環(huán)境影響評價中若干問題的探討

付正軍 胡雅萍

(交通運輸部環(huán)境保護中心,北京 100013)

環(huán)境影響評價中若干問題的探討

付正軍 胡雅萍

(交通運輸部環(huán)境保護中心,北京 100013)

本文指出環(huán)評的內(nèi)容應包括生態(tài)環(huán)境、社會環(huán)境及人的生活質(zhì)量影響,提出應借鑒國際金融級織有關環(huán)境影響評價的程序和方法,有選擇地加以吸收,提高我國環(huán)評的質(zhì)量。

環(huán)境影響評價 問題 建議

我國的環(huán)境影響評價起始于20世紀80年代初期,于80年代中后期全面展開。雖然目前相繼出臺了多部法律、法規(guī)和技術規(guī)范,但尚不完善,環(huán)評似乎偏離了正常軌道,環(huán)評制度實行20年以來,形成了較為完整的評價管理體系、比較健全的行政法規(guī)和較為適合中國國情的各個層次的運行管理機制,為控制污染、改善環(huán)境做出了應有的貢獻。但隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷發(fā)展,原有的環(huán)評在評價內(nèi)容、評價形式和評價對象上尚有許多有待充實和完善的地方。

1 環(huán)境影響評價的現(xiàn)狀

一個項目環(huán)評結(jié)果是否切合實際、采用的污染治理技術是否經(jīng)濟可行、污染物能否做到達標排放、提出的替代方案是否合理,不僅僅是建設單位能否順利通過“三同時”驗收的重要依據(jù),也是企業(yè)開展ISO14001環(huán)境管理體系認證的一個重要依據(jù),同時也是對環(huán)評單位評價水平的一個檢驗?？v觀現(xiàn)階段的環(huán)評,大多一改過去重預測、輕治理的弊病,能夠緊緊圍繞“以新帶老”、“總量控制”和“清潔生產(chǎn)”的思想,從實用的污染防治技術入手開展環(huán)評工作,這是環(huán)評工作質(zhì)量的提高,為環(huán)境管理提供了一定的技術保證。

2 環(huán)評的內(nèi)容和范圍

我國目前的環(huán)評制度,屬于公害事前調(diào)查型的制度,這對于防止污染是有利的．但實踐表明,環(huán)評的內(nèi)容和范圍往往只注重在污染防治方面,對環(huán)評理應包含的生態(tài)環(huán)境影響、社會環(huán)境影響以及對人的生活質(zhì)量影響等方面內(nèi)容則重視不夠．我國在污染防治方面的環(huán)評技術已經(jīng)形成體系并達到很高水平,而在其它幾方面無論指標體系還是分析評價技術方面均有大量問題需要研究解決,目前階段在環(huán)評中重視污染防治是正確的,但對生態(tài)環(huán)境影響的分析定量化也是非常重要的,因為有些工程項目如調(diào)水工程、水壩、電站、區(qū)域農(nóng)業(yè)開發(fā)、礦山、森林采伐等,對生態(tài)環(huán)境的影響程度和范圍很大,有些影響甚至是不可恢復的。像社會環(huán)境影響和人民生活質(zhì)量影響,與工程項目的可行性有密切關系,環(huán)評作為項目可行性研究的一部分,理應給予應有的重視,環(huán)評實施的范圍應當包括政府的政策、法令、開發(fā)計劃和區(qū)域規(guī)劃等。

3 環(huán)境影響評價中存在的問題

(1)環(huán)境影響評價存在“滯后”現(xiàn)象:目前我國開展的環(huán)評一般是在建設項目立項審批以后,有的是在項目初步設計階段甚至施工建設后,即在項目開發(fā)行為已基本上被認可后進行,而在項目立項時廠址、布局、產(chǎn)品方案、規(guī)模、工藝路線等都已經(jīng)基本確定,這就意味著環(huán)評的最后落腳點只能是提出合適的治理方案,實質(zhì)上成了一個社會活動末端的行為。因此,建議在項目籌劃初期就開展環(huán)評工作,它可以是環(huán)境影響初步分析、環(huán)境影響報告表等多種形式,目的是在項目立項階段對該項目可能產(chǎn)生的環(huán)境問題做出定量、半定量或定性分析,通過采取實用經(jīng)濟的污染治理手段削減污染物,使建設項目的污染物排放能夠與當?shù)氐沫h(huán)境容量相適應,以便對建設項目的選址、布局提出建議,從而取得在決策中的主動權。(2)環(huán)評導則及報告(表)格式問題:中華人民共和國環(huán)境保護令第2號《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄,2008年10月1日起施行》將建設項目分為23大類,部分類別相應出臺評價導則或規(guī)范以及報告格式,許多行業(yè)尚無導則和格式,比如目前較熱門的房地產(chǎn)。是否每一類別都應有一一對應的導則、規(guī)范以及格式,還是出臺一個籠統(tǒng)的,原則性的規(guī)范和格式,然后由環(huán)評文件編制單位根據(jù)項目特點確定內(nèi)容自由

發(fā)揮。(3)公眾參與實施不夠:《建設項目環(huán)境保護管理條例》第十五條明確規(guī)定是我國制訂的有關環(huán)境保護法規(guī)第一次明確提出公眾參與環(huán)評的要求,也給公眾參與環(huán)境管理賦予了法律上的權力,是我國環(huán)保法律法規(guī)日趨完善的重要體現(xiàn)。使公眾參與環(huán)評工作由原來的只針對國際金融組織貸款項目擴大到所有的建設項目,改變由原來的少數(shù)地方代表、有關部門代表和專家對環(huán)評大綱和報告書進行評審的局面。政府既是建設項目的投資人,又是監(jiān)督人,對立項有一定的審查程序。嚴格說來,我國的建設項目大多沒有實施實際意義上的公眾參與。(4)環(huán)保行政部門對于環(huán)評的不作為問題:最近幾年,環(huán)保行政部門對擬編制的環(huán)評報告規(guī)定由環(huán)評單位提出“使用標準確認函”規(guī)定環(huán)評表附上執(zhí)業(yè)資格證；要求建設方作出實施環(huán)評文件中所提措施的承諾等,但缺乏法律依據(jù)。此外就是審批環(huán)評文件時進行專家評審,局面十分混亂,專家、行政領導動輒數(shù)十人,大多對項目本身及環(huán)評工作并不熟悉,評審意見大多無價值,也不具操作性。審批環(huán)環(huán)保行政部門對項目性質(zhì)、建于何處心中無數(shù),而交由環(huán)評單位把關,而環(huán)評單位報告的結(jié)論大都可行,但在審批過程中卻會出現(xiàn)許多爭議,甚至否決掉項目,導致建設業(yè)主的資金浪費,如果其它各種手續(xù)跟進,會造成更大的浪費。

4 對策建議

(1)強化環(huán)境管理力度:政府對轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負責。完善我國現(xiàn)行環(huán)評制度的核心是強化政府的環(huán)境行為,改變行業(yè)部門和地方保護主義現(xiàn)象,使環(huán)保部門通過環(huán)境影響初評、環(huán)評報告表等形式參與建設項目規(guī)劃的初期,有利于對開發(fā)建設活動的選址和布局提出意見,對替代方案作出比選,在綜合決策中取得主動。(2)開展經(jīng)濟政策的環(huán)境影響評價工作:我國目前的環(huán)評主要是針對開發(fā)活動而進行。環(huán)境問題不僅僅在具體的工程建設項目實施時發(fā)生,事實上當著手制訂重大經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略或計劃并相應準備頒布一系列的經(jīng)濟政策來推進這些戰(zhàn)略的時候,環(huán)境問題便顯性地產(chǎn)生。而環(huán)境問題一旦顯性地產(chǎn)生,要想回復和逆轉(zhuǎn)必將付出高昂的社會和經(jīng)濟代價。因此,在經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)劃和布局階段,對采取的經(jīng)濟政策有可能對環(huán)境造成的影響與后果必須加以科學的預測和評價。這樣環(huán)境與經(jīng)濟在規(guī)劃和布局階段便得到了真正的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。(3)開展回顧性環(huán)境影響評價工作:回顧性環(huán)評是對有關開發(fā)建設的對策、計劃、規(guī)劃以及具體建設項目的環(huán)境影響進行評價之后,為檢驗實際的環(huán)境影響和減緩措施的有效性,監(jiān)督潛在的有損環(huán)境的活動和行為而進行的包括環(huán)境監(jiān)測、審計和改進措施在內(nèi)的環(huán)境研究和管理過程?；仡櫺原h(huán)評是環(huán)評的一個重要分支,其主要作用是為了解決建設項目建成后存在的環(huán)境問題,為環(huán)境管理部門提供科學依據(jù),為環(huán)境保護和社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展提供保障。

5 結(jié)語

環(huán)評的介入時間法律規(guī)定相互矛盾；環(huán)保行政部門對于環(huán)保存在不作為和亂作為現(xiàn)象；相關環(huán)評法律和導則對環(huán)評文件內(nèi)容和格式的要求不合理。

[1]國務院第10次常務會議.建設項目環(huán)境保護管理條例[R].北京:國務院第10次常務會議,1998.

[2]國家環(huán)境保護局.環(huán)境影響評價技術導則總綱HJ/2.1-93[S].北京:國家環(huán)境保護總局,1993.