試論涉法涉訴信訪困局的可能破解路徑

李培昌　楊輝明

摘 要 近年來，檢察機(jī)關(guān)涉法涉訴信訪總量居高不下并呈上升趨勢，鬧訪、纏訪、集體訪等非正常訪亦呈多發(fā)之勢。究其原因，主要是群眾的維權(quán)意識在不斷提升、法律的修訂賦予檢察機(jī)關(guān)更多職責(zé)任務(wù)、涉法涉訴信訪工作機(jī)制的改革和對違法上訪行為打擊不力等因素導(dǎo)致。應(yīng)完善審查受理機(jī)制、案件辦理機(jī)制和息訴化解機(jī)制，建立信訪依法終結(jié)機(jī)制和國家司法救助制度，同時還應(yīng)強(qiáng)化源頭治理，切實預(yù)防和減少涉法涉訴信訪案件的發(fā)生。

關(guān)鍵詞 涉法涉訴 信訪 檢察機(jī)關(guān)

作者簡介：李培昌、楊輝明，南平市人民檢察院，研究方向：刑法學(xué)、刑事訴訟法學(xué)。

中圖分類號：D632 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）11-163-02

長期以來，信訪工作在保證民眾與政府間的交流溝通方面發(fā)揮著重要的橋梁紐帶作用，在維護(hù)人民群眾合法權(quán)益和促進(jìn)政府公正廉潔執(zhí)法等方面發(fā)揮著積極的作用。隨著改革進(jìn)入深水區(qū)，社會矛盾越來越來多，而且越來越多的社會矛盾以案件形式進(jìn)入司法領(lǐng)域，但是越來越多的民眾“信訪不信法”，原本應(yīng)該通過司法機(jī)關(guān)和法律途徑解決的問題，民眾選擇了信訪，而某些地方政府為了一時的“穩(wěn)定”往往不惜花錢買“平安”，這種不正常的糾紛解決方式助長了民眾的纏訪、非正常訪，甚至“棄法轉(zhuǎn)訪” 、“以訪壓法”，信訪制度被嚴(yán)重扭曲和異化，司法權(quán)益不斷受到損害，影響改革發(fā)展穩(wěn)定大局。

一、檢察機(jī)關(guān)涉法涉訴信訪工作的當(dāng)前形勢及其原因分析

兩大訴訟法的修訂實施和中央涉法涉訴信訪工作機(jī)制的改革推進(jìn)，既為人民群眾維護(hù)合法權(quán)益提供了依據(jù)，也使得檢察機(jī)關(guān)涉法涉訴信訪工作面臨新形勢、新挑戰(zhàn)。

（一）信訪總量呈上升趨勢，接訪壓力越來越大

據(jù)高檢院控告廳通報，2013年全國檢察機(jī)關(guān)共接收群眾信訪831181件次，同比上升90.1%；高檢院2013年1月至2014年1月連續(xù)13個月成為中央政法機(jī)關(guān)上訪人、次數(shù)最多的部門，由過去的第三位躍居第一位。2013年，福建省檢察機(jī)關(guān)共受理群眾來信來訪24444件，同比上升13.6%，其中，來信17271件，來訪7173件，同比分別上升7.6%、30.9%。我市檢察機(jī)關(guān)今年上半年受理信訪總量685件，同比上升24%，接訪壓力也越來越大。

（二）重復(fù)訪、集體訪等非正常訪呈上升趨勢

我市本級院今年上半年受理的362件信訪中，重復(fù)件共有58件，占信訪總量的16%，同比上升5個百分點；受理集體訪5批次，去年同期3批次，同比上升67%。

（三）導(dǎo)入法律程序不暢、法律程序空轉(zhuǎn)和終而不結(jié)、無限申訴問題時有發(fā)生

從調(diào)研的情況來看，涉法涉訴信訪工作機(jī)制改革以來，依法及時導(dǎo)入法律程序方面還存在比較突出的問題。如，對于刑事申訴案件，依照法律規(guī)定，申訴人既可以向檢察機(jī)關(guān)申訴，也可以向?qū)徟袡C(jī)關(guān)提出，由于部門溝通協(xié)調(diào)不到位，對此類跨部門交叉管轄案件往往存在推諉扯皮問題；有些地方審查甄別工作質(zhì)量不高，或者人為提高門檻，或者認(rèn)為案子實體沒有多大問題，再折騰一次沒有意義，致使該導(dǎo)入法律程序的不導(dǎo)入 。實踐中，有些有瑕疵或者錯誤的涉法涉訴信訪案件經(jīng)過多級、多個司法機(jī)關(guān)審查、復(fù)查，始終得不到糾正，導(dǎo)致違法案件在冗長的程序中反復(fù)地“兜圈子”，導(dǎo)致群眾在維權(quán)路上一次次蒙受訴累之苦。另外，涉法涉訴信訪終結(jié)機(jī)制不完善，導(dǎo)致終而不結(jié)，無限申訴問題頻發(fā)。

造成上述情況的原因，主要在以下四點：

一是涉法涉訴信訪工作機(jī)制的改革促使包括檢察機(jī)關(guān)在內(nèi)的司法機(jī)關(guān)接訪壓力劇增。中央涉法涉訴信訪工作機(jī)制改革的一項重要內(nèi)容就是要建立訴訪分離機(jī)制，即普通信訪事項由黨委政府人大信訪部門受理，由黨委政府負(fù)責(zé)解決；而涉法涉訴信訪專屬政法機(jī)關(guān)管轄，黨委、政府、人大等信訪部門將不再受理此類信訪，并引導(dǎo)信訪人到政法機(jī)關(guān)反映問題。這就導(dǎo)致包括檢察機(jī)關(guān)在內(nèi)的司法機(jī)關(guān)信訪量劇增。

二是群眾的法律觀念、權(quán)利意識不斷增強(qiáng)導(dǎo)致包括檢察機(jī)關(guān)在內(nèi)的司法機(jī)關(guān)信訪總量越來越大。近年來，隨著依法治國方略的不斷推進(jìn)，社會主義法治理念不斷深入人心，遇事“找法律”、“討說法”的現(xiàn)象日益增多。今年在中央政法工作會議上，習(xí)近平總書記“要處理好維穩(wěn)和維權(quán)的關(guān)系，維權(quán)才能維穩(wěn)”的重要論述刺激民眾的“權(quán)利意識”，短期內(nèi)造成信訪量和鬧訪行為增加。

三是對違法上訪行為的處理乏力助長了違法上訪人員的底氣。雖然中央《依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》明確提出，“依法規(guī)范群眾信訪行為，引導(dǎo)上訪人員依法理性表達(dá)訴求。對伴有違法上訪行為的，加強(qiáng)法制教育和批評勸導(dǎo)；對采取極端方式鬧訪，造成嚴(yán)重后果的，依法嚴(yán)肅處理。各級公安機(jī)關(guān)要認(rèn)真執(zhí)行公安部新修訂的《關(guān)于公安機(jī)關(guān)處置信訪活動中違法犯罪行為適用法律的指導(dǎo)意見》，切實做好對違法上訪行為的依法處置工作”。實踐中，有些上訪人員到了下班時間仍然滯留在機(jī)關(guān)大院，甚至個別上訪人員伴有過激行為，公安機(jī)關(guān)由于害怕?lián)?zé)以及不想“惹禍上身”等因素，對于檢察機(jī)關(guān)請求處置違法上訪行為的報警，常常是出工不出力，導(dǎo)致對違法上訪行為打擊乏力。

二、基層檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)涉法涉訴信訪的可能出路

（一）強(qiáng)化源頭治理，切實預(yù)防和減少涉法涉訴信訪案件的發(fā)生

涉法涉訴信訪要堅持標(biāo)本兼治、源頭治理。既要加強(qiáng)末端治理，有效化解已發(fā)生的涉法涉訴信訪案件，又要突出源頭治理，把化解矛盾貫穿到執(zhí)法辦案的各個環(huán)節(jié)，最大限度地預(yù)防和減少涉法涉訴信訪案件的發(fā)生。

1.嚴(yán)格公正廉潔執(zhí)法。英國哲學(xué)家培根在《論司法》中說過，“一次不公的裁判比多次不平的舉動為禍尤烈。因為這些不平的舉動不過弄臟了水流，而不公的裁判則把水源敗壞了?！?公平正義是司法工作的生命線，司法機(jī)關(guān)是維護(hù)社會公平正義的最后一道防線。為此，檢察干警在執(zhí)法辦案中要恪守法律職業(yè)道德，嚴(yán)格公正廉潔執(zhí)法，始終堅持以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，嚴(yán)把案件事實關(guān)、證據(jù)關(guān)、法律關(guān)，全面提高辦案質(zhì)量，確保每一起案件的處理都做到實體、程序公正，規(guī)范高效，經(jīng)得起法律和歷史檢驗，確保人民群眾在每一起案件的處理中都能感受到司法的公平正義。

2.落實執(zhí)法辦案風(fēng)險評估預(yù)警機(jī)制。辦案部門在作出處理決定前應(yīng)當(dāng)進(jìn)行風(fēng)險評估，對檢察執(zhí)法辦案行為是否存在引發(fā)不穩(wěn)定因素、激化社會矛盾等風(fēng)險進(jìn)行分析研判，科學(xué)設(shè)定案件風(fēng)險等級，尤其是在作出不受理、不立案、不批捕、不起訴、不抗訴、不賠償?shù)忍幚頉Q定前，辦案人員作為第一責(zé)任人要認(rèn)真進(jìn)行評估，研究制定具體的風(fēng)險處置預(yù)案，按照“誰評估，誰負(fù)責(zé)”的原則，嚴(yán)格落實風(fēng)險化解責(zé)任，防止因處理不及時，措施不到位引發(fā)涉法涉訴信訪甚至纏訪纏訴問題。

3.嚴(yán)格落實首辦責(zé)任制和責(zé)任追求制度。實踐中，引發(fā)涉法涉訴信訪甚至纏訪纏訴訟的一個重要原因就是首辦責(zé)任部門沒有嚴(yán)格落實首辦責(zé)任制，沒有嚴(yán)格依法、按期辦結(jié)，甚至久拖不決。因此檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步健全完善首辦責(zé)任制，責(zé)任落實到部門，具體到人，對于嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，不依法及時處理涉法涉訴信訪案件導(dǎo)致引發(fā)纏訪纏訴，甚至極端信訪事件的責(zé)任部門和責(zé)任人，要進(jìn)行責(zé)任追求，嚴(yán)肅查究辦案人員的責(zé)任。

（二）規(guī)范審查受理機(jī)制，切實解決入口不順的問題

檢察機(jī)關(guān)控申部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依據(jù)刑事訴訟法、民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定統(tǒng)一受理涉法涉訴信訪案件，根據(jù)性質(zhì)和管轄規(guī)定，及時審查分流，實現(xiàn)訴訟與普通信訪的分離。

對屬于管轄范圍內(nèi)的控告申訴案件，審查后應(yīng)當(dāng)及時作出受理決定，并答復(fù)當(dāng)事人；對不屬于檢察機(jī)關(guān)管轄的信訪事項，轉(zhuǎn)送主管機(jī)關(guān)處理并告知信訪人；對越級上訪的，不予受理，并勸導(dǎo)上訪人按程序反映問題。對于交叉管轄案件，應(yīng)主動加強(qiáng)與其他政法機(jī)關(guān)的溝通聯(lián)系，絕不把涉法涉訴信訪案件擋在門外，防止因入口不暢激化矛盾。如對于刑事申訴案件，依照法律規(guī)定，申訴人既可以向檢察機(jī)關(guān)申訴，也可以向?qū)徟袡C(jī)關(guān)提出。針對這種情況，檢法兩家不能相互推諉，而應(yīng)該主動加強(qiáng)溝通聯(lián)系，對兩家同時收到同一申訴人申訴材料的，一般由人民法院先行辦理；僅單獨一家收到申訴材料的，均可直接調(diào)卷辦理。

（三）完善案件辦理機(jī)制和息訴化解工作機(jī)制

對于已經(jīng)進(jìn)入程序的涉法涉訴信訪案件，辦案部門要嚴(yán)格執(zhí)行辦案質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格遵守法定的辦案期限，提高證據(jù)審查判斷能力、執(zhí)法過錯和瑕疵發(fā)現(xiàn)能力、法律適用能力，依法糾正錯誤決定，依法維護(hù)正確決定。針對控告人、申訴人的訴求和理由，從事實認(rèn)定、證據(jù)采信、法律適用等方面進(jìn)行釋法說理，注重法、理、情相結(jié)合，增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律文書的說服力和公信力。要綜合采取公開聽證、公開示證、公開論證和公開答復(fù)等形式加大刑事申訴案件公開審查力度，以公開促公正、贏公信。

（四）建立健全涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度

對涉法涉訴信訪案件，已經(jīng)窮盡法律程序的，依法作出的法律結(jié)論為終結(jié)結(jié)論。經(jīng)依法處理，法律程序已經(jīng)窮盡仍然纏訪纏訴的，經(jīng)過評查、復(fù)查、公開聽證等程序，可以提出終結(jié)意見，報省級以上人民檢察院審核。對于終結(jié)案件，除有新的事實和證據(jù)外，不再啟動審查、復(fù)查程序。目前，高檢院正在修訂《人民檢察院控告申訴案件終結(jié)辦法》。筆者認(rèn)為，待文件修訂完成正式實施后，基層檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依據(jù)《辦法》規(guī)定，依法審查，慎重辦理，更不能“一終了之”，應(yīng)當(dāng)及時將終結(jié)案件通報同級黨委政府，積極主動爭取黨委政府的支持和理解，并協(xié)助黨委政府落實教育幫扶和矛盾化解工作，確保案件出口順暢。

（五）認(rèn)真貫徹落實國家司法救助制度

十八屆三中全會關(guān)于改革的決定明確提出要完善人權(quán)保障制度，健全國家司法救助制度。中央《關(guān)于建立完善國家司法救助制度的意見（試行）》要求把刑事被害人救助和涉法涉訴救助統(tǒng)一于司法救助，司法救助資金由地方各級財政部門列入預(yù)算，統(tǒng)籌安排，并建立動態(tài)調(diào)整管理機(jī)制。事實上，近年來，我市各地檢察機(jī)關(guān)在開展刑事被害人救助工作方面取得了一定的成效，特別是武夷山檢察院從2012年開始就由市財政單列預(yù)算，建立刑事被害人救助資金。

但是，總體而言，基層檢察機(jī)關(guān)國家司法救助工作基礎(chǔ)還比較薄弱，主要存在資金不足和案源不足的問題，對此首先應(yīng)積極爭取在黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府支持下建立司法救助專項資金，以改變過去主要從本單位有限的辦公辦案經(jīng)費中擠出一點資金開展刑事被害人救助的狀況。其次應(yīng)依據(jù)文件精神積極開展司法救助工作。在辦理案件、處理涉法涉訴信訪問題過程中，發(fā)現(xiàn)符合救助條件的，及時告知當(dāng)事人提出申請，及時報送審批，及時發(fā)放救助金。三是探索開展多元化救助方式。如建甌市檢察院派員參加心理咨詢輔導(dǎo)培訓(xùn)，嘗試對遭受嚴(yán)重心理創(chuàng)傷的被害人實施心里治療。有條件的地方也還可以探索建立刑事案件傷員急救“綠色通道”、對行動不便的受害人提供社工幫助等多種救助方式，以進(jìn)一步增強(qiáng)救助效果。四是對于給予司法救助后仍有生活困難的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)積極協(xié)調(diào)黨委政府相關(guān)部門，通過民政救濟(jì)、社會捐贈等方式，幫助群眾解決實際困難，體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的人文關(guān)懷。

注釋：

最高人民檢察院柯漢民副檢察長2014年3月21日在檢察機(jī)關(guān)涉法涉訴信訪改革培訓(xùn)班開班儀式上的講話.

http：//www.docin.com/p-597978171.html.

參考文獻(xiàn)：

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[2]中央、國務(wù)院《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》（中辦發(fā)[2013]26號）.

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