內(nèi)外部各種力量的積極支持。政治家和高層管理者的支持和承諾在政府創(chuàng)新計(jì)劃的成功實(shí)施中發(fā)揮著重要的作用。中層管理者和底層人員對(duì)政府創(chuàng)新計(jì)劃實(shí)施的積極支持也不容忽視,因?yàn)樗麄兺且豁?xiàng)政府創(chuàng)新計(jì)劃執(zhí)行的目標(biāo)群體和主要參與者,他們對(duì)一項(xiàng)政府創(chuàng)新計(jì)劃的理解、支持和參與很大程度上影響到政府創(chuàng)新計(jì)劃的實(shí)施效果。
第三,為政府創(chuàng)新計(jì)劃提供充足的資源。政府創(chuàng)新計(jì)劃的成功實(shí)施通常需要一定的人力資源和經(jīng)濟(jì)資源。對(duì)于公共部門來說,富有創(chuàng)新精神和創(chuàng)新能力的高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍是推動(dòng)政府創(chuàng)新的關(guān)鍵和核心力量。新加坡政府治理創(chuàng)新的成功經(jīng)驗(yàn)之一就是持續(xù)吸納和培養(yǎng)一支富有創(chuàng)新意識(shí)的高水平的國(guó)家公務(wù)員隊(duì)伍。此外,政府創(chuàng)新的成功實(shí)施也需要有充足的資金支持,設(shè)立政府創(chuàng)新專項(xiàng)基金是推動(dòng)政府創(chuàng)新實(shí)施的重要途徑。
第四,注重政府創(chuàng)新計(jì)劃實(shí)施的過程控制。成功的政府創(chuàng)新實(shí)施需要公共領(lǐng)導(dǎo)者能控制政府創(chuàng)新計(jì)劃的實(shí)施過程,避免政府創(chuàng)新實(shí)施過程中偏離其基本目標(biāo)。過程控制要求公共管理者建立政府創(chuàng)新實(shí)施過程的監(jiān)控指標(biāo)并進(jìn)行跟蹤分析,及時(shí)對(duì)政府創(chuàng)新計(jì)劃實(shí)施過程中的偏差進(jìn)行糾正,以保證政府創(chuàng)新計(jì)劃基本目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
第五,讓創(chuàng)新成為政府的日常實(shí)踐準(zhǔn)則。政府創(chuàng)新并不總是一帆風(fēng)順的,它在實(shí)施過程中往往會(huì)遇到許多阻力和障礙。我國(guó)地方政府創(chuàng)新的實(shí)踐表明,有約三分之一的中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)的獲獎(jiǎng)項(xiàng)目,在實(shí)施幾年之后,已經(jīng)處于停滯狀態(tài)甚至名存實(shí)亡。要使持續(xù)創(chuàng)新成為政府的DNA,一是需要政府把創(chuàng)新作為自身行動(dòng)的核心價(jià)值和組織使命;二是打造政府創(chuàng)新行動(dòng)的制度空間,將創(chuàng)新嵌入政府的日常實(shí)踐,使創(chuàng)新真正成為政府的慣例。
第六,積極推進(jìn)政府合作創(chuàng)新。通過創(chuàng)建協(xié)調(diào)性機(jī)構(gòu),例如跨部門的委員會(huì)或公私伙伴關(guān)系進(jìn)行跨組織的合作創(chuàng)新已經(jīng)成為政府創(chuàng)新發(fā)展的新趨勢(shì)。政府跨組織的合作創(chuàng)新包括政府間的合作、政府部門間的合作以及政府和非政府部門的合作,合作創(chuàng)新可以發(fā)揮不同政府和部門、非政府組織之間各自的優(yōu)勢(shì),彌補(bǔ)各自的缺陷,以更好地為社會(huì)公眾提供公共服務(wù)。
(四)推廣政府創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)
與私人部門創(chuàng)新不同,政府創(chuàng)新具有高度的共享性,只有政府創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)了共享,才能更廣泛地增進(jìn)社會(huì)公共利益。要在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)政府創(chuàng)新的公共價(jià)值,需要公共管理人員積極地推廣成功的政府創(chuàng)新實(shí)踐或經(jīng)驗(yàn)。
首先,認(rèn)真總結(jié)典型的政府創(chuàng)新成功經(jīng)驗(yàn)。政府創(chuàng)新是一項(xiàng)新的政府運(yùn)作思想或方法的嘗試,往往需要先期的甚至多次的試點(diǎn)或試驗(yàn)。當(dāng)政府創(chuàng)新試點(diǎn)或試驗(yàn)取得進(jìn)展時(shí),公共管理者需要及時(shí)總結(jié)政府創(chuàng)新試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)或失敗的教訓(xùn),并進(jìn)一步分析其推廣的可能性和可行性。
其次,做好宣傳推廣工作。成功的政府創(chuàng)新實(shí)踐需要在更大的范圍內(nèi)傳播和擴(kuò)散,才能使全社會(huì)能真正分享政府創(chuàng)新的成果。政府創(chuàng)新的宣傳推廣工作需要做到三點(diǎn):一是要取得高層的支持,利用高層的推力;二是利用學(xué)術(shù)界和媒體的力量,大力宣傳成功的政府創(chuàng)新活動(dòng)的經(jīng)驗(yàn),形成政府創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)共享和學(xué)習(xí)的氣候;三是借助廣大群眾和民間組織的力量,用適當(dāng)?shù)姆绞酱龠M(jìn)本地政府接受別人的創(chuàng)新實(shí)踐和成果。
最后,促進(jìn)政府創(chuàng)新的本土化。政府創(chuàng)新很大一部分不是自身獨(dú)創(chuàng),而是復(fù)制或采納現(xiàn)有其它國(guó)家或地區(qū)政府創(chuàng)新的實(shí)踐做法。但簡(jiǎn)單的復(fù)制或模仿有可能由于不適應(yīng)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境而失敗。一些政府創(chuàng)新在某些國(guó)家或地區(qū)獲得成功并不必然意味著這些創(chuàng)新在其它國(guó)家或地區(qū)同樣會(huì)成功。這需要公共管理者認(rèn)真分析和研究特定政府創(chuàng)新在其它國(guó)家、地區(qū)或部門的可遷移性,認(rèn)真研究本地的政治、經(jīng)濟(jì)和文化環(huán)境,進(jìn)行政府創(chuàng)新的本土化重構(gòu),使政府創(chuàng)新適應(yīng)當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境。
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【責(zé)任編輯:朱鳳霞】