珠江三角洲快速城市化地區(qū)耕地變化與保護(hù)分析——以珠海市為例

文/劉艷艷 吳大放 梁達(dá)維

引言

珠江三角洲地區(qū)自20世紀(jì)90年代以來已進(jìn)入快速城市化發(fā)展階段，目前耕地面積日益減少，人地矛盾日趨尖銳，耕地保護(hù)面臨著較大的壓力。本文以珠江口西岸快速城市化的珠海市為例，在對(duì)該市耕地資源數(shù)量、質(zhì)量和耕地后備資源現(xiàn)狀進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，深入剖析耕地資源減少的社會(huì)經(jīng)濟(jì)原因，進(jìn)一步提出統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和耕地保護(hù)的關(guān)系、加大土地開發(fā)整理力度、切實(shí)保護(hù)好基本農(nóng)田、加快中低產(chǎn)田改造和實(shí)行耕地保護(hù)補(bǔ)償基金制度等耕地資源保護(hù)與可持續(xù)利用對(duì)策。

耕地是寶貴的自然資源，其動(dòng)態(tài)變化是土地利用/覆被變化研究的重要內(nèi)容之一。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，建設(shè)占用與保護(hù)耕地之間的矛盾日益尖銳，對(duì)于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的珠三角地區(qū)來說，表現(xiàn)尤為突出，有關(guān)耕地變化與保護(hù)的研究逐漸受到重視。葉嘉安等探討了東莞市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市擴(kuò)張以及農(nóng)田流失的關(guān)系；史培軍等分析了深圳市近15年城鎮(zhèn)用地通過大量蠶食農(nóng)業(yè)性生產(chǎn)用地而得以迅速增加。劉毅華對(duì)佛山市南海區(qū)耕地變化的形式和流量及其原因進(jìn)行了研究。已有研究大多是以珠三角經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的市或區(qū)為研究對(duì)象，并多從耕地?cái)?shù)量變化特征進(jìn)行分析，而對(duì)于區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)中等程度發(fā)達(dá)、發(fā)展后勁足、生態(tài)環(huán)境保持良好的地區(qū)研究不夠。

本文以珠海市為例，借助遙感技術(shù)獲取具有時(shí)空變化的耕地資源數(shù)據(jù)，并結(jié)合統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，分析耕地減少的影響，并探討耕地保護(hù)對(duì)策，對(duì)合理利用并切實(shí)保護(hù)耕地，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

研究區(qū)概況

珠海市地處廣東省南部，珠江口西岸，瀕臨南海。地處北緯21°48′－22°27′，東經(jīng)113°03′－114°19′。珠海市東與深圳、香港隔海相望，南與澳門陸地相連，西臨江門市，北與中山市接壤。珠海市有大小島嶼148個(gè)，陸域面積為1674.04km2。珠海市現(xiàn)轄香洲、金灣、斗門3個(gè)行政區(qū)。

耕地資源現(xiàn)狀與問題

耕地資源總量減少速度快

根據(jù)1990、1995、2000和2006年四期TM遙感解譯數(shù)據(jù)分析可知，自1990年以來，珠海市耕地面積迅速減少，1990-2006年耕地總面積由67110.70hm2減少到33525.32hm2，16年間減少了33585.38hm2，減幅達(dá)到50.04%，年均減少3.13%，減少速度較快。同時(shí)人均耕地面積由1990年的0.105hm2減少到2006年的0.023hm2，減幅達(dá)到77.92%，年均減少4.87%。珠海市耕地變化出現(xiàn)波折式下降，2000年耕地有增加較大，主要是受國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的影響，房地產(chǎn)泡沫經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)生，使得原有征收并初步平整開發(fā)的耕地被迫擱置退還繼續(xù)耕作。

農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整導(dǎo)致耕地資源的大量流失

珠海市耕地總量的減少主要是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和建設(shè)占用所致。通過疊加四期TM遙感解譯數(shù)據(jù)，統(tǒng)計(jì)分析可知，珠海市耕地總量大幅度減少的主要原因是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整主要是將耕地調(diào)整為養(yǎng)殖水面，占耕地減少總量的50.87%，其次是調(diào)整為園地，占耕地減少總量的14.77%；國家基本建設(shè)等占用耕地33.86%，因開發(fā)后荒棄變草地等占用耕地0.51%。

耕地資源質(zhì)量差

珠海市優(yōu)質(zhì)耕地?cái)?shù)量少，并且耕地質(zhì)量有下降的趨勢(shì)，耕地資源總體質(zhì)量不高。根據(jù)2005年農(nóng)用地分等成果統(tǒng)計(jì)，全市耕地主要分布在斗門區(qū)，占全市耕地總量的63.80%，而斗門區(qū)的中產(chǎn)田面積占耕地總面積的34.04%，低產(chǎn)田面積占耕地總面積的32.80%，金灣和香洲區(qū)中產(chǎn)田面積占耕地總面積的14.89%，低產(chǎn)田面積占耕地總面積的4.55%。結(jié)合本次農(nóng)田質(zhì)量調(diào)查和過去多年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，耕地質(zhì)量有下降的趨勢(shì)。其主要原因是近年來人們?cè)诟乩梅矫嫱惫?，進(jìn)行掠奪式開發(fā)經(jīng)營，違背了土地利用的客觀規(guī)律。體現(xiàn)在兩大方面：一是水土流失嚴(yán)重，二是土壤污染較嚴(yán)重。

耕地后備資源豐富，開發(fā)利用難度較大

耕地后備資源主要包括可開墾土地和可復(fù)墾土地兩部分?？砷_墾土地主要包括荒草地、灘涂、沼澤地等；可復(fù)墾土地主要包括采礦廢棄地、塌陷地、自然災(zāi)害損毀地等。根據(jù)《廣東省后備資源調(diào)查》研究報(bào)告的成果，珠海市可開發(fā)整理復(fù)墾的土地為3460.97hm2，占全省總量的2.09%，且全部為可開墾的灘涂，無復(fù)墾土地。但由于灘涂所在區(qū)域生態(tài)環(huán)境較脆弱，受咸水影響嚴(yán)重，加上這些耕地后備資源自然條件差，開發(fā)與利用難度較大，開發(fā)成本高，若開發(fā)后利用不當(dāng)極易引起生態(tài)環(huán)境問題。

造成耕地資源急劇減少的原因

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人口的急劇增加，人們對(duì)水產(chǎn)品和水果的需求增加，導(dǎo)致大量耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榈B(yǎng)殖和園地。1990-2006年珠海市共有25847.23hm2耕地轉(zhuǎn)變?yōu)轲B(yǎng)殖水面，其中，1990-1995年轉(zhuǎn)變5393.20hm2，占耕地轉(zhuǎn)變?yōu)轲B(yǎng)殖水面總面積的20.87%，1995年-2000年轉(zhuǎn)變4278.03hm2，占耕地轉(zhuǎn)變?yōu)轲B(yǎng)殖水面總面積的16.55%，2000年-2006年轉(zhuǎn)變16176.00hm2，占耕地轉(zhuǎn)變?yōu)轲B(yǎng)殖水面總面積的62.58%。16年來全市共有7505.36hm2耕地轉(zhuǎn)變?yōu)閳@地，其中，1990年-1995年轉(zhuǎn)變4096.35hm2，占耕地轉(zhuǎn)變?yōu)閳@地總面積的54.58%，1995-2000年轉(zhuǎn)變1079.77hm2，占耕地轉(zhuǎn)變?yōu)閳@地總面積的14.39%，2000年-2006年轉(zhuǎn)變2329.24hm2，占耕地轉(zhuǎn)變?yōu)閳@地總面積的31.03%。與此同時(shí)，種植業(yè)產(chǎn)值占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值比重由1990年的54.32%下降到2006年的17.64%，下降36.68%，漁業(yè)產(chǎn)值占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值比重由1990年的24.69%上升到2006年的63.25%，上升38.56%，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整幅度十分顯著。

經(jīng)濟(jì)對(duì)外開放的影響

珠海1980年設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)以來，珠海充分利用優(yōu)越條件，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展。特區(qū)是政策開放的基地，是對(duì)外開放的窗口。黨中央、國務(wù)院賦予特區(qū)的戰(zhàn)略任務(wù)是：大力引進(jìn)外資，引進(jìn)外國先進(jìn)技術(shù)，引進(jìn)先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)。在政策上給予特區(qū)許多優(yōu)惠：如放寬審批權(quán)限，擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)，減免稅收、優(yōu)惠土地使用費(fèi)等等。經(jīng)過珠海人民的大膽探索，勇于開拓，艱苦創(chuàng)業(yè)，使特區(qū)的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，對(duì)外依存度不斷提高，實(shí)際利用外資從1980年的1575萬美元增加至2006年的89247萬美元，外貿(mào)出口總值相應(yīng)從1309萬美元上升至1484178萬美元，占GDP比重從5.01%上升至19.85%。1980年-1990年珠海外向型經(jīng)濟(jì)以電子、食品、輕紡、建材和外向型農(nóng)漁業(yè)為主，1990以后把引進(jìn)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到技術(shù)含量高、附加值大的高新技術(shù)項(xiàng)目上，初步形成了一個(gè)以高科技為重點(diǎn)的支柱產(chǎn)業(yè)體系，綜合發(fā)展的外向型經(jīng)濟(jì)格局，廣泛開展外引內(nèi)聯(lián)，建成一批骨干工業(yè)項(xiàng)目，從而直接促進(jìn)了二、三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展和相應(yīng)產(chǎn)業(yè)空間的擴(kuò)張，農(nóng)用地特別是耕地保護(hù)任務(wù)艱巨。

人口增長和城鎮(zhèn)化水平不斷提高

人口數(shù)量的增加一方面引起對(duì)食物的需求，進(jìn)而引起對(duì)耕地的需求，另一方面也引起對(duì)居住、配套設(shè)施用地等建設(shè)用地的需求，建設(shè)用地增長在很大程度上依賴農(nóng)用地特別是耕地。1990年-2006年，全市總?cè)丝趶?40731人增加到1449939人，而同期糧食總產(chǎn)量由162079t下降至57013t。人口增長大大提升了居住及配套用地等非農(nóng)建設(shè)用地的需求，1990年-2006年，珠海市減少耕地的33.88%是由于非農(nóng)建設(shè)占用，從長時(shí)段來看，人口增長是耕地?cái)?shù)量變化的重要因素之一。

大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)

珠海市一直比較注重城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并在較長時(shí)間內(nèi)堅(jiān)持了基礎(chǔ)實(shí)施超前投資的戰(zhàn)略，投巨資建設(shè)了航空港、珠海港、高等級(jí)公路、各種會(huì)展館、各類工業(yè)園區(qū)等一大批交通運(yùn)輸和市政基礎(chǔ)設(shè)施。近年來規(guī)模產(chǎn)業(yè)和區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施等重大項(xiàng)目建設(shè)迅速增多，對(duì)珠海耕地變化產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。珠海作為連接粵港澳的重要門戶、珠江西岸的中心城市，是省內(nèi)通往港澳的重要通道，珠海大道等高級(jí)公路、機(jī)場(chǎng)、港口碼頭等重大交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)亦占用大量耕地。另外，重大項(xiàng)目建設(shè)帶動(dòng)周邊區(qū)域相關(guān)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，從而從更廣空間和更長時(shí)期內(nèi)對(duì)耕地進(jìn)行擠占。1990-2006年全市主要建設(shè)用地中，工交建設(shè)用地?cái)?shù)量變化顯著，其中相當(dāng)部分是由大項(xiàng)目直接占用和帶動(dòng)占用的。

耕地保護(hù)對(duì)策

耕地資源可持續(xù)利用的核心就是保護(hù)耕地的數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境，保障糧食安全、食物安全和生態(tài)安全。珠海市要認(rèn)真貫徹“一要吃飯、二要建設(shè)、三要保護(hù)環(huán)境”的土地利用方針，正確解決珠海市土地利用中存在的問題，正確處理好以下關(guān)系。

統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和耕地保護(hù)的關(guān)系

近年來珠海市耕地?cái)?shù)量減少主要是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整導(dǎo)致的，占耕地減少總量的65.60%。在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，大量耕地改為養(yǎng)殖水面或園地，耕作層受到極大破壞，耕地面積大幅度減少勢(shì)必危及糧食安全。2006年珠海市糧食總產(chǎn)量57013t，戶籍人口人均擁有糧食61.55kg，糧食安全形勢(shì)十分嚴(yán)峻。因此，必須加強(qiáng)耕地保護(hù)，統(tǒng)籌好農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和耕地保護(hù)的關(guān)系。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整必須符合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)，對(duì)農(nóng)作物自然適宜性和農(nóng)作物的市場(chǎng)需求進(jìn)行分析，并結(jié)合農(nóng)用地分等成果，進(jìn)行土地質(zhì)量評(píng)價(jià)，最終得出農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的最優(yōu)方案，及時(shí)指導(dǎo)農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營，減少盲目性。要充分利用海洋深水網(wǎng)箱養(yǎng)殖技術(shù)，加強(qiáng)海水養(yǎng)殖基地建設(shè)，減少毀壞耕地挖魚塘進(jìn)行淡水養(yǎng)殖；禁止把高質(zhì)量耕地改作果園或其他經(jīng)濟(jì)作物用地，發(fā)展林果業(yè)充分利用山坡地、荒地等非農(nóng)耕地資源。

加大土地開發(fā)整理力度，切實(shí)保護(hù)好基本農(nóng)田

珠海市土地后備資源豐富，充分利用其資源優(yōu)勢(shì)，加大土地開發(fā)整理力度是補(bǔ)充耕地的有效途徑。

近年來，珠海市圍海造地面積較大，除部分建設(shè)占用外，大部分圍海灘涂都粗放養(yǎng)殖或耕作，沒有加強(qiáng)基本投入，尚未達(dá)到耕地驗(yàn)收的標(biāo)準(zhǔn)，如果加強(qiáng)投資和管理，提高建設(shè)水平，圍海造地面積將是珠海市未來最好的補(bǔ)充耕地來源。以鶴洲南圍墾區(qū)為例，圍墾面積達(dá)到近2700hm2，主要是灘涂，而其北面至珠海大道以南的鶴洲北墾區(qū)則有1200hm2的圍海面積，經(jīng)過中低產(chǎn)田改造驗(yàn)收后早已變成了生態(tài)農(nóng)業(yè)園基地并劃為基本農(nóng)田。土地整理作為實(shí)現(xiàn)土地可持續(xù)利用的一種有效手段，在實(shí)現(xiàn)土地資源的合理配置、提高土地利用率和改善生態(tài)環(huán)境等方面起到了不可低估的作用。珠海市也應(yīng)對(duì)現(xiàn)有耕地搞好土地整理工作，制定詳細(xì)的土地整治規(guī)劃，加大對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的建設(shè)力度，對(duì)農(nóng)村地區(qū)田、水、路、林、村進(jìn)行綜合整治，對(duì)工礦廢棄地等進(jìn)行復(fù)墾，從而增加耕地面積，提高耕地質(zhì)量，改善生態(tài)環(huán)境。建立健全基本農(nóng)田保護(hù)制度，嚴(yán)格劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，通過與農(nóng)戶簽訂保護(hù)責(zé)任書，落實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任。

加快中低產(chǎn)田改造

珠海市中低產(chǎn)田約占耕地面積60%以上，嚴(yán)重制約著耕地資源的可持續(xù)利用。結(jié)合土地整治規(guī)劃，加快中低產(chǎn)田改造，是提高耕地質(zhì)量的重要舉措。集體公益設(shè)施投入不足，抵御自然災(zāi)害能力降低，如河堤加固、排灌設(shè)施等方面的經(jīng)濟(jì)、勞力投入不足，有效灌溉面積不斷減少，生產(chǎn)效益低下，耕地造成較大災(zāi)害。工業(yè)“三廢”對(duì)耕地的污染日益增加，造成一些農(nóng)田遭破壞，生產(chǎn)受影響。由于耕地中坡耕地面積較大，坡耕地普遍存在跑土、跑肥、跑水的缺點(diǎn)，造成耕地土層瘠薄、水土流失嚴(yán)重。因此，中低產(chǎn)田改造的重點(diǎn)是對(duì)圍墾區(qū)的現(xiàn)狀耕地加強(qiáng)溝、渠、泵站及主、次機(jī)耕路建設(shè)，方便農(nóng)業(yè)機(jī)械化生產(chǎn)、切實(shí)保水保土、防止污染以及培肥地力。培肥地力一要靠增施有機(jī)肥，推行秸稈還田，補(bǔ)充土壤中的有機(jī)物質(zhì)，改善土壤理化性狀，活化土壤養(yǎng)分，二要實(shí)施測(cè)土配方施肥。測(cè)土配方施肥可以合理供應(yīng)和調(diào)節(jié)作物必需的各種元素，節(jié)約施肥量，提高化肥的利用率，更好地保護(hù)土壤和生態(tài)環(huán)境。

實(shí)行耕地保護(hù)補(bǔ)償基金制度

目前開發(fā)區(qū)大量合法和非法占用耕地迫使市政府要求欠發(fā)達(dá)地區(qū)和糧食產(chǎn)區(qū)過多的保護(hù)耕地，這就涉及到區(qū)域間的公平性，需要建立有效的經(jīng)濟(jì)機(jī)制調(diào)節(jié)區(qū)域間的利益關(guān)系，使超額保護(hù)耕地的地區(qū)有利可圖。只有建立長效的耕地保護(hù)補(bǔ)償基金制度，才能真正實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。目前全國沒有一個(gè)耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，國務(wù)院《基本農(nóng)田保護(hù)條例》也缺乏對(duì)耕地保護(hù)補(bǔ)償費(fèi)作出相關(guān)規(guī)定。珠海市可以借鑒其他城市，比如珠江三角洲地區(qū)東莞市、佛山市對(duì)超出分?jǐn)偙壤霓r(nóng)田保護(hù)區(qū)實(shí)施補(bǔ)助，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為每年每畝補(bǔ)助500元，結(jié)合珠海本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和耕地保護(hù)實(shí)情，大膽探索，制定適合本市的耕地保護(hù)補(bǔ)償基金制度，切實(shí)保護(hù)好耕地。