“土地財(cái)政”能否被取代

王熙喜

“土地是地方政府巨大且不斷增值的信用來(lái)源，”廈門(mén)市規(guī)劃局局長(zhǎng)趙燕菁7月5日在上海的“鴻儒論道”論壇上表示，土地財(cái)政的模式需要改進(jìn)、完善而非放棄。

而銀監(jiān)會(huì)課題組最新建議，用“地方債+地方稅”模式，取代目前的“土地財(cái)政+地方融資平臺(tái)”模式。

趙燕菁表示，現(xiàn)在每年全國(guó)通過(guò)土地抵押融資6萬(wàn)億元，加上土地收入4萬(wàn)億元，總數(shù)超過(guò)10萬(wàn)億元，離開(kāi)土地財(cái)政，根本找不到替代的融資模式。

過(guò)去20年，土地財(cái)政在中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展中扮演了很重要的角色，但又衍生出飽受公眾質(zhì)疑的“土地財(cái)政”問(wèn)題，包括加大貧富差距、占有大量土地等資源、有可能導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)等。

對(duì)此，趙燕菁表示，中國(guó)土地收益的本質(zhì)，就是通過(guò)出售土地未來(lái)的增值（70年），為城市公共服務(wù)投資的一次性融資。

城市土地國(guó)有化和農(nóng)村土地集體化，為政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)創(chuàng)造了條件。“土地財(cái)政”的作用，就是利用市場(chǎng)機(jī)制，將這筆隱匿的財(cái)富，轉(zhuǎn)化成為啟動(dòng)中國(guó)城市化的巨大資本。

對(duì)于中國(guó)的房?jī)r(jià)高出美國(guó)近一倍，趙燕菁表示，中國(guó)房屋使用權(quán)是70年，而美國(guó)等為20-30年。

兩者交鋒激烈。

溢價(jià)歸公

趙燕菁表示，從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度說(shuō)，城市是分?jǐn)偣卜?wù)的地方。政府與企業(yè)一樣，出售公共服務(wù)。所以，從這個(gè)角度說(shuō)，不應(yīng)一味強(qiáng)調(diào)減少政府管理。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨就指出，美國(guó)的私人開(kāi)支占GDP的比重從二戰(zhàn)后的70%已下降到目前的不足50%。政府開(kāi)支是增加的。

公共產(chǎn)品的提供，有巨大的固定成本。公共產(chǎn)品的收益必須大于成本。這就需要靠規(guī)模效應(yīng)來(lái)達(dá)到。道路被幾千萬(wàn)人使用，就有效地分?jǐn)偭顺杀?。政府之間也在競(jìng)爭(zhēng)，包括在提供公共服務(wù)的水平開(kāi)支（固定成本）水平上。

土地財(cái)政，并非中國(guó)人首創(chuàng)。解放前上海租界，從1870年左右開(kāi)始，每3年評(píng)估一次土地，升值部分加稅，用于投入自來(lái)水、電話(huà)等公用設(shè)施，公用設(shè)施的增加使土地進(jìn)一步升值。而毗鄰的華界的土地增值歸地主。到1933年，租界土地升到3.3萬(wàn)兩白銀每畝，70年升值140多倍。而華界每畝土地價(jià)值1028兩白銀，兩者地價(jià)相差30倍。

此后華界也學(xué)租界，上海人口每10年上升100萬(wàn)，到1936年人口達(dá)到540萬(wàn)。

習(xí)近平總書(shū)記此前在廈門(mén)考察時(shí)指出，上世紀(jì)30年代，軍閥陳炯明的一個(gè)部下，畫(huà)了張廈門(mén)規(guī)劃圖，拿到東南亞兜售，獲資頗豐，3-5年就建成了廈門(mén)城?！八詮B門(mén)70%-80%都是華僑建的。”

有些人把西方已經(jīng)成熟的經(jīng)濟(jì)與中國(guó)比較，得出中國(guó)固定資產(chǎn)投資比例偏高，應(yīng)提高消費(fèi)支出的結(jié)論。趙燕菁反駁，西方已完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而中國(guó)還在補(bǔ)課，經(jīng)濟(jì)階段完全不同。就像年輕人需要投入購(gòu)房購(gòu)車(chē)，而老年人積累豐富，已無(wú)需投入一樣。所以，中國(guó)需要繼續(xù)大手筆投入公共服務(wù)投資。

溢價(jià)歸公，這是土地財(cái)政的一個(gè)重要支撐理由。

信用增值

趙燕菁表示，原始資本積累、城市化初期，信用經(jīng)濟(jì)啟動(dòng)是關(guān)鍵，扮演超乎尋常的重要角色。與其他發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體大多經(jīng)過(guò)殖民掠奪不同，中國(guó)走的是內(nèi)部積累的路，“這是非常痛苦的一個(gè)過(guò)程?！鼻厥蓟试扉L(zhǎng)城，秦國(guó)亡。隋煬帝造運(yùn)河，造福至今，但卻亡國(guó)。因?yàn)閭鹘y(tǒng)中國(guó)基于熟人社會(huì)的民間借貸小規(guī)模、短周期。中國(guó)造城有邁不過(guò)去的坎。

建國(guó)后計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，土地不能交易，原始積累主要靠工農(nóng)業(yè)剪刀差，公共服務(wù)投入欠賬累累。

改革開(kāi)放后，中國(guó)城市化啟動(dòng)，但土地是國(guó)有的，私有產(chǎn)權(quán)缺失，如何向土地征稅是擺在當(dāng)政者面前的難題。

1990年代后，土地規(guī)定有償使用，2003年實(shí)行土地招拍掛，一場(chǎng)轟轟烈烈的土地財(cái)政在誰(shuí)也沒(méi)有預(yù)料到的情況下就開(kāi)始了。

1994年的分稅制改革，極大地壓縮了地方政府的稅收比例，但卻將當(dāng)時(shí)規(guī)模很小的土地收益劃給了地方政府，從此奠定了地方政府走向“土地財(cái)政”的制度基礎(chǔ)。

急劇膨脹的“土地財(cái)政”幫助政府以前所未有的速度積累起原始資本。城市基礎(chǔ)設(shè)施不僅逐步還清欠賬，甚至還有部分超前（地鐵、機(jī)場(chǎng)、行政中心）。

不同于西方國(guó)家抵押稅收發(fā)行市政債券的做法，中國(guó)土地收益的本質(zhì)，就是通過(guò)出售土地未來(lái)的增值（70年），為城市公共服務(wù)的一次性投資融資。 西方發(fā)行基于稅收的債券，中國(guó)城市出售分享增值的股票。1998年的房改等于城市股票上市，2003年招拍掛相當(dāng)于房?jī)r(jià)升值，吸收貨幣。

長(zhǎng)江商學(xué)院副院長(zhǎng)、金融學(xué)教授陳龍日前對(duì)媒體表示，梳理中國(guó)1990-2013年的數(shù)據(jù)來(lái)看，過(guò)去24年里，中國(guó)的實(shí)際GDP平均漲幅為9.9%，CPI平均漲幅為4.6%，房?jī)r(jià)平均漲幅為10.7%，M2平均漲幅為21.0%。過(guò)去24年里，實(shí)際GDP的增長(zhǎng)率加上房?jī)r(jià)的增長(zhǎng)率為20.6%，與廣義貨幣供給的增長(zhǎng)率基本相符。房?jī)r(jià)的漲幅與M2增長(zhǎng)率的相關(guān)性高達(dá)71%。房?jī)r(jià)的上漲吸收了貨幣供給可能帶來(lái)的通貨膨脹。

趙燕菁進(jìn)一步表示，中國(guó)為何有廉價(jià)的工業(yè)品？那是靠土地補(bǔ)貼企業(yè)。河南富士康、深圳華為、重慶惠普、成都戴爾、大連英特爾、上海迪斯尼都把政府的補(bǔ)貼作為選擇投資城市的重要條件。而所有這些進(jìn)入產(chǎn)業(yè)的資金，很少來(lái)自財(cái)政，絕大多數(shù)直接或間接來(lái)自土地收益。這些補(bǔ)貼動(dòng)輒幾十億元甚至上百億元，沒(méi)有“土地財(cái)政”，地方政府根本不會(huì)有如此規(guī)模的融資能力。因此企業(yè)產(chǎn)品從一開(kāi)始就可以殺價(jià)，因?yàn)樗鼛缀鯖](méi)有成本。

依托這一模式，中國(guó)產(chǎn)品橫掃全球。

“地方債+地方稅”取代“土地財(cái)政+地方融資平臺(tái)”

“土地財(cái)政”并非中國(guó)專(zhuān)利。從建國(guó)至1862年近百年間，美國(guó)聯(lián)邦政府依靠的也是“土地財(cái)政”。同土地私有化的老大陸不同，殖民者幾乎無(wú)償?shù)貜脑∶袷种新拥么笃恋?。?dāng)時(shí)美國(guó)聯(lián)邦法律規(guī)定創(chuàng)始十三州的新拓展地和新加入州的境內(nèi)土地，都由聯(lián)邦政府所有、管理和支配。公共土地收入和關(guān)稅，構(gòu)成了聯(lián)邦收入的最主要部分。土地出售收入占聯(lián)邦政府收入最高年份達(dá)到48%。

“美國(guó)土地財(cái)政的規(guī)模一度超過(guò)中國(guó)，”趙燕菁表示。

今年6月24日中國(guó)審計(jì)報(bào)告指出，截至2012年底，11個(gè)省級(jí)、316個(gè)市級(jí)、1396個(gè)縣級(jí)政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額，占三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額的37.23%。

而美國(guó)從建國(guó)伊始，直到1862年《宅地法》（Homestead Act）規(guī)定土地免費(fèi)轉(zhuǎn)讓給新移民，聯(lián)邦政府的“土地財(cái)政”才被地方政府的財(cái)產(chǎn)稅所代替，前后持續(xù)近百年。趙燕菁也認(rèn)為中國(guó)稅收財(cái)政取代土地財(cái)政，短期難以實(shí)現(xiàn)。

但土地財(cái)政帶來(lái)了不少問(wèn)題。2012年全國(guó)土地出讓合同價(jià)款2.69萬(wàn)億元，土地抵押貸款總額5.95萬(wàn)億元。這些土地抵押品的價(jià)值實(shí)際上都是通過(guò)房地產(chǎn)市場(chǎng)的價(jià)格來(lái)定價(jià)的。土地市場(chǎng)一旦下跌，地方財(cái)政和金融機(jī)構(gòu)會(huì)承擔(dān)巨大的風(fēng)險(xiǎn)。

而銀監(jiān)會(huì)課題組最新建議，則是用“地方債+地方稅”的模式，取代目前的“土地財(cái)政+地方融資平臺(tái)”的模式。銀監(jiān)會(huì)合作部近期在《金融監(jiān)管研究》雜志刊文表示，地方融資結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，“土地+平臺(tái)”融資模式難以持續(xù)。隨著城鎮(zhèn)化加快發(fā)展和可用地資源的減少，依靠土地收入支持城鎮(zhèn)化建設(shè)這條道路越走越窄，現(xiàn)有融資模式將難以為繼，后續(xù)資金供給乏力。

而且地方政府信用評(píng)級(jí)體系尚未建立，金融機(jī)構(gòu)與政府合作大多建立在政府承諾和隱性擔(dān)保基礎(chǔ)上，難以了解項(xiàng)目真實(shí)經(jīng)營(yíng)情況，金融風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)機(jī)制無(wú)法發(fā)揮功效。

對(duì)此，趙燕菁表示，70年后，房地產(chǎn)可轉(zhuǎn)為永久產(chǎn)權(quán)同時(shí)開(kāi)征財(cái)產(chǎn)稅。

銀監(jiān)會(huì)課題組表示，堅(jiān)持市場(chǎng)機(jī)制主導(dǎo)，創(chuàng)新市場(chǎng)化的融資模式，可以充分借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，考慮發(fā)行市政債券，為中長(zhǎng)期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)匹配資源。充分利用保險(xiǎn)、養(yǎng)老基金、投資基金（包括私募基金）等機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大融資范圍，提高融資能力。采取資產(chǎn)證券化等融資模式，提高金融市場(chǎng)配置資源效率。

強(qiáng)化地方政府的財(cái)政紀(jì)律約束，在培育財(cái)產(chǎn)稅、消費(fèi)稅等地方政府新稅源基礎(chǔ)上，把地方政府債務(wù)收支納入預(yù)算管理，建立地方跨年度的、包括資本預(yù)算在內(nèi)的全口徑預(yù)算，實(shí)現(xiàn)經(jīng)常性和資本性?xún)深?lèi)不同預(yù)算的分別編制以及收支分離。

課題組特意介紹了美國(guó)市政債券。與中國(guó)不同，美國(guó)市政債券期限從1年到30年不等。分為一般責(zé)任債券和收入債券。一般責(zé)任債券并不與特定項(xiàng)目相聯(lián)系，還本付息得到發(fā)行政府的信譽(yù)和稅收支持。收入債券與特定項(xiàng)目或部分特定稅收相聯(lián)系，其還本付息來(lái)自投資項(xiàng)目的收費(fèi)。