擴(kuò)張與捆綁：民事環(huán)境公益訴訟主體制度建設(shè)的兩條途徑

□文/葉于博

（河北工業(yè)大學(xué)廊坊分校 河北·廊坊）

近年來，我國環(huán)境污染致害案件頻繁發(fā)生，使環(huán)境公共利益受到嚴(yán)重?fù)p害。為完善環(huán)境整治法律體系，從2013年1月1日起開始實(shí)施的新民訴法，在第55 條明確了民事環(huán)境公益訴訟制度的法律地位，以呼應(yīng)環(huán)境與社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需求，這標(biāo)志著我國環(huán)境公益訴訟制度建設(shè)跨入了一個(gè)新的歷史階段。不過，面對(duì)不斷發(fā)生在身邊的環(huán)境事故，第55 條所能提供的救濟(jì)因缺乏足夠的操作性，與人們?cè)?jīng)期待的目標(biāo)之間尚存在相當(dāng)大的距離。然而，第55條的規(guī)定本身就是對(duì)民事環(huán)境公益訴訟制度進(jìn)行的奠基禮，如何將環(huán)境與社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需求通過民事訴訟制度在程序?qū)用娌僮鞒鰜?，仍需要我們不斷的探索?/p>

一、立法成就與實(shí)踐的困惑

（一）新民訴法第55條的立法特點(diǎn)與成就

1、第一次以基本法的形式明確了民事環(huán)境公益訴訟制度的法律地位，于此我國的環(huán)境公益訴訟立法建設(shè)步入一個(gè)新起點(diǎn)。該制度地位的確立，不僅使環(huán)境整治法律體系得到進(jìn)一步完善，而且還會(huì)影響到相關(guān)公益訴訟領(lǐng)域，如消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)公益訴訟程序制度建設(shè)。

2、該條明確了“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”作為原告，以自己的名義向人民法院提起訴訟。如此安排下，公共利益的維護(hù)，是通過國家機(jī)關(guān)和團(tuán)體的力量來實(shí)現(xiàn)的，大大提高了與違法者抗?fàn)幍牧α颗c力度，有利于大眾權(quán)益的捍衛(wèi)。同時(shí)，解決了環(huán)境公益訴訟兩大基礎(chǔ)性難題，即訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)和復(fù)雜技術(shù)認(rèn)定問題。也就是說，新起點(diǎn)下的民事環(huán)境公益訴訟，是通過特定的主體代表整個(gè)國家和社會(huì)力量對(duì)環(huán)境違法行為的宣戰(zhàn)，公眾權(quán)益的維護(hù)是有實(shí)質(zhì)性保障的維護(hù)。

3、條文結(jié)構(gòu)的獨(dú)特安排與個(gè)人作為起訴主體的排除另有立法深意。第55 條規(guī)定的民事公益訴訟制度，在立法體例上被安排在了第五章訴訟參加人之第一節(jié)中，隸屬于當(dāng)事人制度。該條被安排在第53 條、第54 條訴訟代表人制度之后，第56 條訴訟第三人制度之前。顯然，民事公益訴訟制度的設(shè)置是通過當(dāng)事人制度體現(xiàn)出來的。該條文所保護(hù)的利益顯然是公眾利益，該利益保護(hù)的實(shí)現(xiàn)當(dāng)然是借助整個(gè)民事訴訟私人利益保護(hù)程序，但由于公民個(gè)體被排除起訴主體之外，代表人訴訟制度也就當(dāng)然在民事公益訴訟中沒有適用的機(jī)會(huì)了，因此該條文所表達(dá)的公共利益訴訟制度，因目標(biāo)追求不同，如被安排在新法第一章第15 條，即支持起訴制度之后更為合適。若被安排在第56 條之后，也可以考慮。

公民個(gè)體沒有規(guī)定在公益訴訟起訴主體的范圍內(nèi)，目的在于減少濫訴風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)適應(yīng)我國的現(xiàn)行管理體制，從而保障公益訴訟制度的適度開展和有序進(jìn)行。但從第55 條公益訴訟制度在條文結(jié)構(gòu)中的獨(dú)特安排能夠看出，立法者對(duì)在民事公益訴訟中排除公民個(gè)體的起訴權(quán)，是一種階段性的選擇。

（二）實(shí)踐中的困惑。當(dāng)公眾已經(jīng)遭遇環(huán)境公益侵害行為，欲通過民事訴訟形式尋求司法救濟(jì)時(shí)，面對(duì)新民訴法第55 條的指引，突然發(fā)現(xiàn)所謂的原告竟然模糊到難以把握。因?yàn)樵媸恰胺梢?guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”。所謂的“法律”是哪些法律？所謂的“機(jī)關(guān)”是哪些機(jī)關(guān)？所謂的“有關(guān)組織”又是哪些組織？這三個(gè)問題不明確，原告的資格就無法具體而確定。相關(guān)公眾的訴求則無法實(shí)現(xiàn)，法院對(duì)案件受理的審查也缺乏標(biāo)準(zhǔn)。這就是新民訴法第55 條在司法實(shí)踐中因缺乏可操作性而面臨的尷尬。

對(duì)上述三個(gè)問題在立法上的回答，也就賦予了新法第55 條可操作的可能。

二、民事環(huán)境公益訴訟原告資格的具體化

民事環(huán)境公益訴訟起訴主體無非就是行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和公民四類。經(jīng)立法篩選，第55 條將范圍劃定為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，即將公民從起訴法定主體范圍中摘除。而由哪些法律規(guī)定法定的起訴主體，是立法機(jī)關(guān)對(duì)法律形式的選擇問題，無需我們探討，因此我們可以對(duì)怎樣規(guī)定上述主體進(jìn)行討論。

（一）環(huán)保行政機(jī)關(guān)。由于環(huán)境污染領(lǐng)域的公益訴訟大多涉及復(fù)雜的技術(shù)，需要配置專用設(shè)備，人員需要經(jīng)過專門技術(shù)培訓(xùn)，而原因分析又經(jīng)過符合標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的監(jiān)測(cè)、采樣、分析、化驗(yàn)，于是專用設(shè)備成本、技術(shù)成本和相關(guān)費(fèi)用都很高。同時(shí)，環(huán)保行政機(jī)關(guān)又具有公權(quán)力背景，因此最有理由被賦予環(huán)境公益訴訟法定原告資格。涉及案件管轄權(quán)的行使范圍和案件審級(jí)問題，建議該類型的原告主體具體表述為：縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門和其他法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門。

（二）環(huán)保社會(huì)團(tuán)體。除了不具有公權(quán)力的背景外，環(huán)保社會(huì)團(tuán)體具有與環(huán)保行政機(jī)關(guān)相當(dāng)?shù)膬?yōu)勢(shì)，而且能夠廣泛集中社會(huì)熱情和社會(huì)資源，因此將環(huán)保社會(huì)團(tuán)體規(guī)定有法定原告資格也有充分的理由。出于訴訟社會(huì)效果方面的考慮，對(duì)環(huán)保社會(huì)團(tuán)體的原告資格應(yīng)當(dāng)從非營利性、合法性、專業(yè)性、非政府性等四個(gè)角度予以限定。

（三）檢察機(jī)關(guān)。在私權(quán)保護(hù)的民事訴訟中，檢察機(jī)關(guān)已通過民訴法第14 條、第15 條被明確賦予法律監(jiān)督和支持起訴的權(quán)力，該兩項(xiàng)權(quán)力同時(shí)也就劃定了檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟中的職責(zé)，以及伴隨而來的大量具體事務(wù)性工作。這也是檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟中的主要職責(zé)。因此，對(duì)于賦予檢察機(jī)關(guān)民事起訴權(quán)，其行使應(yīng)當(dāng)限制在民事公益訴訟的范圍內(nèi)。與上述兩位主體相較，檢察機(jī)關(guān)擅長的僅僅是法律技術(shù)，而在追查環(huán)境污染源方面，并非具有較強(qiáng)的技術(shù)能力。因此，作為環(huán)境公益民事訴訟的原告資格，其技術(shù)價(jià)值在于補(bǔ)充上述二主體功能發(fā)揮之不足。當(dāng)然，在上述二主體的起訴權(quán)受到干預(yù)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)的起訴對(duì)于維護(hù)公共利益能夠發(fā)揮類似保底條款的最后保障功能。

上述考慮，可以通過規(guī)定上述主體資格順位的方式予以體現(xiàn)。這樣安排，一方面在于盡量擴(kuò)張環(huán)境公共利益的保障渠道；另一方面在于通過限制捆綁檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟上的職能來發(fā)揮整個(gè)公益訴訟保障體系的整體性與綜合性的功能價(jià)值。

三、公民主體在民事環(huán)境公益訴訟中的價(jià)值體現(xiàn)

公民個(gè)體利益與公眾利益是同時(shí)存在的，當(dāng)環(huán)境侵害發(fā)生時(shí)個(gè)人利益當(dāng)然也受到損害。公民個(gè)人是利益損害最為敏感的主體，對(duì)利益的維護(hù)的也有相當(dāng)?shù)姆e極性。在環(huán)境公共利益的維護(hù)體系中，我們不能忽視公民個(gè)體這種敏感性與積極性的價(jià)值。

毋庸諱言，對(duì)環(huán)境公共利益維護(hù)最快速、最有效的措施當(dāng)然是環(huán)境行政機(jī)關(guān)必要的行政措施，因此，對(duì)于公民因受污染環(huán)境損害而做出的真實(shí)且快速的反應(yīng)，其信息價(jià)值如何反饋到相關(guān)的行政機(jī)關(guān)及其職能部門，相關(guān)的行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)從制度層面做出回應(yīng)。對(duì)于民事訴訟法而言，可以考慮涉及公民私權(quán)保障的代表人訴訟與民事環(huán)境公益訴訟的合并審理。

［1］鄭賢宇.我國環(huán)境公益訴訟原告資格的完善［J］.東南學(xué)術(shù)，2011.4.

［2］張峰，陳曉陽.論我國環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建［J］.山東社會(huì)科學(xué)，2012.8.