土地財(cái)政與地方公共品供給結(jié)構(gòu)失衡

閻煥利

（蘭州大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 甘肅 蘭州 730000）

一、問(wèn)題的提出

公共品被自然劃分為全國(guó)性公共品和地方公共品。財(cái)政分權(quán)后，地方政府成為絕大多數(shù)地方公共品供給的主體，地方公共支出在全國(guó)公共總支出中所占的比重2012年已達(dá)到85.1%。Oates（1972，1999）指出公共物品具有區(qū)域差異，地方政府在地方公共品供給上具有多方面優(yōu)勢(shì)：信息充分、反應(yīng)迅速、易于實(shí)施監(jiān)督等[1]。然而，在我國(guó)，這些優(yōu)勢(shì)并未得到充分顯示，地方政府在財(cái)政支出上存在明顯的偏好，造成地方公共品供給結(jié)構(gòu)的失衡。OECD（2006）認(rèn)為中國(guó)政府的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理，重有形資本，人力資本和社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目支出不足，教育衛(wèi)生醫(yī)療資源分配不均，社保支出起點(diǎn)過(guò)低。傅勇和張晏（2007）利用省際面板數(shù)據(jù)所做的實(shí)證研究也指出地方政府支出結(jié)構(gòu)存在重基本建設(shè)的偏向[2]。

2003年以后，隨著房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，土地財(cái)政成為地方政府很重要的財(cái)政來(lái)源，近年來(lái)地方財(cái)政收入和財(cái)政支出保持快速增長(zhǎng)。隨著地方政府財(cái)政力量的增強(qiáng)，問(wèn)題浮現(xiàn)出來(lái)：為什么一方面是地方財(cái)政收支的日益膨脹，另一方面是地方公共品特別是教育、醫(yī)療、保障等公共品的供給仍然困境重重？土地財(cái)政能否惠及地方公共品的供給？土地財(cái)政對(duì)地方公共品供給的結(jié)構(gòu)失衡有什么影響？本文試圖將地方政府的土地財(cái)政收入與公共品供給結(jié)構(gòu)聯(lián)系起來(lái)對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行探討。

二、土地財(cái)政與地方財(cái)政收支的不斷膨脹

我國(guó)憲法明確規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。也就是說(shuō)，政府自然擁有城市土地的所有權(quán)，在公共利益需要的時(shí)候，政府也可以依照法定程序?qū)⒓w土地轉(zhuǎn)為國(guó)家所有，獲得農(nóng)村土地的所有權(quán)。2001到2004年，國(guó)務(wù)院和國(guó)土資源部等部門不斷發(fā)布文件，改革城市土地的供應(yīng)方式，規(guī)定所有經(jīng)營(yíng)性土地一律采用招標(biāo)、拍賣、掛牌方式進(jìn)行出讓，土地使用權(quán)的價(jià)值在市場(chǎng)化的轉(zhuǎn)讓方式下逐漸得到體現(xiàn)，地方政府也越來(lái)越依賴于出讓土地所獲得的收入，這也就是所謂的土地財(cái)政。2013年，全國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入高達(dá)4.125萬(wàn)億元，比上年增加1.2732萬(wàn)億元，增長(zhǎng)率高達(dá)44.6%[3]。

土地財(cái)政包含的內(nèi)容很廣，理論上講，地方政府的土地財(cái)政收入由三部分構(gòu)成：（1）通過(guò)出讓土地獲取的土地出讓收入；（2）五項(xiàng)土地直接稅收，包括房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、契稅；（3）土地間接稅收，主要是指房地產(chǎn)業(yè)及其相關(guān)行業(yè)的稅收。由于土地出讓收益屬于政府的預(yù)算外財(cái)政收入，而地方財(cái)政部門公布的預(yù)算主要是一般預(yù)算部分，以往研究中對(duì)土地財(cái)政的估算并不完全一致，所采用的指標(biāo)也有很大差異。出于數(shù)據(jù)的可得性考慮，本文選取土地出讓純收益和直接稅收指標(biāo)來(lái)估算土地財(cái)政的規(guī)模。

表1 2003-2012年地方土地財(cái)政規(guī)模（億元）

數(shù)據(jù)來(lái)源：2003-2011年數(shù)據(jù)來(lái)自歷年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國(guó)國(guó)土資源年鑒》。2012年土地出讓成交價(jià)款數(shù)據(jù)來(lái)自國(guó)土資源部《2012中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)》。土地出讓純收益數(shù)據(jù)為本文根據(jù)歷年純收益占土地出讓成交價(jià)款的平均比重所做的估算值。2012年土地直接稅收數(shù)據(jù)來(lái)自財(cái)政部網(wǎng)站。

圖1 2003-2012年土地財(cái)政各項(xiàng)收入占地方一般預(yù)算收入的比重（%）

由表1可以看到，除了2008和2012年，由于金融危機(jī)等外部因素的影響，土地出讓成交價(jià)款和純收益有所下降外，其他年份都以20%左右的增速迅猛發(fā)展。圖1顯示土地出讓成交價(jià)款占預(yù)算內(nèi)財(cái)政比值波動(dòng)較大，最低的年份（2008年）僅為35.81%，最高的年份（2010年）達(dá)到66.48%，平均占到地方一般預(yù)算的一半左右。土地財(cái)政已經(jīng)成為上升最快也最穩(wěn)定的地方財(cái)政來(lái)源，占地方一般預(yù)算比重2003年為27.27%，2010年已達(dá)到41.96%。

1994年進(jìn)行的分稅制改革，主要對(duì)中央與地方在財(cái)權(quán)與事權(quán)上進(jìn)行了重新劃分，財(cái)權(quán)向中央集中，事權(quán)向基層下放，這一時(shí)期，制約地方公共品供給的關(guān)鍵因素在于地方財(cái)力不足[4]。近些年，土地財(cái)政改變了這一狀況，無(wú)論從財(cái)政收入還是財(cái)政支出規(guī)模來(lái)看，地方政府所掌控的資源都大大增加了，而且增長(zhǎng)的幅度越來(lái)越大，從地方財(cái)政收入來(lái)看，2003年為9849億元，2010年迅速增長(zhǎng)到40613億元，2012年已達(dá)61077億元，相較1994年，地方財(cái)政收入增長(zhǎng)了近30倍[5]。

三、地方公共品供給結(jié)構(gòu)失衡的度量

公共品具有不同的類型，公共經(jīng)濟(jì)學(xué)強(qiáng)調(diào)對(duì)公共品進(jìn)行分類研究。對(duì)公共品的分類方式很多，本文參考傅勇（2007）的研究，將公共品劃分為福利性公共品和生產(chǎn)性公共品。福利性的公共品包括教育、醫(yī)療、科學(xué)、社會(huì)保障等，主要是為增加當(dāng)?shù)鼐用窀＠峁┑模瑢?duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)短期不顯著，需要一定周期才有收效且不易被量化。生產(chǎn)性的公共品包括機(jī)場(chǎng)、道路、通訊電纜等基礎(chǔ)設(shè)施，能改善當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，吸引資本等要素的流入，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)短期顯著。我國(guó)地方公共品供給中存在的顯著問(wèn)題在于地方政府對(duì)生產(chǎn)性公共品供給的熱情遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于福利性公共品，二者存在結(jié)構(gòu)性失衡。

1.對(duì)生產(chǎn)性地方公共品供給水平的度量

基礎(chǔ)設(shè)施是生產(chǎn)性公共品的基本內(nèi)容，根據(jù)張軍等人（2007）的定義，中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施水平和發(fā)展?fàn)顩r可以從存量與流量?jī)蓚€(gè)維度來(lái)度量[6]。

在存量方面，本文選取人均擁有鋪裝道路面積作為衡量指標(biāo)，相比鐵路營(yíng)運(yùn)里程、電力消費(fèi)量、通訊設(shè)施等其他反映基礎(chǔ)設(shè)施存量的指標(biāo)，這一指標(biāo)具有兩個(gè)特點(diǎn)：（1）在《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》中有完整的數(shù)據(jù)；（2）基本上完全由地方政府供給，屬于純粹的地方公共品。

在流量方面，本文采用政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施歷年來(lái)的投資額進(jìn)行度量。出于數(shù)據(jù)的可得性考慮，選取統(tǒng)計(jì)年鑒“按主要行業(yè)分的全社會(huì)固定資產(chǎn)投資”中的三項(xiàng)指標(biāo)：（1）電力、熱力、燃?xì)饧八纳a(chǎn)和供應(yīng)；（2）交通運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)以及郵電業(yè)；（3）水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)。通過(guò)將這三項(xiàng)指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行加總，觀察政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資情況。

圖2顯示地方基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)論在存量還是流量上都有較快發(fā)展。2003-2012年間，人均擁有鋪裝道路面積從9.34平方米增加到14.4平方米，增長(zhǎng)了54.18%。“電力、燃?xì)饧八纳a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)”、“交通運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)和郵電業(yè)”、“水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)”三類行業(yè)的固定資產(chǎn)投資總額增長(zhǎng)迅速，2012年是2003年的5.32倍，占當(dāng)年地方財(cái)政支出的比例長(zhǎng)期居高不下，基本為80%以上。除了圖中的兩類指標(biāo)，其他方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也得到突飛猛進(jìn)地發(fā)展。2000年到2012年間，全國(guó)公路里程由167.98萬(wàn)公里增加到423.75萬(wàn)公里，其中高速公路從1.63萬(wàn)公里增加到9.62萬(wàn)公里；全國(guó)鐵路營(yíng)業(yè)里程由6.87萬(wàn)公里增長(zhǎng)到9.76萬(wàn)公里；定期航班航線里程由150.29萬(wàn)公里增加到328.01萬(wàn)公里，其中國(guó)際航線增加將近三倍[7]?？梢?jiàn)，隨著土地財(cái)政所帶來(lái)的地方財(cái)政能力的增強(qiáng)，生產(chǎn)性公共品的供給是相對(duì)比較充分的，政府有較強(qiáng)的動(dòng)力投入資金，甚至有時(shí)會(huì)對(duì)某些公共品進(jìn)行重復(fù)供給、過(guò)剩供給，造成極大的資源浪費(fèi)。如繼長(zhǎng)三角機(jī)場(chǎng)建設(shè)大戰(zhàn)之后，西部地區(qū)也開(kāi)始機(jī)場(chǎng)建設(shè)的熱潮，計(jì)劃在三年內(nèi)上馬37個(gè)機(jī)場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目，許多西部地級(jí)市甚至縣級(jí)政府都加入這場(chǎng)建設(shè)競(jìng)爭(zhēng)中，而這場(chǎng)機(jī)場(chǎng)建設(shè)熱潮的背景是西部一些地方機(jī)場(chǎng)已經(jīng)面臨虧損局面，僅在四川，目前共建成民用機(jī)場(chǎng)11個(gè)，除成都雙流機(jī)場(chǎng)、九黃機(jī)場(chǎng)外，其余機(jī)場(chǎng)均客流不足[8]。

2.對(duì)福利性地方公共品供給水平的度量

教育、科學(xué)、衛(wèi)生、社會(huì)保障、社會(huì)福利等是主要的福利性公共品。本文選取以下兩大類指標(biāo)對(duì)地方福利性公共品供給水平進(jìn)行度量。

（1）第一類指標(biāo)在科目“按主要行業(yè)分的全社會(huì)固定資產(chǎn)投資”中選取“教育”與“衛(wèi)生、社會(huì)保障和社會(huì)福利業(yè)”這兩項(xiàng)，對(duì)其進(jìn)行求和，計(jì)算它們?cè)诘胤截?cái)政支出中所占的比重，以度量對(duì)福利性公共品的固定資產(chǎn)投入水平。

（2）第二類指標(biāo)在科目“中央和地方主要支出項(xiàng)目”中選擇“文教、科學(xué)、衛(wèi)生支出”和“社會(huì)保障支出”兩項(xiàng)，以度量福利性公共品的實(shí)際供給水平。這兩個(gè)項(xiàng)目在2007年以前的《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》中有完整的數(shù)據(jù)。在2007年后，財(cái)政收支科目實(shí)施了較大改革，本文對(duì)2007年后年鑒中的“教育”、“科學(xué)技術(shù)”和“醫(yī)療衛(wèi)生”三項(xiàng)進(jìn)行加總來(lái)表示“文教、科學(xué)、衛(wèi)生支出”；以2007年后年鑒中的“社會(huì)保障和就業(yè)”數(shù)據(jù)表示“社會(huì)保障支出”。經(jīng)過(guò)這樣處理，雖然在統(tǒng)計(jì)口徑上仍存在偏差，數(shù)據(jù)會(huì)發(fā)生一次跳躍，但是對(duì)度量結(jié)果影響不大。

表2 地方福利性公共品的社會(huì)固定資產(chǎn)投資（億元）

圖3 地方福利性公共品實(shí)際供給水平

表2和圖3顯示：相較生產(chǎn)性公共品，地方政府對(duì)福利性公共品的供給嚴(yán)重不足。從固定資產(chǎn)投資來(lái)看，“教育”和“衛(wèi)生、社會(huì)保障和社會(huì)福利業(yè)”這兩項(xiàng)的投資總額在地方財(cái)政支出中的比重逐年下降，2011年僅占地方財(cái)政支出的6.71%，這與基礎(chǔ)設(shè)施三項(xiàng)投資總額形成了鮮明的對(duì)比，基礎(chǔ)設(shè)施三項(xiàng)總額在地方財(cái)政支出中的比重始終在70%以上。這雖然有行業(yè)差異的因素，基礎(chǔ)設(shè)施是資金密集型的建設(shè)項(xiàng)目，教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障等是知識(shí)密集型和服務(wù)密集型的行業(yè)。但是二者之間存在如此巨大的差距，還是可以說(shuō)明地方政府對(duì)公共品供給的生產(chǎn)性偏好。圖3從地方政府對(duì)文教、科學(xué)、衛(wèi)生、保障的支出來(lái)度量，在絕對(duì)量上，地方政府對(duì)上述各項(xiàng)的支出以年均20%左右的速度不斷增加，尤其在2007年后，由于統(tǒng)計(jì)口徑的變化，數(shù)據(jù)有了一次大幅度的飛躍。但是相對(duì)量卻不容樂(lè)觀，如果以2007年為界，將圖中的曲線分為前后兩段來(lái)看的話，可以看到兩段曲線均呈現(xiàn)緩慢但明顯的下降趨勢(shì)：2007年以前，地方財(cái)政對(duì)文教、科學(xué)、衛(wèi)生和社會(huì)保障的支出總額占財(cái)政支出的比重從32.55%下降到31.19%；2007年以后，這一比重從38.2%下降到2010年的36.31%，2012年有所提高，但也只是恢復(fù)性地增加到38.77%。如果剔除統(tǒng)計(jì)口徑變動(dòng)所造成的比值增大，地方政府對(duì)福利性公共品的供給總體是減少的。

四、土地財(cái)政下地方公共品供給結(jié)構(gòu)失衡的原因

目前中國(guó)地方公共品供給中的癥結(jié)不是財(cái)政總量不足，而是財(cái)政支出結(jié)構(gòu)偏頗造成了地方公共品供給結(jié)構(gòu)的失衡，土地財(cái)政在某種程度上又加深了這種結(jié)構(gòu)失衡。造成這種狀況的原因概括起來(lái)，主要有以下三點(diǎn)：

1.國(guó)家對(duì)土地出讓收入缺乏有效的用途約束

土地出讓金作為土地出讓所帶來(lái)的非稅收入，從1993年開(kāi)始，全部劃歸地方政府獨(dú)自享用，是地方土地財(cái)政最重要的組成部分。相比稅收和中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付，土地出讓金在使用上自由度較大，透明度較低，國(guó)家對(duì)其用途缺乏有效的約束。地方政府可以將土地出讓金盡可能地配置在生產(chǎn)性公共品供給上，從而加劇了地方公共品供給的結(jié)構(gòu)性失衡。

近年來(lái)，各部門不斷出臺(tái)法律法規(guī)對(duì)土地出讓金的用途進(jìn)行規(guī)范。2006年國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》和《關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》，要求國(guó)有土地使用權(quán)出讓總價(jià)款全額納入地方預(yù)算，實(shí)行“收支兩條線”管理，并且詳細(xì)規(guī)定了土地出讓金的使用范圍，主要投向支農(nóng)支出和城市居民住房保障建設(shè)。2007年修訂的《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第十八條規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓金應(yīng)當(dāng)全部上繳財(cái)政，列入預(yù)算，用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開(kāi)發(fā)?！?011年6月，財(cái)政部、住建部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于切實(shí)落實(shí)保障性安居工程資金加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的通知》，規(guī)定“各地按照當(dāng)年實(shí)際繳入國(guó)庫(kù)的招標(biāo)、拍賣、掛牌和協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)取得的土地出讓收入，扣除相關(guān)規(guī)定項(xiàng)目后，嚴(yán)格按照不低于10%的比例安排資金，統(tǒng)籌用于保障性安居工程建設(shè)”。2011年8月，財(cái)政部又發(fā)布通知，規(guī)定各地區(qū)土地出讓收益的10%須計(jì)提教育資金，作為各地區(qū)計(jì)算財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源之一，并且不得由此減少應(yīng)當(dāng)由公共財(cái)政預(yù)算安排的教育經(jīng)費(fèi)。

從以上規(guī)定可以看到一個(gè)明顯的傾向，那就是國(guó)家要求地方政府將一定比例的土地出讓金投入到增加當(dāng)?shù)鼐用窀＠降念I(lǐng)域中去。如果地方政府能夠嚴(yán)格按照國(guó)家的愿望和要求使用土地出讓金，地方公共品供給結(jié)構(gòu)失衡顯然會(huì)得到一定程度的糾正，但是事實(shí)上，由于缺乏相應(yīng)的監(jiān)督制度，地方政府并沒(méi)有嚴(yán)格按照國(guó)家的要求來(lái)規(guī)范土地出讓金的用途。審計(jì)署連續(xù)幾年對(duì)部分城市土地使用金的使用情況進(jìn)行審查，發(fā)現(xiàn)許多地方均存在少提取、套取、挪用廉租住房保障資金等問(wèn)題。

2.土地財(cái)政強(qiáng)化了地方政府偏生產(chǎn)性的行為取向

地方公共品供給結(jié)構(gòu)失衡不是近些年才出現(xiàn)的問(wèn)題，它存在的根源在于政府治理結(jié)構(gòu)，以及地方政府生產(chǎn)性的行為取向。近年來(lái)，土地財(cái)政與政府激勵(lì)結(jié)構(gòu)結(jié)合起來(lái)，進(jìn)一步強(qiáng)化了地方政府的這一行為取向。在我國(guó)現(xiàn)行的政府治理結(jié)構(gòu)中，中央與地方政府是一個(gè)多任務(wù)的委托代理關(guān)系。中央政府對(duì)地方官員具有考核和任免權(quán)，地方官員則根據(jù)上級(jí)政府制定的指標(biāo)實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制。周黎安（2004）指出：這種治理結(jié)構(gòu)中的地方政府官員面臨激烈的“晉升博弈”，具有“經(jīng)濟(jì)參與人”和“政治參與人”的雙重特征，要得到晉升，地方政府官員就必須在上級(jí)考核中脫穎而出[9]。顯然，不同類型的公共支出對(duì)地方政府官員的意義是不同的：基礎(chǔ)設(shè)施等生產(chǎn)性的公共支出能夠迅速展示其在任期內(nèi)的政績(jī)，并且能夠改善地方投資環(huán)境，吸引資本進(jìn)一步流入；而教育衛(wèi)生等福利性的公共支出雖然對(duì)于民眾的福利至關(guān)重要，對(duì)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期發(fā)展也不可缺少，但是它們需要持續(xù)不斷地投入，往往要在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期以后，才能顯示出效果。因此，地方政府官員有足夠激勵(lì)形成偏生產(chǎn)性的行為取向，在達(dá)到最低水平的福利性支出后，盡可能地將資源集中用于生產(chǎn)性的支出。

2003年后，地方政府的利益與土地緊緊聯(lián)系在一起，正常的邏輯就是，理性的地方政府會(huì)想方設(shè)法地使土地增值，提高出讓土地收入，這進(jìn)一步強(qiáng)化了地方政府偏生產(chǎn)性的行為取向。也就是說(shuō)，土地財(cái)政加深了地方公共品供給結(jié)構(gòu)的失衡。一方面，地方政府必須同時(shí)成為經(jīng)營(yíng)土地的“企業(yè)家”，它們傾向于向生產(chǎn)性的公共品進(jìn)行投資來(lái)改善城市的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，以吸引更多的資本和人口流入，實(shí)現(xiàn)土地邊際收益遞增和土地價(jià)格提升，地方政府可以得到更多的土地出讓收入。另一方面，地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展會(huì)給地方政府帶來(lái)更多的稅收收入，地方政府因此有足夠的激勵(lì)進(jìn)行生產(chǎn)性的公共品投資，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展。左翔、殷醒民（2013）的研究證實(shí)：國(guó)有土地出讓面積增加1%，每平方公里道路鋪裝面積將平均增加4%以上，與此同時(shí)，每萬(wàn)人中小學(xué)教師將減少0.85%左右，每萬(wàn)人中衛(wèi)生、社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利人員將減少0.63%左右[10]。

3.地方居民對(duì)公共品的需求表達(dá)機(jī)制不完善

地方公共品供給結(jié)構(gòu)失衡的根源在于地方政府與當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)公共品的需求偏好存在差異，而且在公共品供給決策中缺少地方居民的參與，地方政府占據(jù)了絕對(duì)主導(dǎo)地位，在公共品供給領(lǐng)域貫徹其生產(chǎn)性偏好。地方公共品要實(shí)現(xiàn)均衡供給，有賴于地方居民對(duì)公共品需求偏好的有效表達(dá)。

Tiebout（1956）在《地方支出的純理論》中強(qiáng)調(diào)公共部門信號(hào)顯示問(wèn)題的重要，他認(rèn)為公共品呈現(xiàn)出不同的地域特征，如果居民可以在不同地區(qū)間自由流動(dòng)，就可以揭示“消費(fèi)者—選民”對(duì)地方公共品供給的偏好，對(duì)于地方公共品供給不符合其偏好的地區(qū)，他們可以用遷移的方式“用腳投票”[11]。Tiebout模型實(shí)質(zhì)上是在公共部門中引入市場(chǎng)機(jī)制，以此作為地方居民的公共品需求表達(dá)機(jī)制。而在我國(guó)，這一模型的作用受到很大限制，由于存在戶籍制度，中國(guó)居民的遷移成本高昂，教育醫(yī)療等福利性公共品都與戶籍相關(guān)，數(shù)量巨大的流動(dòng)人口對(duì)地區(qū)福利性公共品雖然有極強(qiáng)的需求，但是他們對(duì)需求的表達(dá)十分微弱，“用腳投票”機(jī)制失靈。

實(shí)踐證明，通過(guò)建立完善的自由遷徙制度和基層民主制度，有助于提高地方居民在公共品需求表達(dá)和供給決策方面的影響力，對(duì)地方政府偏生產(chǎn)性的行為取向進(jìn)行糾正。例如巴西的阿雷格里港是由12個(gè)黨派組成的多黨聯(lián)盟城市，人口中約60%是貧民。在20世紀(jì)70、80年代，貧民為爭(zhēng)取民主自由政策，發(fā)起“參與式預(yù)算”改革，每一年的幾個(gè)月中，人們?cè)诰徒慕謪^(qū)集中，討論決定下一年度市政預(yù)算的優(yōu)先安排，通過(guò)一系列的群眾大會(huì)，他們的決定被一步步精煉并綜合協(xié)調(diào)，2002年的參與人數(shù)達(dá)到30余萬(wàn)。這使本地區(qū)的公共服務(wù)供給效率顯著提高。1989-1996年，在財(cái)政收入只增加不到50%的前提下，基本衛(wèi)生狀況即飲用水和下水道的普及率以及小學(xué)初中的入學(xué)率幾乎增加了一倍。目前當(dāng)?shù)負(fù)碛邪臀髯詈玫墓步煌ǚ?wù)，99.5%的人能享用高質(zhì)量的飲用淡水[12]。

結(jié)論

土地財(cái)政能夠增加地方政府的財(cái)政資源，但卻無(wú)助于糾正地方公共品供給的結(jié)構(gòu)失衡。由于國(guó)家對(duì)土地出讓收入缺乏有效的用途約束，土地財(cái)政進(jìn)一步強(qiáng)化了地方政府的上述行為偏差。要糾正地方公共品的結(jié)構(gòu)失衡，實(shí)際上高度依賴于一系列深層次的制度變革，要將土地出讓收益納入一般預(yù)算內(nèi)管理；建立完善的自由遷徙制度；完善基層民主制度，提高地方居民在公共品需求表達(dá)和供給決策方面的影響力。

［1］Oates，Wallance E.1999,An Essay on Fiscal Federalism，Journal of Economics Literature，Vol.37（3），pp.1120~1149.

［2］傅勇，張晏.中國(guó)式分權(quán)與財(cái)政支出結(jié)構(gòu)偏向：為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)的代價(jià)［J］.管理世界，2007（3）.

［3］2013年全國(guó)土地出讓收入暴漲如此驚人［EB］.http://forum.home.news.cn/thread/130941969/1.html.

［4］陳碩.分稅制改革、地方財(cái)政自主權(quán)與公共品供給［J］.經(jīng)濟(jì)學(xué)季刊，2010（7）.第9卷第4期.

［5］資料來(lái)源：財(cái)政部網(wǎng)站。

［6］張軍、高遠(yuǎn)、傅勇、張弘.中國(guó)為什么擁有了良好的基礎(chǔ)設(shè)施？［J］.經(jīng)濟(jì)研究，2007（3）.

［7］2013年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒.

［8］“西部開(kāi)打機(jī)場(chǎng)大戰(zhàn)：大量上馬3年增37個(gè)”［EB］.http://finance.ifeng.com/news/industry/20101216/3067915.shtml.

［9］周黎安.晉升博弈中政府官員的激勵(lì)與合作——兼論我國(guó)地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)問(wèn)題長(zhǎng)期存在的原因［J］.經(jīng)濟(jì)研究，2004（6）.

［10］左翔，殷醒民.土地一級(jí)市場(chǎng)壟斷與地方公共品供給［J］.經(jīng)濟(jì)學(xué)季刊，2013（1），第12卷第2期.

［11］Tiebout，Charles，1956，A Pure Theory of Local Expenditure，Journal of Political Economy，64：416-24．

［12］張梅.巴西的參與式預(yù)算與直接民主——評(píng)《阿雷格里港替代：直接民主在實(shí)踐中》［J］.國(guó)外理論動(dòng)態(tài)，2005（7）.