公務(wù)員聘任制在探索中前行

王君琦

公務(wù)員聘任制是我國(guó)干部人事制度改革在公務(wù)員隊(duì)伍中的具體實(shí)踐，它是合理配置和充分利用人力資源的途徑。如何看待公務(wù)員聘任制，它對(duì)公務(wù)員管理制度變革產(chǎn)生怎樣的影響，這一制度目前還存在哪些不足以及怎樣穩(wěn)妥推進(jìn)，這些問(wèn)題值得我們思考。

積極意義

公務(wù)員聘任制為現(xiàn)行公務(wù)員管理體制注入活力?，F(xiàn)行公務(wù)員管理體制基本上是一種終身制，缺少科學(xué)合理的退出機(jī)制，公務(wù)員一經(jīng)錄用，無(wú)法定事由、不經(jīng)法定程序，不得辭退。雖然我國(guó)公務(wù)員法也明確規(guī)定了公務(wù)員的退出條件，但在執(zhí)行中其作用聊勝于無(wú)，工作中只要沒(méi)有大的過(guò)失，極少有公務(wù)員會(huì)被辭退。由于管理體制缺少?gòu)椥裕苓M(jìn)不能出，能上不能下，又缺乏有效的激勵(lì)和剛性約束，一定程度上抑制了公務(wù)員群體的積極性、創(chuàng)造性，滋生惰性和僵化。作為公務(wù)員管理的一種新形式，聘任制實(shí)行合同管理，機(jī)制靈活、能上能下，能進(jìn)能出，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了人隨崗走、人崗契合，有效解決了公務(wù)員出口堵塞弊端，使人才流動(dòng)更加合理，實(shí)現(xiàn)了公務(wù)員隊(duì)伍中的“鯰魚(yú)效應(yīng)”。

公務(wù)員聘任制為行政運(yùn)行注入新風(fēng)。毋庸諱言，在當(dāng)前的公務(wù)員隊(duì)伍中，確實(shí)存在一些松松垮垮、大而化之的工作作風(fēng)，存在一些推諉扯皮、拖延應(yīng)付的行為，存在一些“只要不出事、寧愿不做事”的“為官不為”心理，存在一些“不求過(guò)得硬、只求過(guò)得去”的敷衍塞責(zé)現(xiàn)象。這些庸政懶政加大了行政運(yùn)行的摩擦成本，降低了行政效能。實(shí)行公務(wù)員聘任制至少有三個(gè)益處：一是行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)崗位技能需要隨時(shí)隨地通過(guò)公開(kāi)招聘或直接選聘方式聘用人員，且不需要花費(fèi)大量時(shí)間和財(cái)力來(lái)進(jìn)行培訓(xùn)和考核，有效降低了行政成本。二是聘用關(guān)系終止后即與機(jī)關(guān)脫離關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了政府人力資源的市場(chǎng)化，降低了用人成本。三是聘任制公務(wù)員相對(duì)來(lái)說(shuō)專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)硬，可以解決行政機(jī)關(guān)對(duì)專業(yè)技術(shù)人才的需求，提高了行政效率和工作效能，有利于在政府機(jī)關(guān)內(nèi)部形成一種互相競(jìng)爭(zhēng)的激勵(lì)機(jī)制。

公務(wù)員聘任制有利于淡化官本位意識(shí)。在當(dāng)前社會(huì)認(rèn)知中，官本位意識(shí)仍比較濃厚，甚至深植于整個(gè)社會(huì)潛意識(shí)當(dāng)中。它表現(xiàn)為，嚴(yán)格的層級(jí)制度，一切唯上是從；權(quán)力大小、官階高低成為衡量人們?nèi)松鷥r(jià)值和社會(huì)地位的唯一標(biāo)尺。這不僅嚴(yán)重壓制了人們的進(jìn)取精神，而且抑制了現(xiàn)代民主意識(shí)的培育和生成，在行政機(jī)關(guān)運(yùn)行中，造成進(jìn)取意識(shí)、創(chuàng)新活力不足，官僚主義滋生、辦事效率低下。黨的十八屆三中全會(huì)提出：要“破除‘官本位觀念，推進(jìn)干部能上能下、能進(jìn)能出。”實(shí)行公務(wù)員聘任制，在一定程度上有利于消除人們潛在的官本位情結(jié)及其負(fù)面影響，以一種合同契約關(guān)系，逐步樹(shù)立人們平等、公平、競(jìng)爭(zhēng)、法治的現(xiàn)代意識(shí)和價(jià)值取向。

公務(wù)員聘任制符合國(guó)際公務(wù)員制度變革趨勢(shì)，是推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化的重要方面。公務(wù)員治理是政府治理的重要內(nèi)容，也是提高政府治理能力、完善治理體系的重要方面。20世紀(jì)80年代以來(lái)，西方一些國(guó)家針對(duì)傳統(tǒng)公務(wù)員常任制度中體制僵化、效率低下的問(wèn)題，紛紛開(kāi)始對(duì)公務(wù)員制度進(jìn)行變革，其中一個(gè)重要方向是在公共部門引入聘任制。聘任制以它在有效地解決政府部門機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、效率低下等問(wèn)題上的優(yōu)勢(shì)，逐漸被越來(lái)越多的國(guó)家和地區(qū)推廣和采用。我國(guó)實(shí)行公務(wù)員聘任制，適應(yīng)了國(guó)際公務(wù)員制度變革的趨勢(shì)和要求，是推進(jìn)政府治理和公務(wù)員管理制度改革值得探索的一個(gè)方向。

實(shí)施難點(diǎn)

公務(wù)員聘任制是2006年我國(guó)《公務(wù)員法》確立的一項(xiàng)公務(wù)員管理制度。2007年，深圳和浦東首先開(kāi)展公務(wù)員聘任制試點(diǎn)，目前在深圳4萬(wàn)多名公務(wù)員中，聘任制公務(wù)員占比近10%。聘任制度作為一種新的嘗試和探索，是在我國(guó)公務(wù)員制度尚處于“幼年”時(shí)期進(jìn)行的，不可避免地面臨以下問(wèn)題。

制度設(shè)計(jì)不完善、法規(guī)建設(shè)不配套。從政策層面來(lái)看，目前關(guān)于公務(wù)員聘任制的制度設(shè)計(jì)少之又少，一些地方實(shí)行的公務(wù)員聘任制多是自選動(dòng)作，有關(guān)部門尚缺少統(tǒng)一的指導(dǎo)性文件，也缺少針對(duì)試點(diǎn)地區(qū)、試點(diǎn)推廣時(shí)間、推廣路線等有關(guān)政策和方案的具體設(shè)計(jì)。譬如，在深圳，與聘任制同步配套實(shí)施了養(yǎng)老保障制度改革，實(shí)行社會(huì)養(yǎng)老保障加職業(yè)年金制度，直接實(shí)現(xiàn)與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的并軌。這既可以解決長(zhǎng)期飽受詬病的養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制問(wèn)題，也可以實(shí)現(xiàn)公務(wù)員用人制度與社會(huì)其他職業(yè)群體用人制度的接軌，但遺憾的是很多地方在試點(diǎn)中并沒(méi)有學(xué)習(xí)這一經(jīng)驗(yàn)。從法規(guī)層面看，我國(guó)公務(wù)員法中關(guān)于聘任制的有關(guān)規(guī)定只是一些原則規(guī)定，較為宏觀、籠統(tǒng)和模糊，缺少具體可操作的指導(dǎo)性法律規(guī)定。而且，涉及公務(wù)員管理的單項(xiàng)法規(guī)比較缺乏，更缺少法規(guī)的實(shí)施細(xì)則。因此，一些地方在試行的過(guò)程中因理解不同、情況不同出現(xiàn)較大差異。

聘任制公務(wù)員管理面臨一些難題。一是嚴(yán)把關(guān)口難。按照我國(guó)公務(wù)員法規(guī)定，機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，可以對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性職位實(shí)行聘任制。但對(duì)于“專業(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性職位”的界定并不十分清晰，給聘任制的公平公正實(shí)現(xiàn)埋下了隱患，以至于一些地方出現(xiàn)了“考不進(jìn)來(lái)調(diào)進(jìn)來(lái)，調(diào)不來(lái)聘進(jìn)來(lái)”的“蘿卜招聘”情況。二是嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)難。聘任公務(wù)員有公開(kāi)招聘和直接選聘兩種方式。其中，公開(kāi)招聘參照公務(wù)員考錄程序進(jìn)行，考試內(nèi)容包括招聘職位所需的專業(yè)知識(shí)和工作技能等。但在實(shí)踐中，專業(yè)技能考試所占的比例并不高，考試內(nèi)容也難以充分體現(xiàn)專業(yè)性和技術(shù)性。而直接選聘存在著選人范圍窄小、缺乏客觀標(biāo)準(zhǔn)、易受到人為因素影響等問(wèn)題。如何“嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，堵死后門”，讓聘任方式更加科學(xué)、公正，考驗(yàn)著管理者的智慧。三是嚴(yán)格考核難。目前，我國(guó)還缺少單獨(dú)針對(duì)聘任制公務(wù)員的科學(xué)的績(jī)效考評(píng)系統(tǒng)和考核體系。傳統(tǒng)的考評(píng)方式針對(duì)性不強(qiáng)、考評(píng)主體單一、考評(píng)內(nèi)容寬泛，難以體現(xiàn)職位要求，也很難真正發(fā)揮考核作用。

實(shí)際操作中出現(xiàn)一些值得注意的傾向。一是“任期終身化”傾向。我國(guó)《公務(wù)員法》中只是規(guī)定依照合同對(duì)聘任制公務(wù)員進(jìn)行管理，沒(méi)有規(guī)定合同的最長(zhǎng)期限，在一些地方聘任制試點(diǎn)中，對(duì)公務(wù)員最長(zhǎng)任用期限也缺少明確規(guī)定，這就可能造成聘任制公務(wù)員只進(jìn)不出，從而形成事實(shí)上的“終身化”現(xiàn)象。二是“身份模糊化傾向”。公務(wù)員是代表政府行使公共權(quán)力進(jìn)行公共管理的人員，扮演著“公共人”角色。但在聘任制制度設(shè)計(jì)下，公務(wù)員又不可避免地以“經(jīng)濟(jì)人”角色出現(xiàn)在公共服務(wù)領(lǐng)域。這就造成聘任制公務(wù)員在身份定位上具有雙重性和模糊性，如何科學(xué)合理設(shè)定職務(wù)序列和工資等級(jí)等問(wèn)題還有待解決。如何既保障公平、又能吸引更多優(yōu)秀人才有序進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍確實(shí)是實(shí)際操作中的難題。

穩(wěn)妥推進(jìn)

加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃和制度設(shè)計(jì)。完善和繼續(xù)推進(jìn)公務(wù)員聘任制，必須加強(qiáng)有關(guān)制度的配套設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌，把它放到我國(guó)干部人事制度變遷的整體框架內(nèi)，與我國(guó)行政體制改革和政府管理創(chuàng)新結(jié)合起來(lái)，與政府職能轉(zhuǎn)變、政府組織機(jī)構(gòu)調(diào)整、公務(wù)員管理制度改革等緊密結(jié)合。公務(wù)員聘任制是推進(jìn)大部門制改革的一個(gè)必然要求，或者是一個(gè)配套工程。大部門制改革要求公平競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)上崗，政策制定與執(zhí)行相分離，聘任制公務(wù)員相對(duì)獨(dú)立地在政府確定的目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)的框架內(nèi)運(yùn)行，大大提高了政府效能。因此，從這個(gè)角度看，不能把公務(wù)員聘任制看作一個(gè)孤立的現(xiàn)象，而必須把它置于我國(guó)行政體制改革大的背景下穩(wěn)步推開(kāi)。特別要把握好聘任制改革與我國(guó)干部人事制度改革，與我國(guó)績(jī)效、福利等其他改革之間的關(guān)系，從全局和戰(zhàn)略上研究公務(wù)員聘任制改革的目標(biāo)設(shè)計(jì)，做到階段性目標(biāo)與長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)相結(jié)合。

處理好政策頂層設(shè)計(jì)與基層探索的關(guān)系。要根據(jù)區(qū)域特點(diǎn)、職能權(quán)限做好政策對(duì)接，鼓勵(lì)基層在中央有關(guān)政策指導(dǎo)下進(jìn)行探索，寬容改革失誤。有關(guān)方面也要加強(qiáng)對(duì)地方改革的指導(dǎo)，明確改革政策各個(gè)環(huán)節(jié)的銜接配合，幫助解決基層探索中遇到的矛盾和難題，認(rèn)真研究總結(jié)國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，特別是近些年來(lái)我國(guó)一些地方推進(jìn)聘任制改革試點(diǎn)的新鮮經(jīng)驗(yàn)，逐步建立起完善的招錄、考核、薪酬、退出機(jī)制，形成一整套區(qū)別于委任制的職業(yè)發(fā)展模式和制度體系。同時(shí)，又要注重實(shí)現(xiàn)聘任制與委任制之間的公平，為公務(wù)員聘任制在全國(guó)更大范圍推廣提供制度依據(jù)和新鮮經(jīng)驗(yàn)。

正確認(rèn)識(shí)公務(wù)員管理政策的長(zhǎng)期性與階段性關(guān)系，把握改革節(jié)奏。公務(wù)員聘任制是世界公務(wù)員管理制度變革的一個(gè)方向，推進(jìn)和完善這一制度，首先要看到公務(wù)員管理制度的歷史沿革和總體脈絡(luò)，制定現(xiàn)階段公務(wù)員管理的政策目標(biāo)和政策舉措，盡快建立健全有關(guān)公務(wù)員聘任制的各項(xiàng)法律法規(guī)和實(shí)施細(xì)則，使聘任制工作更加科學(xué)化、規(guī)范化和有章可循。同時(shí)，又要把握政策的漸進(jìn)性，步步為營(yíng)、久久為功?！罢F有恒，治須有常?！惫珓?wù)員聘任制必須根據(jù)實(shí)際，充分把握、全面考慮改革的力度、速度與有關(guān)各方的可承受度，一步一步推進(jìn)和完善，切實(shí)做到穩(wěn)定性、連續(xù)性和創(chuàng)新性有機(jī)統(tǒng)一，宜根據(jù)社會(huì)發(fā)展特點(diǎn)與需要，與常任制公務(wù)員管理不同比例、不同方式結(jié)合，積極穩(wěn)妥推進(jìn)公務(wù)員管理制度改革。

不斷完善管理模式，打破體制壁壘。要細(xì)化配套機(jī)制，掃除身份障礙，激發(fā)聘任制公務(wù)員的活力。首先要深化公務(wù)員分類改革，完善公務(wù)員分類管理。雖然我國(guó)《公務(wù)員法》規(guī)定對(duì)公務(wù)員實(shí)行分類管理，目前仍然是大一統(tǒng)的管理模式。2010年，深圳率先對(duì)公務(wù)員分類管理改革進(jìn)行試點(diǎn)，將公務(wù)員劃分為綜合管理類、行政執(zhí)法類和專業(yè)技術(shù)類三個(gè)類別，近70%的公務(wù)員被劃入了行政執(zhí)法類和專業(yè)技術(shù)類中，實(shí)行聘任制，這有效解決了傳統(tǒng)單一管理模式的弊端。其次，要完善聘任方式。在公開(kāi)招聘中，應(yīng)研究如何能夠更加真實(shí)地了解應(yīng)聘者的專業(yè)能力，可以適當(dāng)增加專業(yè)技能考核比重，采取各種不同考核形式，不拘泥于書(shū)面考核，也可以進(jìn)行專業(yè)操作技能的考核。在直接選聘中，適當(dāng)引入中介組織或外部專家參與招聘，最大限度地避免任人唯親、用人單位自主權(quán)過(guò)大等問(wèn)題。無(wú)論是公開(kāi)招聘還是直接選聘，都要有系統(tǒng)、規(guī)范的程序，最大程度向社會(huì)公開(kāi)，由社會(huì)監(jiān)督。再次，要明確工資待遇和晉升空間。在工資待遇上，聘任制公務(wù)員工資應(yīng)該規(guī)范管理。在分類管理基礎(chǔ)上，科學(xué)合理設(shè)定不同類別公務(wù)員職務(wù)序列和工資等級(jí)，使他們享有不同發(fā)展空間。

最后，要加強(qiáng)績(jī)效考評(píng)。對(duì)于聘任制公務(wù)員要突出業(yè)績(jī)考核，科學(xué)設(shè)立量化、細(xì)化的考評(píng)指標(biāo)，對(duì)其專業(yè)素養(yǎng)、業(yè)務(wù)水平、工作績(jī)效等進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)打分。要實(shí)現(xiàn)考核主體多元化，引入被服務(wù)對(duì)象、外部專家或第三方等共同參與考核，擴(kuò)大公眾參與。要科學(xué)運(yùn)用考核結(jié)果，根據(jù)考評(píng)結(jié)果實(shí)行末位淘汰，實(shí)現(xiàn)能者上、平者讓、庸者下，逐步打造一支適應(yīng)建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府要求、相對(duì)穩(wěn)定又具有科學(xué)更新機(jī)制的公務(wù)員隊(duì)伍。

（作者單位：國(guó)家行政學(xué)院決策咨詢部）

責(zé)任編輯：杜梅萍