地方財(cái)政購買社會(huì)公共服務(wù)研究及對(duì)策建議

【摘 要】隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和行政管理體制改革的深化，通過建立健全地方財(cái)政向社會(huì)組織購買服務(wù)的機(jī)制，將越來越多的社會(huì)事務(wù)交由社會(huì)組織承擔(dān)，讓社會(huì)組織成為社會(huì)管理和公共服務(wù)的主要載體，這是政府管理體制創(chuàng)新的發(fā)展方向。從目前的實(shí)施情況來看，地方財(cái)政購買公共服務(wù)推動(dòng)了服務(wù)型政府的建設(shè)，增加了社會(huì)福利供給，提高了人民生活水平，促進(jìn)了社會(huì)組織的發(fā)展，同時(shí)也存在一些差距和不足，本文闡述了地方財(cái)政購買社會(huì)公共服務(wù)的主要模式，梳理了存在的主要問題，并就如何推進(jìn)地方財(cái)政購買社會(huì)公共服務(wù)，提高財(cái)政資金使用效益提出了相應(yīng)的建議。

【關(guān)鍵詞】地方財(cái)政；社會(huì)組織；公共服務(wù)

一、地方財(cái)政購買社會(huì)公共服務(wù)的主要模式

1.政府轉(zhuǎn)移和委托

主要是基于社會(huì)組織特別是行業(yè)協(xié)會(huì)比較活躍的地方，社會(huì)性組織較為規(guī)范地承擔(dān)了政府賦予的部分微觀和行業(yè)協(xié)調(diào)管理的職能和事項(xiàng)。具體可分為兩類：一是政府部門不再承擔(dān)，轉(zhuǎn)由社會(huì)和市場自行辦理的職能和工作事項(xiàng)；二是政府部門繼續(xù)提供，但委托社會(huì)和市場辦理的職能和工作事項(xiàng)。

2.政府采購

主要是堅(jiān)持公開、公平、公正、競爭、擇優(yōu)的原則，由政府采購中心統(tǒng)一組織實(shí)施；將社工崗位按照所屬領(lǐng)域及數(shù)量劃分為若干大項(xiàng)目和標(biāo)段，由具備資質(zhì)的注冊(cè)社工機(jī)構(gòu)選擇競標(biāo)；由采購人代表與社工、財(cái)務(wù)、法律等方面專家一同組成評(píng)標(biāo)委員會(huì)選擇中標(biāo)機(jī)構(gòu)。政府購買社工服務(wù)的方式完全參照政府招投標(biāo)的程序，體現(xiàn)了一定的公平性和規(guī)范性。

3.政府資助

在政府不足以包攬供給的現(xiàn)實(shí)面前，探索實(shí)行補(bǔ)貼制、項(xiàng)目制等多種資助模式，逐步形成“補(bǔ)對(duì)象、補(bǔ)服務(wù)、補(bǔ)項(xiàng)目”的公共財(cái)政供給方式。補(bǔ)貼制如對(duì)老年床位補(bǔ)貼、民辦幼兒園分類定級(jí)補(bǔ)貼等；項(xiàng)目制指政府直接資助社會(huì)公益服務(wù)項(xiàng)目，形成政府與民間互動(dòng)、社會(huì)參與和監(jiān)督的展機(jī)制。

二、地方財(cái)政購買社會(huì)公共服務(wù)存在的主要問題

1.政府購買公共服務(wù)的動(dòng)力不足

政府掌握著支配社會(huì)公共資源的權(quán)力，在運(yùn)行中會(huì)首先求助于行政權(quán)力而不是市場機(jī)制，缺乏改善管理、提升公共服務(wù)質(zhì)量的動(dòng)機(jī)。另一方面，政府是服務(wù)機(jī)構(gòu)，不能以贏利作為其行為的出發(fā)點(diǎn)，政府的很多活動(dòng)無法計(jì)算成本，很多結(jié)果無法量化績效，這就使得政府自身重視成本與績效有一定的難度。這與企業(yè)從降低成本、提高效率的需要出發(fā)采取外包模式大不相同，因而政府購買服務(wù)的動(dòng)力與企業(yè)相比普遍不足。

2.認(rèn)識(shí)上的偏差與慣性思維的作用

人們往往容易陷入公共服務(wù)由政府提供，就得由政府來生產(chǎn)的誤區(qū)，或者從部門利益出發(fā)，在慣性思維的推動(dòng)下，每當(dāng)增加新的公共服務(wù)任務(wù)時(shí)，不是優(yōu)先考慮向市場購買，而是要求增加機(jī)構(gòu)，擴(kuò)充編制，聘請(qǐng)人員，追加開支，其結(jié)果是使政府無法走出精簡-膨脹-再精簡-再膨脹的怪圈，行政績效目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

3.政府采購公共服務(wù)的規(guī)模還不夠大，覆蓋面還不夠廣

從目前的情況看，地方財(cái)政購買公共服務(wù)的金額占預(yù)算支出的比重不高，規(guī)模明顯偏小，同時(shí)，財(cái)政購買服務(wù)還遠(yuǎn)未覆蓋社區(qū)和民間組織自治、公共事業(yè)民營化、政府物業(yè)經(jīng)營等許多方面，在品種和質(zhì)量上還顯得比較單一，在結(jié)構(gòu)和購買方式上也不夠平衡。

三、完善地方財(cái)政購買社會(huì)公共服務(wù)的對(duì)策建議

1.強(qiáng)化政策引導(dǎo)和支持

（1）財(cái)政購買社會(huì)服務(wù)是政府管理體制創(chuàng)新的發(fā)展方向。政府不可能大包大攬社會(huì)管理和公共服務(wù)，必須改革政府投入方式，推行多元化的公共產(chǎn)品供給模式。這既是政府職能轉(zhuǎn)變的需要，也是加快服務(wù)型政府建設(shè)的要求。

（2）明確政府的角色職責(zé)。政府要從公共服務(wù)直接生產(chǎn)者向間接提供者的角色轉(zhuǎn)換，工作重心轉(zhuǎn)移到了解公民公共服務(wù)需求、制定公共服務(wù)發(fā)展規(guī)劃、確定公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)監(jiān)督管理等方面。

（3）確立政府與社會(huì)組織平等合作、相互尊重、優(yōu)勢互補(bǔ)的多元共治模式。社會(huì)組織是政府的合作伙伴，必須保證社會(huì)組織的高度民間化，切忌變相成為政府隸屬機(jī)構(gòu)。

2.明確購買范圍和事項(xiàng)

根據(jù)國務(wù)院常務(wù)會(huì)議精神，要科學(xué)制定政府購買公共服務(wù)指導(dǎo)性目錄，明確政府購買服務(wù)的種類、性質(zhì)和內(nèi)容。除政府根本性職能以及法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定不得以政府購買方式履行外，其他職能均可以向社會(huì)組織購買。其范圍包括：一是行業(yè)管理與協(xié)調(diào)職能。包括行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和行規(guī)行約的制定，行業(yè)準(zhǔn)入資質(zhì)資格、行業(yè)領(lǐng)域?qū)W術(shù)和科技成果評(píng)審等。二是社會(huì)事務(wù)管理與服務(wù)職能。包括法律服務(wù)、宣傳教育、專業(yè)培訓(xùn)、社區(qū)事務(wù)、公益服務(wù)等。三是技術(shù)服務(wù)與市場監(jiān)督職能。包括統(tǒng)計(jì)分析、資產(chǎn)項(xiàng)目評(píng)估，行業(yè)內(nèi)重大投資論證以及項(xiàng)目的責(zé)任監(jiān)督等。

3.合理確定購買方式

統(tǒng)籌考慮政府的管理目標(biāo)、法律法規(guī)所允許的程度、資金供需、公共服務(wù)的特征、消費(fèi)者群體的素質(zhì)等，可通過合同外包、公開招標(biāo)、財(cái)政補(bǔ)貼等購買方式。合同外包方式適用用市場規(guī)?；捻?xiàng)目，由政府部門會(huì)同財(cái)政部門，將政府購買公共服務(wù)事項(xiàng)及具體要求通過公共信息平臺(tái)發(fā)布，以招標(biāo)方式確定服務(wù)供應(yīng)方，對(duì)于對(duì)市場條件不充分的事項(xiàng)，也可采用除招標(biāo)形式以外政府采購法允許的其他方式購買。當(dāng)政府需要鼓勵(lì)社會(huì)組織從事特定類型公共服務(wù)，吸引更多社會(huì)組織從事該項(xiàng)服務(wù)，以保證服務(wù)項(xiàng)目能夠可持續(xù)高效運(yùn)轉(zhuǎn)，可以考慮采取補(bǔ)貼制。當(dāng)某項(xiàng)服務(wù)的個(gè)性化需求較強(qiáng)，需要滿足不同服務(wù)消費(fèi)者的個(gè)性化服務(wù)需求，可以考慮采用憑單制。對(duì)于一個(gè)項(xiàng)目，購買時(shí)并非只能選擇一種方式，也可以通過同時(shí)采用多種方式來購買，如對(duì)居家養(yǎng)老就可以采取合同外包、補(bǔ)助、憑單相結(jié)合的模式進(jìn)行購買。

4.強(qiáng)化公共財(cái)政預(yù)算

（1）設(shè)立公共財(cái)政支持社會(huì)組織的專項(xiàng)財(cái)政預(yù)算。政府對(duì)購買服務(wù)的隨機(jī)性財(cái)政劃撥轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫刃缘闹С?，由?cái)政部門編制預(yù)算，將公共財(cái)政支持社會(huì)組織發(fā)展列入年度財(cái)政預(yù)算。也可由預(yù)算單位在年度預(yù)算中申報(bào)購買服務(wù)的項(xiàng)目預(yù)算，財(cái)政部門審核安排。

（2）完善使用公益金和財(cái)政資金的使用界限及銜接機(jī)制。用于購買服務(wù)的公益金主要用于新的社會(huì)福利項(xiàng)目的培育和扶持，項(xiàng)目一旦成熟則應(yīng)當(dāng)納入財(cái)政預(yù)算支付體系。健全和完善公益金和財(cái)政資金銜接的程序機(jī)制，明確銜接的具體程序和責(zé)任劃分。使用公益金購買公共服務(wù)的政府部門應(yīng)當(dāng)向有關(guān)機(jī)關(guān)提交項(xiàng)目成熟需納入財(cái)政預(yù)算支付的論證報(bào)告，經(jīng)審核批準(zhǔn)后正式納入公共財(cái)政預(yù)算。

5.加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)管和服務(wù)評(píng)估

（1）建立多元、公正、科學(xué)的評(píng)估制度體系。評(píng)估主體包括財(cái)政部門，社會(huì)組織，第三方評(píng)估組織。評(píng)估的基本內(nèi)容包括社會(huì)組織資質(zhì)、服務(wù)需求、服務(wù)過程、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效果等。評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)主要包括服務(wù)供應(yīng)方的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)成果評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等。評(píng)估方式主要包括事前、事中和事后三個(gè)環(huán)節(jié)。同時(shí)要建立基于評(píng)估效果的約束激勵(lì)機(jī)制，對(duì)于評(píng)估結(jié)果優(yōu)秀的社會(huì)組織，可以給予一定形式的經(jīng)費(fèi)資助或者其他獎(jiǎng)勵(lì)形式，給予提高社會(huì)組織等級(jí)等；對(duì)于評(píng)估結(jié)果差的社會(huì)組織，有權(quán)要求其限期改善服務(wù)，或者中止其承擔(dān)的政府購買公共服務(wù)任務(wù)，嚴(yán)重的取消其從事公共服務(wù)的資格。

（2）建立健全財(cái)務(wù)監(jiān)管制度。社會(huì)組織提供服務(wù)的資金來源于公共財(cái)政，必須對(duì)資金使用情況進(jìn)行必要的監(jiān)督管理。在財(cái)務(wù)管理方面，應(yīng)為受資助組織訂立明確的會(huì)計(jì)賬目及記錄、財(cái)務(wù)申報(bào)及內(nèi)部控制的基本要求。社會(huì)組織必須具備符合規(guī)定的財(cái)務(wù)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，必須由具有合法資質(zhì)的會(huì)計(jì)師或者審計(jì)師機(jī)構(gòu)做出獨(dú)立的財(cái)務(wù)報(bào)告。

（3）建立信息公開制度。應(yīng)當(dāng)根據(jù)政府購買公共服務(wù)法律關(guān)系特點(diǎn)，制定相應(yīng)的政府購買公共服務(wù)信息公開制度。一是擴(kuò)大信息公開范圍。不僅要公開購買服務(wù)的項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算等信息，還要公開服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)內(nèi)容、資金使用、人員配置等信息，使公眾更充分的行使知情權(quán)、選擇權(quán)。二是擴(kuò)大信息公開主體。明確將受政府資助提供公共服務(wù)的社會(huì)組織列為信息公開主體，社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)公開其提供公共服務(wù)情況、資金使用情況等信息。三是改革信息公開方式。建立信息公開形式多樣化體系，采取靈活多樣的公開形式，搭建網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，舉辦聽證會(huì)、論證會(huì)、交流會(huì)、信息發(fā)布會(huì)等多種形式，不斷增強(qiáng)工作透明度和社會(huì)公信力。

6.深化行政管理制度改革

逐步采用非行政手段來指導(dǎo)和引導(dǎo)社會(huì)組織重視內(nèi)部制度建設(shè)，制訂社會(huì)組織自律與誠信建設(shè)評(píng)估指標(biāo)體系和建立誠信檔案，將社會(huì)組織治理的各項(xiàng)制度建設(shè)作為政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的一個(gè)準(zhǔn)入條件和評(píng)價(jià)指標(biāo)，通過激勵(lì)性手段引導(dǎo)其內(nèi)部制度建設(shè)逐步走向規(guī)范。

參考文獻(xiàn)：

[1]石曦.公共財(cái)政向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的問題與對(duì)策.江蘇商論理，2013（11）

[2]王清，琚澤欽.政府購買公共服務(wù)創(chuàng)新研究[M].科學(xué)決策，2010（4）

作者簡介：

李晗美（1973-），女，陜西人，工作單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)。