縣委書記、縣長經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價難的原因及對策

吳翊

一、造成縣委書記、縣長經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價難的原因剖析

（一）相關(guān)規(guī)定中超范圍的評價要求

《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定》中第五章第三十四條規(guī)定：審計機(jī)關(guān)對被審計領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任過程中存在的問題所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的直接責(zé)任、主管責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，應(yīng)當(dāng)區(qū)別不同情況作出界定。并在三十五條、三十六、三十七條中對三種類型的責(zé)任做了具體描述。但實際操作的過程中，這些條款無論是必要性還是可行性都有待商榷。

就必要性而言，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的目的是為了監(jiān)督經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域是否存在違紀(jì)違規(guī)問題，而其服務(wù)國家治理的功能多是通過對客觀情況的表述和分析實現(xiàn)的，談不上責(zé)任界定。因此，如果審計中發(fā)現(xiàn)了違紀(jì)違規(guī)問題，會有相關(guān)部門根據(jù)情節(jié)嚴(yán)重情況作出結(jié)論；有些問題屬于賬務(wù)處理問題，重在整改，不需要界定責(zé)任；其他管理方面的問題，如果需要定性，至少應(yīng)在聯(lián)席會議這個層面才能保證定性的準(zhǔn)確性和權(quán)威性，審計人員即便具有極高的政策水平，也不具備責(zé)任的定性職能。就可行性而言，正是由于很多情況下審計人員無法獨立界定責(zé)任，造成有些問題不能說，有些問題模糊說，不但使審計人員擔(dān)上了“明哲保身、回避矛盾、不敢明確表達(dá)審計意見”等等罪名，不準(zhǔn)確的評價也會加大審計風(fēng)險，影響審計權(quán)威。

（二）對審計評價指標(biāo)的作用認(rèn)識不準(zhǔn)確

1.綜合評價指標(biāo)體系，是指多指標(biāo)綜合，通過權(quán)重的分配等手段，最終形成一個整體評價。例如浙江省審計廳2005年研究出了一套縣市長經(jīng)濟(jì)責(zé)任的評價體系，由經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)管理、經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行及監(jiān)督和廉潔從政四大類29項指標(biāo)組成，四大類指標(biāo)權(quán)重分為5，2，2，1，最后按照綜合得分結(jié)果評為“較差、一般、較好、優(yōu)良、出色”五檔。這么一套指標(biāo)看似能達(dá)到量化標(biāo)準(zhǔn)和評價尺度，規(guī)范操作的目的，但其無論從可操作性和實用價值上都有待商榷。

可操作性方面，指標(biāo)的選擇容易存在超越審計機(jī)關(guān)權(quán)限和僅僅關(guān)注財務(wù)收支管理兩個誤區(qū)，以浙江省審計廳的研究結(jié)果為例，其衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展的19項定量指標(biāo)，依賴審計職能和手段直接加以核實的僅6項，其余指標(biāo)均來源于當(dāng)?shù)亟y(tǒng)計部門提供的數(shù)據(jù)，這種做法造成了重復(fù)統(tǒng)計部門的工作，數(shù)據(jù)體現(xiàn)不出來審計查證核實的基礎(chǔ)上用事實和數(shù)據(jù)說話的特點。

從實用性角度來講，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的首要任務(wù)是要評價責(zé)任人經(jīng)濟(jì)行為的合法合規(guī)性，不是替紀(jì)檢部門判斷責(zé)任人是否廉政，替組織部門判斷責(zé)任人的工作是較差、較好、優(yōu)良、出色。即便是作為治理環(huán)節(jié)從宏觀層面對其經(jīng)濟(jì)決策程序的合理性、經(jīng)濟(jì)政策的執(zhí)行情況作出的評價，也必須立足于對政策執(zhí)行情況的客觀描述，必須有相關(guān)的政策法律依據(jù)，相關(guān)指標(biāo)的計算是說明觀點的方式，但不能靠算幾個指標(biāo)得出結(jié)論。另外由審計部門制定的這么一套綜合評價體系其認(rèn)可度也有待商榷。

2.分類評價指標(biāo)體系，即根據(jù)審計內(nèi)容不同分大類設(shè)置單項指標(biāo)。但是，縣域經(jīng)濟(jì)本身的特點就決定了不可能產(chǎn)生一套適合所有縣域的評價指標(biāo)體系，因為各縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不一樣，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)也不一致。作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的縣，縣委書記、縣長考慮的是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量這樣的問題。而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的縣，縣委書記、縣長考慮的是如何爭取上級資金，保證工資發(fā)放，維持政府正常運轉(zhuǎn)；同時國家的經(jīng)濟(jì)政策各個時期的關(guān)注點也不一樣，比如這些年隨著環(huán)境的不斷惡化，有關(guān)環(huán)境治理的政策落實和投入效果必然成為縣域經(jīng)濟(jì)審計的關(guān)注點。

因此，只有根據(jù)所審計的具體對象所在縣域的特點，合理確定審計內(nèi)容，再適當(dāng)?shù)貜南嚓P(guān)指標(biāo)中選取一些可用指標(biāo)輔助說明，才是得出有效評價的合理途徑。

二、加強(qiáng)縣委書記、縣長經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的對策

（一）找準(zhǔn)審計定位，不做超范圍評價

開展縣委書記、縣長經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，并不是對縣委書記、縣長履行職權(quán)和應(yīng)負(fù)責(zé)任的全面監(jiān)督。我國對領(lǐng)導(dǎo)干部的管理與監(jiān)督有其主渠道，那就是組織、紀(jì)檢、監(jiān)察、人事等部門，同時人民群眾、民主黨派、新聞輿論在干部監(jiān)督中也發(fā)揮重要作用。審計監(jiān)督屬于專門的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，是黨和政府反腐倡廉工作的重要組成部分。只有明確縣委書記、縣長任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的定位，才能理清思路，正確把握審計范圍和重點。合理界定縣委書記、縣長經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計范圍和內(nèi)容，才能有效控制審計風(fēng)險，提高審計工作質(zhì)量和效率。因此我們建議，在該類審計實施的相關(guān)制度中，不要強(qiáng)行要求審計部門對責(zé)任的界定，如果存在必須界定責(zé)任的事項，至少要在聯(lián)席會議層面進(jìn)行。

（二）合理確定審計內(nèi)容，有效選取評價標(biāo)準(zhǔn)

縣委書記、縣長經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計內(nèi)容需要在明確地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的特點的基礎(chǔ)上，結(jié)合該類審計的目標(biāo)進(jìn)行合理把握。

1.地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的特點：權(quán)威性強(qiáng)；涉及內(nèi)容全面、信息量大、可延伸領(lǐng)域廣、宏觀性強(qiáng)；是組織部門從嚴(yán)管理干部的重要舉措；為繼任干部履職提供參考；為政府決策提供有價值的信息。

2.縣委書記、縣長經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計需要達(dá)到的目標(biāo)：核實財政財務(wù)收支的真實性，摸清家底；檢查財政財務(wù)收支的合法性，查處違紀(jì)違規(guī)行為，規(guī)范財政財務(wù)管理，促進(jìn)依法理財；檢查政府管理、使用財政性資金以及政府投融資項目的效益性，揭露嚴(yán)重?fù)p失浪費行為，挖掘潛力，促進(jìn)加強(qiáng)財政財務(wù)管理，提高財政性資金的使用效益；檢查政府重大經(jīng)濟(jì)決策的程序和依法管理經(jīng)濟(jì)的行為，促進(jìn)其依法行政，規(guī)范經(jīng)濟(jì)決策程序，進(jìn)一步推進(jìn)政府政務(wù)公開工作；檢查、核實個人簽批的財政性資金以及其他相關(guān)的經(jīng)濟(jì)行為，促進(jìn)加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)工作；結(jié)合審計工作開展縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的調(diào)查研究，有針對性地提出合理化建議和意見，為省委、省政府推動縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀決策服務(wù)。

3.縣委書記、縣長經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計內(nèi)容設(shè)計

（1）任期內(nèi)縣政府財政收支的真實、合法、效益情況；（2）任期內(nèi)縣政府貫徹上級政府及有關(guān)部門制定的財稅、經(jīng)濟(jì)、社會保障政策情況；（3）任期內(nèi)重大經(jīng)濟(jì)決策的程序和執(zhí)行情況及預(yù)期效益；（4）任期內(nèi)本人遵守財經(jīng)紀(jì)律及廉潔自律情況。

（三）加強(qiáng)審前調(diào)查，合理確定審計重點

1.加強(qiáng)審計組之間，審計組與其他審計組、其他監(jiān)管部門的溝通和配合。

2.通過分別與本級黨委、政府和被審計領(lǐng)導(dǎo)干部所在單位有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同志，以及本級聯(lián)席會議有關(guān)成員單位溝通交流，了解其對本項審計的建議和關(guān)注點。

3.通過審閱地方黨委和政府的文件、會議記錄和工作報告等資料入手，了解被審計領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間應(yīng)履行的經(jīng)濟(jì)責(zé)任、重大經(jīng)濟(jì)事項的決策制度和程序，以及組織實施情況等。

4.關(guān)注網(wǎng)絡(luò)、報刊等媒體中的有關(guān)信息，了解被審計領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)重大經(jīng)濟(jì)事項和當(dāng)?shù)孛裆鸁狳c。

5.采取問卷調(diào)查和座談會等多種形式，結(jié)合上述審前調(diào)查的成果，初步分析確定審計重點。

6.領(lǐng)導(dǎo)干部提交個人述職報告，對報告內(nèi)容做出具體要求。

7.將述職報告與前期獲取的相關(guān)資料信息進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上與領(lǐng)導(dǎo)干部溝通交流。

8.在上述工作的基礎(chǔ)上通過分析研究形成最終審計重點。 （作者單位：西北大學(xué)審計處）