試論事業(yè)單位編外人員福利待遇解決的途徑

王宏偉

事業(yè)單位是為了社會(huì)公益目的，由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織，國家通過編制管理實(shí)現(xiàn)對(duì)事業(yè)單位人員的配置和調(diào)控。事業(yè)單位人員結(jié)構(gòu)大致分為兩類：一類是編制內(nèi)人員，包括簽訂聘用合同的編制內(nèi)聘用人員、無須簽訂聘用合同的編制內(nèi)聘用人員或某些地區(qū)占編不入編的人員;另一類是編制外人員，包括檔案內(nèi)部管理的編外人員和檔案外部管理的編外人員。編外人員一般實(shí)行企業(yè)化管理，與事業(yè)單位簽訂勞動(dòng)合同。

隨著社會(huì)的發(fā)展和公共服務(wù)領(lǐng)域的延伸，事業(yè)單位的職能不斷擴(kuò)大，所需人員也隨之增加。由于編制的限制，編制外聘用人員已成為一些事業(yè)單位開展工作的重要力量，但其福利待遇等方面存在著不可忽視的問題。解決編外人員的福利待遇問題，對(duì)穩(wěn)定事業(yè)單位編外人員隊(duì)伍有著重要意義。

一、編外人員福利待遇存在的問題

（一）編外用人缺乏科學(xué)合理的制度規(guī)范和操作規(guī)程

由于缺少統(tǒng)一明確的法律依據(jù)、制度規(guī)范和操作規(guī)程，編外人員的使用由各用人單位自行聘用，各自為政各搞一套的現(xiàn)象普遍存在。在用與不用、怎么用、什么時(shí)候用等問題上，用人單位缺少統(tǒng)籌兼顧和長遠(yuǎn)規(guī)劃，大多是根據(jù)本單位階段性工作的需要，臨時(shí)做出用工決定，主觀隨意性較大;有的用人單位無視法律法規(guī)的規(guī)定，不與編外人員簽訂勞動(dòng)合同，或者簽訂不規(guī)范的勞動(dòng)合同，或者利用優(yōu)勢地位在勞動(dòng)合同中減輕或免除自己的法定責(zé)任，損害勞動(dòng)者的權(quán)利，顯失公平。

（二）同工不同酬現(xiàn)象普遍存在

主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是同崗不同酬，編外人員與在編人員在同樣的崗位做相同的工作，薪酬水平不同。二是工資結(jié)構(gòu)單一，缺乏正常增長機(jī)制。編外工作人員無論是工資收入還是其他福利待遇都明顯低于編內(nèi)人員，缺乏必要的正常增長機(jī)制，很多編外工作人員的基本工資以社會(huì)最低工資標(biāo)準(zhǔn)或同類職位的最低工資標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，有的還一聘不變;“五險(xiǎn)一金”大多難以落實(shí)或落實(shí)不到位，就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等方面的社會(huì)保障水平偏低。尤其值得注意的是，由于在編人員有正式編制，不僅工資待遇好，而且工作穩(wěn)定性大、心理優(yōu)越感強(qiáng)，在一些用人單位甚至出現(xiàn)了“編內(nèi)人員看、編外人員干”的不合理現(xiàn)象，編外人員承擔(dān)著與在編人員相同的甚至更多的工作任務(wù)，卻得不到與在編人員相同的工作報(bào)酬，嚴(yán)重挫傷了編外工作人員的積極性，這種二元制的用工制度在一定程度上造成了社會(huì)不公。

（三）培訓(xùn)晉升機(jī)會(huì)少

各用人單位普遍存在對(duì)編外人員重使用輕培訓(xùn)的現(xiàn)象。造成培訓(xùn)機(jī)會(huì)少的主要原因有兩點(diǎn)：一是用人單位從用人成本和用人效率考慮，同等情況下優(yōu)先考慮培訓(xùn)在編人員，這是因?yàn)榫幫馊藛T的流動(dòng)性強(qiáng)，單位在用人的策略上比較傾向于使用為主。二是那些在輔助崗位工作的編外人員培訓(xùn)機(jī)會(huì)更是少之又少，輔助崗位具有較強(qiáng)的可替代性，從事的多是簡單性、重復(fù)性的工作，就工作性質(zhì)而言也缺乏培養(yǎng)和深造機(jī)會(huì)。評(píng)先評(píng)優(yōu)、晉職晉級(jí)更是無從談起，職業(yè)發(fā)展前景相當(dāng)狹窄且嚴(yán)重受限。

二、改善編外人員福利待遇的對(duì)策建議

（一）完善現(xiàn)有法規(guī)，保障編外人員權(quán)益

1.完善現(xiàn)有法規(guī)

解決事業(yè)單位人事爭議的依據(jù)散見于一些專項(xiàng)立法、部門規(guī)章以及各省市政府的規(guī)范性文件，歸結(jié)起來可以分為三類：一是法律法規(guī)，即《公務(wù)員法 》《勞動(dòng)法》《勞動(dòng)合同法》和2014年新頒布實(shí)施的《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》;二是《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)人事部關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度意見的通知》《關(guān)于印發(fā)〈人事爭議處理規(guī)定〉的通知》等有關(guān)人事爭議處理的各種規(guī)范性文件;三是最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于人民法院審理事業(yè)單位人事爭議若干問題的規(guī)定》等審理人事爭議法律適用的司法指導(dǎo)文件。這些法律法規(guī)爭議主體是事業(yè)單位在編人員，不包括編外人員。編外人員一般同單位之間依據(jù)《勞動(dòng)法》和《勞動(dòng)合同法》簽訂勞動(dòng)合同。這就造成進(jìn)行管理和解決糾紛時(shí)在法律依據(jù)上的混亂，使用人單位和編外人員各自的權(quán)益無法得到有效保障。

完善現(xiàn)有法規(guī)，將編外人員納入事業(yè)單位人事爭議法律制度能夠最大限度地解決各種人事爭議，化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。一是通過司法解釋，解決人事爭議解決程序的法律適用問題。通過司法解釋，明確將《中華人民共和國勞動(dòng)爭議調(diào)解仲裁法》作為人事爭議解決的程序依據(jù)，同時(shí)擴(kuò)大人事爭議的受案范圍，將編外人員納入其中。二是通過司法解釋，解決人事爭議的實(shí)體法律適用問題。將事業(yè)單位在編和編外人員同時(shí)作為適用主體。對(duì)事業(yè)單位編外人員的聘用合同如何適用《勞動(dòng)合同法》做出明確規(guī)定，有利于保護(hù)事業(yè)單位編外人員的合法權(quán)利，有利于促進(jìn)我國事業(yè)單位人事制度的改革。

2.對(duì)符合條件的編外人員簽訂勞動(dòng)合同

在目前法律尚不完善的情況下，利用現(xiàn)有法律保障編外人員的權(quán)益。事業(yè)單位編制外人員由于不占事業(yè)編制，無法簽訂聘用合同。編外人員與事業(yè)單位建立勞動(dòng)關(guān)系，按照《勞動(dòng)合同法》規(guī)定應(yīng)簽訂勞動(dòng)合同。如一年內(nèi)不簽訂勞動(dòng)合同應(yīng)支付雙倍工資，超過一年未簽訂合同視為簽訂無固定期限合同。因此事業(yè)單位使用編制外用工應(yīng)及時(shí)簽訂勞動(dòng)合同，要從兩方面杜絕侵害編外人員利益的合同。一是非法合同。如任意約定試用期，同工不同酬，單方解除勞動(dòng)合同，收繳賠償金、不支付補(bǔ)償金等，均屬無效合同。二是人為間斷合同?！秳趧?dòng)合同法》規(guī)定，如果連續(xù)簽訂兩次合同，勞動(dòng)者如果要求簽訂無固定期限合同，用工單位應(yīng)與勞動(dòng)者簽訂無固定期限合同。有的單位為了規(guī)避連續(xù)兩次簽訂合同風(fēng)險(xiǎn)，在第一次合同終止時(shí)不再續(xù)簽，間隔一段時(shí)間后再簽訂第二次合同，員工仍回原崗位工作，這種嚴(yán)重侵害勞動(dòng)者權(quán)利的行為應(yīng)杜絕。

（二）結(jié)合事業(yè)單位崗位設(shè)置管理制度改革，通過競聘上崗做到在編人員和編外人員同工同酬

事業(yè)單位崗位設(shè)置管理制度改革的目標(biāo)是實(shí)行按需設(shè)崗、競聘上崗、以崗定薪、合同管理，實(shí)現(xiàn)由固定用人向合同用人轉(zhuǎn)變，由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變。

總體而言，身份管理基本特征是固化，而崗位管理基本特征是動(dòng)態(tài)。這種動(dòng)態(tài)表現(xiàn)為崗位管理具有開放性和動(dòng)態(tài)性。崗位管理的開放性表現(xiàn)為，人員競爭上崗中，不論是何類崗位、何種崗位競聘人員，只要符合崗位競聘條件均可競爭上崗。因此，管理崗位、專技崗位、工勤崗位都向一切人員開放，人員可以在不同類別的崗位和不同層次的崗位間競聘流動(dòng)。這就從制度上打破了身份管理的固化體制，即在崗位管理下，沒有在編人員和編外人員的固定身份劃分，對(duì)個(gè)人來講，通過競聘可以調(diào)整崗位。崗位的動(dòng)態(tài)性表現(xiàn)為，人員可以上下左右多向崗位流動(dòng)，而不是身份管理的單項(xiàng)向上流動(dòng)。崗位設(shè)置管理制度的改革為編外人員與在編人員在同等資歷條件下競聘上崗提供了可能。從身份管理向崗位管理的轉(zhuǎn)變?yōu)閺母旧辖鉀Q編外人員待遇低、同崗不同酬提供了路徑。

（三）建立富有成效的激勵(lì)機(jī)制

1.保障編外人員的合理待遇

馬斯洛的人類需求層次理論指出，當(dāng)人的某一級(jí)的需要得到基本滿足后，才會(huì)追求高一級(jí)的需要，如此逐級(jí)上升，成為推動(dòng)繼續(xù)努力的內(nèi)在動(dòng)力。編外人員首先是社會(huì)人，他們的物質(zhì)和心理需求與他人一樣需要獲得滿足。關(guān)注編外人員群體中發(fā)生的熱點(diǎn)、難點(diǎn)和實(shí)際問題并及時(shí)解決，為他們排憂解難，才能贏得人心，穩(wěn)定編外人員隊(duì)伍，增強(qiáng)凝聚力，使他們?nèi)硇耐度氲焦ぷ髦腥?。特別要處理好與編外人員切身利益緊密相關(guān)的問題，在工資方面給付合理的報(bào)酬;在單位能夠掌握的獎(jiǎng)金分配上，做到按崗分配，而不是按編內(nèi)編外人員身份分配，使編外人員的收益與他們的實(shí)際貢獻(xiàn)相匹配;在社會(huì)保障方面，為他們足額繳納“五險(xiǎn)一金”，解除他們就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等方面的后顧之憂。

2.加強(qiáng)編外人員培訓(xùn)，提供晉升機(jī)會(huì)

事實(shí)證明，編外人員中不乏優(yōu)秀人才，尤其在畢業(yè)生中蘊(yùn)藏著豐富的人才資源。由于編制的限制他們無法被納入正式編制。按照人才成長規(guī)律，其成長和發(fā)展總是由低到高地順向上升，不會(huì)總是停留在一個(gè)水平上。要使編外人員最大限度地發(fā)揮作用，就要在他們的能力已有提高時(shí)，為他們提供施展才華的舞臺(tái)，使他們留下來為單位貢獻(xiàn)才智。這就需要建立激勵(lì)機(jī)制，創(chuàng)造有利于編外人員成長和發(fā)展的良好氛圍和條件。韋爾奇曾說過，培訓(xùn)是老板給職工最好的禮物，現(xiàn)代人力資源管理理念中已經(jīng)把培訓(xùn)當(dāng)作對(duì)員工的激勵(lì)和福利。培訓(xùn)不應(yīng)重編內(nèi)輕編外，應(yīng)一視同仁。對(duì)編外人員的培訓(xùn)能夠激發(fā)他們對(duì)單位的歸屬感和責(zé)任感，同時(shí)對(duì)他們個(gè)人能力的提升和職業(yè)生涯的發(fā)展具有不可替代的作用。培訓(xùn)是既有益于單位又有益于個(gè)人的雙贏的激勵(lì)措施。在職稱晉升方面，打破編內(nèi)編外之分，對(duì)符合條件的編外人員給予晉升，使他們的個(gè)體價(jià)值、能力得到認(rèn)可和取得應(yīng)有的待遇。

3.適當(dāng)增加編外人員的工資

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度講，工資具有經(jīng)濟(jì)保障性，是作為生產(chǎn)要素的勞動(dòng)力的價(jià)格。當(dāng)前情況下工資是絕大多數(shù)編外人員的主要收入來源，它對(duì)個(gè)人和家庭的生活所起到的保障作用是其他任何保障手段都無法替代的。工資收入對(duì)于他們來說不僅要保障衣食住行等基本需求，還要滿足娛樂教育、自我開發(fā)方面的發(fā)展需求。以降低用人成本為目的給付編外人員低工資非明智之選，一味追求低工資，必然導(dǎo)致編外人員中人才流失和工作效率低下。因此事業(yè)單位應(yīng)合情合理地確定編制外人員的薪酬，逐步縮小與在編人員的差距。一是不可把最低工資標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)做工資標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)在最低工資標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，參考當(dāng)?shù)厣鐣?huì)勞動(dòng)力的平均水平，結(jié)合單位支能付力，確定基本工資，達(dá)到待遇留人的目的。二是建立工資晉升機(jī)制，按照編外人員所在崗位、從事工種時(shí)間長短和工作表現(xiàn)晉升工資。三是建立績效獎(jiǎng)勵(lì)制度，在同一崗位工作的編外人員付出和在編人員同等勞動(dòng)取得同等成績應(yīng)得到相同的績效獎(jiǎng)金。

（作者單位：中國人事科學(xué)研究院事業(yè)單位人事管理研究室）