中國護照升值中

李穎浩

前兩年，關(guān)于梁朝偉閑著無聊就飛到倫敦喂一下午鴿子的段子在網(wǎng)上爆紅，這一美妙的生活情趣很令人羨慕。網(wǎng)友們據(jù)此改編了無數(shù)不同目的地的段子。但可惜，段子只是段子，梁朝偉如果無聊了，可以立刻飛到倫敦一言不發(fā)地喂鴿子，但我們?nèi)绻麩o聊了，首先要去的地方不是機場，而是各國的大使館——因為我們手中的護照做不到說走就走。

一直以來，拿著中國護照出國之種種不便備受吐槽。亨氏簽證受限指數(shù)（Henley Visa Restriction Index）在今年5月公布了最新排行，該排行將一國護照的免簽國（包括落地簽）數(shù)量相等的合并，將199個國家和地區(qū)分為94個位次。其中，芬蘭、德國、瑞典、美國、英國并列第一，與174個國家簽有免簽協(xié)議;（梁朝偉所在的）中國香港以156國排名第15;而中國大陸以45國排在94個位次中的第83位，與約旦并列，高于朝鮮、伊朗、伊拉克等國，但低于排在第76位的印度（52國）。

最近關(guān)于護照話題的報道又頻頻出現(xiàn)在中國主流媒體上。起因主要是在北京APEC會議期間，中美兩國宣布將按照新的互惠協(xié)議簽發(fā)簽證：從11月12日起，兩國發(fā)放給對方公民的短期旅游和商務(wù)簽證有效期從一年延長至十年（美國法律所允許的最長有效期限），將學(xué)生和交流簽證的有效期從一年延長至五年。

另外，日本也宣布將放寬對中國個人游客的多次入境簽證發(fā)放條件，首次入境地點也將從4個擴充至日本全國各地。預(yù)計從2015年春季開始實施。同時，印尼也宣布，從2015年起，將對來自中國的游客免簽證費（屬于落地簽）。

11月14日，中國外交部領(lǐng)事司專門召開了一場媒體說明會。會后，外交部領(lǐng)事司司長黃屏就“美國長期多次簽證將給中國公民帶來前往其他國家的簽證便利”的發(fā)言，迅速被一些媒體解讀為“中國護照免簽再添12國”。

然而事后才發(fā)現(xiàn)，“中國護照免簽再添12國”只是一個美麗的誤解。事實上這12個國家都沒有直接給予中國護照免簽，其中美國、日本、印度尼西亞屬于放寬簽證，其他包括墨西哥、菲律賓、韓國、新加坡在內(nèi)的9個國家的免簽都是建立在獲得美國簽證的基礎(chǔ)上的。而且外交部事后回應(yīng)稱，這些國家中菲律賓、波黑等國是否提供相應(yīng)優(yōu)惠待遇尚待確認(rèn)。當(dāng)然，值得欣喜的是，由于美國簽證的有效期延長了，持有美國簽證的護照前往這些國家確實方便了不少。

“不好意思，免簽只有20國”

中國的護照分為外交護照、公務(wù)護照和普通護照3種，普通護照又有因私和因公兩種。因公普通護照主要發(fā)給副處級以下干部。2002年，我國曾一度計劃要取消因公普通護照。2006年的《護照法》已經(jīng)不提因公普通護照和因私普通護照的區(qū)別，但直到目前，在實踐中還存在差異對待的情況。

根據(jù)外交部在11月25日更新的《中國與外國互免簽證協(xié)定一覽表》，中國共與92個國家締結(jié)了各類互免簽證協(xié)定。這里所說的互免簽證大多針對的就是中國外交、公務(wù)和因公普通護照持有者，而不是所有中國護照。

實際上，截至目前，共有45個國家對中國的因私普通護照實行了免簽或落地簽的政策——這也是亨氏簽證受限指數(shù)所使用的數(shù)字。

在這45個國家中，有4個是與中國有普通護照互免簽證協(xié)議的國家，分別是圣馬力諾、塞舌爾、毛里求斯與巴哈馬，對于意大利的“國中國”圣馬力諾，由于沒有直飛該國的航線，需從意大利入境，中國旅行者仍需申請申根簽證，因而這一免簽協(xié)議形同虛設(shè)。

單方面給與中國護照免簽待遇的國家和地區(qū)有6個，包括國人熟悉的韓國濟州島、美屬北馬里亞納群島聯(lián)邦（塞班島）等。最后有35個給予中國普通護照落地簽政策的國家和地區(qū)，包括泰國、馬爾代夫、越南、土庫曼斯坦、烏干達(dá)、斐濟、帕勞等。

免簽與落地簽的區(qū)別是，前者免除辦理簽證手續(xù)即可通關(guān)入境，后者需要入境相關(guān)國家前在其口岸辦理相關(guān)入境簽證。今年8月，有不少民眾誤解了泰國對中國的簽證新政，將“免旅游簽證費”理解成“免簽證”，實際上，中國游客前往泰國旅游，還是需要提前辦理泰國旅游簽證，或者在泰國部分入境口岸辦理落地簽。

針對中國因私護照的45個免簽（落地簽）國，根據(jù)目前中國邊檢的規(guī)章，又縮減至20個左右。通常，免簽、落地簽在理論上即意味著出國時并不需要辦理簽證，到目標(biāo)國家的機場再去辦理相關(guān)手續(xù)即可，但是這有一個前提條件，即“能出境”。而根據(jù)中國現(xiàn)有的邊檢制度，即便對方已經(jīng)單方面執(zhí)行免簽或落地簽政策，也可能出不去。

貧富差距制約護照“含金量”

根據(jù)中國旅游研究院今年發(fā)布的《中國出境旅游發(fā)展年度報告》，2013年中國內(nèi)地出境游人數(shù)達(dá)到9819萬人次，同比增長18%，出境旅游消費1287億美元，同比提升26.8%。世界各國似乎都在盛情歡迎來自中國的“土豪”前來消費，但同時卻又對中國人“死守國門”呢？

“事實上，免簽政策與兩國關(guān)系是否友好關(guān)系并不太大，首要考慮的因素是不會給入境國帶來經(jīng)濟、社會、政治等各方面的麻煩?！币晃徊痪呙闹袊饨徊款I(lǐng)事司工作人員解釋稱，中國大陸護照免簽困難確有“難言之隱”——即人口太多?！氨热?，即使中俄政治關(guān)系再穩(wěn)固，多年來俄羅斯對中國也只提供因公護照免簽和因私護照團體旅游免簽。他們考慮的是，免簽后中國公民會不會影響當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)和經(jīng)濟社會穩(wěn)定?！?012年9月，俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)頒布法令，自2013年起禁止中國勞工前往此地發(fā)展種植業(yè)，而此舉的重要原因之一便是中國勞工對當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)的沖擊。

而一份來自日本警方的數(shù)據(jù)顯示，2010年被揭發(fā)的在日外國人犯罪者中，中國人占39.3%，超過韓國、菲律賓、越南、巴西四國犯罪者的總和。日本《產(chǎn)經(jīng)新聞》2010年針對“放寬中國人簽證條件”的調(diào)查顯示，“反對放寬簽證條件”的意見多達(dá)九成，認(rèn)為“能給旅游觀光地和商業(yè)設(shè)施帶來經(jīng)濟活力”的意見只有三成，而“擔(dān)心治安惡化”的甚至超過九成。

去年5月，中國與塞舌爾簽署了互免簽證協(xié)議，據(jù)上述中國外交部領(lǐng)事司工作人員透露，塞舌爾并非第一次與中國簽署全面互免持各類護照人員的簽證協(xié)議，早在2007年和2008年就有先例，只是后來都以中國人“非法滯留”為由取消免簽。endprint

歷史上，這類現(xiàn)象不勝枚舉。1990年，匈牙利成為歐洲唯一對華免簽國家。免簽前在匈牙利的中國新移民一般穩(wěn)定在每年大約2萬人，中匈互免簽證協(xié)議簽訂后的最初兩年中，進入的中國新移民急劇增加，最高峰時曾達(dá)到過5萬人。1992年匈牙利取消免簽，并驅(qū)逐非法滯留的中國人。

2007年，南美洲第一個給中國免簽的哥倫比亞也因非法入境中國人激增，在4個月后便取消對華免簽。2008年厄瓜多爾開放免簽引來中國偷渡客，半年內(nèi)近7000名中國人非法滯留，年底即取消免簽。因中國偷渡客借道非法移民至新西蘭，湯加在2010年將僅實施一年的對華免簽取消。

對很多國家來說，來自中國的“土豪”們當(dāng)然受歡迎，但那些非法偷渡者和打工者并不受歡迎。換句話說，很多國家擔(dān)心的是，如果對中國護照開放免簽，可能會出現(xiàn)非法中國移民大量涌入的問題。

北京理工大學(xué)法學(xué)院教授劉國福認(rèn)為，一國考慮是否給予他國全面免簽待遇，依據(jù)的是“木桶理論”，主要取決于對方國家底層人群的發(fā)展程度和綜合素質(zhì)，而不是最富裕群體的狀態(tài)。這或許可以在理論上解釋清楚，為何中國公民因私普通護照難以得到世界大多數(shù)國家的免簽待遇。

中國政府還有努力空間

非法滯留問題與經(jīng)濟發(fā)展水平相關(guān)，恐怕一時半會也解決不了。但是除此之外就沒有改善空間了嗎？可能不是。

劉國福表示，中國在護照法或關(guān)于國際移民的政策、法規(guī)領(lǐng)域，一直是比較落后的。目前，還沒有一個完善的制度，來規(guī)定對方國家達(dá)到什么標(biāo)準(zhǔn)，我國會將其列為免簽國家。而發(fā)達(dá)國家一般都是有明文的標(biāo)準(zhǔn)。比如美國會設(shè)定一個時段，如果在這個時段內(nèi)，某國赴美人員違反簽證條件的概率在一定比例之內(nèi)，美國就會給予這個國家免簽待遇。這個免簽待遇也是動態(tài)的，當(dāng)預(yù)期滯留率和違反簽證條件的案例超過了一定的標(biāo)準(zhǔn)，免簽待遇就會被取消掉。但是中國沒有類似的明文規(guī)定，采取一事一議、具體情況具體分析的方式。

清華大學(xué)中美關(guān)系研究中心主任孫哲認(rèn)為，中國對外免簽顯得謹(jǐn)慎有政治上的原因。在外交部網(wǎng)站上，一篇名為《簽證的作用》的文章曾指出，“在國際舞臺上，簽證常被用作外交斗爭的一種手段，簽證又是保衛(wèi)國家安全的重要手段……各國常以拒發(fā)簽證的辦法不準(zhǔn)可能危害國家安全、損害社會公共利益、破壞社會公共秩序的外國人入境?！痹趯O哲看來，維護他國公民來華的安全手段多種多樣，采用簽證作為保護國家安全的手段已經(jīng)過時。他指出，“中國的護照簽證制度應(yīng)向更加開放、更深地融入國際化的方向大步改革，不應(yīng)將其進行過度政治化的解讀?！?/p>

截至目前，中國僅在2003年單方面給予日本、文萊、新加坡三國免簽證待遇。外交學(xué)院外交學(xué)與外事管理系教授夏莉萍認(rèn)為，簽證事宜強調(diào)雙方對等（但對等原則不是絕對的），中國不給外國免簽，他國也很難給中國護照免簽?！爸袊鴮ν饷夂炛贫饶撤N程度上阻礙了中國普通護照獲得的免簽數(shù)量。不過從實際情況來看，允許他國公民自由出入中國，還是一項長期而謹(jǐn)慎的任務(wù)?！?/p>

值得期待的是，中國外交部部長王毅去年10月訪法期間，提出中國護照“含金量”這一話題，表示以后要著力于中國因私普通護照和他國的互免簽協(xié)議簽訂，提高護照的“含金量”。

外交部網(wǎng)站在2011年9月30日公布過《中外互免簽證協(xié)議一覽表》后就很久沒更新，但在2013年9月之后，這張表開始頻繁更新。記者查詢的最新版本于11月25日更新，而此前一次更新是在11月12日。另外，在92個與中國簽訂各類免簽協(xié)議的國家中，其中十八大以來簽訂的有19個（不包括與俄羅斯簽訂的簽證簡化手續(xù)協(xié)定），約占總數(shù)的20.7%。與中國有普通護照互免簽證協(xié)議的4個國家中，除圣馬力諾外的3個都是十八大后簽的。

在APEC之前，德國、韓國、英國等幾個主要國家也在今年承諾放寬對中國公民的簽證。而“和斐濟、厄瓜多爾、格林納達(dá)3國已基本就普通護照互免簽證達(dá)成一致，將擇機簽署有關(guān)免簽協(xié)定”，外交部領(lǐng)事司相關(guān)負(fù)責(zé)人透露。夏莉萍認(rèn)為，提高中國護照的含金量，這個工作是可以做的，以前做得不夠，是因為時機還不成熟。

雖然一些民眾得知“中國新獲12國免簽”的喜悅被澆了盆冷水，雖然距離“梁朝偉式”的“說走就走的旅行”還有不小的距離，但這在事實上已是中國護照“含金量”的重大提升。前美國喬治華盛頓大學(xué)旅游系系主任于良指出，美國給中國的簽證待遇可以說是僅次于最優(yōu)惠的免簽證待遇，而且美國國務(wù)卿克里還強調(diào)這個十年提案是一個長期互惠的協(xié)議，并非暫時的協(xié)議。“這是一個重要的標(biāo)志，相信未來其他國家也會跟進，中國護照將會越來越好用。”endprint