行政檢察監(jiān)督視角下檢察院組織法的修改王春業(yè)

楊開(kāi)江

[摘要]檢察院組織法的修改正在進(jìn)行之中。從檢察院組織法本身所具有的特性和功能，從當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和法治環(huán)境以及對(duì)行政權(quán)制約的現(xiàn)實(shí)需要，從與行政訴訟法修改相銜接的需要等多方面來(lái)看，修改檢察院組織法已勢(shì)在必行。檢察院組織法的修改應(yīng)重點(diǎn)放在加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督上，要完善行政檢察監(jiān)督權(quán)能，使更多的檢察監(jiān)督指向行政權(quán)，以規(guī)范和控制行政權(quán)的行使。在檢察院組織法中要明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)行政檢察監(jiān)督的權(quán)能，適度拓寬檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍，完善行政檢察監(jiān)督的措施，對(duì)行政檢察監(jiān)督的主要程序作出規(guī)定，并設(shè)立專(zhuān)門(mén)從事行政檢察監(jiān)督的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。

[關(guān)鍵詞]行政檢察監(jiān)督；檢察院組織法；檢察院組織法修改

中圖分類(lèi)號(hào)：D9163文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008410X（2014）06008406

隨著檢察機(jī)關(guān)職能的加強(qiáng)，對(duì)檢察院組織法的修改成為熱點(diǎn)問(wèn)題。從現(xiàn)有的研究文獻(xiàn)看，對(duì)檢察院組織法的修改問(wèn)題大多從宏觀方面進(jìn)行研究，而少有對(duì)具體領(lǐng)域的研究，特別是以完善行政檢察監(jiān)督為視角對(duì)檢察院組織法修改進(jìn)行的研究更是少之又少。“憲法中關(guān)于人民檢察院的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的基本定位，使得‘我國(guó)需要一個(gè)什么樣的檢察機(jī)關(guān)、需要一種什么樣的法律監(jiān)督成為司法改革進(jìn)程中亟需回答的問(wèn)題”[1]。伴隨著最高人民檢察院于1988年設(shè)立民事行政檢察廳，作為法律監(jiān)督重要組成部分的行政檢察監(jiān)督在實(shí)踐中不斷發(fā)展和完善，但仍存在諸多需要修改與完善之處。在檢察院組織法即將再次修改的背景下，如何優(yōu)化配置行政檢察監(jiān)督權(quán)并在組織法中得到充分體現(xiàn)，是當(dāng)前亟待研究和解決的問(wèn)題。

一、從行政檢察監(jiān)督角度看檢察院組織法修改的必要性

（一）從檢察院組織法的特性來(lái)看修改的必要性

檢察院組織法為什么要修改？如果僅僅將它與其他普通法修改一樣來(lái)看待，就難以認(rèn)識(shí)到其修改的真正價(jià)值與意義，也不可能花大氣力去修改。檢察院組織法的修改必須從組織法本身的價(jià)值來(lái)加以認(rèn)識(shí)?！敖M織法是與憲法相配套、直接保障憲法實(shí)施和國(guó)家政權(quán)運(yùn)作、通過(guò)規(guī)范國(guó)家機(jī)構(gòu)的組織、職權(quán)和基本工作原則來(lái)調(diào)整國(guó)家機(jī)構(gòu)間關(guān)系的法律”[2]。國(guó)家機(jī)關(guān)的組織法是指規(guī)定該機(jī)關(guān)的結(jié)構(gòu)、組成、權(quán)限等的法律規(guī)范，是對(duì)該機(jī)關(guān)權(quán)力及其職能的規(guī)定。一般都把組織法歸入廣義的憲法性法律范疇，是直接受憲法統(tǒng)領(lǐng)的國(guó)家法，是其他相關(guān)法律在該機(jī)關(guān)權(quán)力方面的母法和制定的主要依據(jù)之一。某國(guó)家機(jī)關(guān)一旦被設(shè)定，并以組織法的形式對(duì)之進(jìn)行規(guī)范，該國(guó)家機(jī)關(guān)就要受到組織法的嚴(yán)格制約，不僅其規(guī)模不得隨意增減，其結(jié)構(gòu)不得隨意改變，而且其權(quán)限必須嚴(yán)格依據(jù)組織法的規(guī)定來(lái)行使。組織法是否有規(guī)定以及規(guī)定的程度，直接關(guān)系到該機(jī)關(guān)的權(quán)力和職能。我國(guó)檢察監(jiān)督制度具有中國(guó)特色，而檢察院組織法是這項(xiàng)具有中國(guó)特色的社會(huì)主義司法制度的集中體現(xiàn)。檢察院組織法是專(zhuān)門(mén)規(guī)定檢察機(jī)關(guān)組織制度的法律，是憲法中有關(guān)檢察機(jī)關(guān)問(wèn)題的具體化，涉及檢察機(jī)關(guān)的功能、具體權(quán)限、活動(dòng)基本原則、組織結(jié)構(gòu)、與其他機(jī)關(guān)的關(guān)系以及人員任命等，是規(guī)制檢察機(jī)關(guān)組成與活動(dòng)的法律，是檢察權(quán)運(yùn)行的法律基礎(chǔ)和依據(jù)，直接關(guān)系到檢察機(jī)關(guān)能否有效履行憲法所賦予的法律監(jiān)督職責(zé)，被譽(yù)為檢察機(jī)關(guān)“履行檢察職能、開(kāi)展檢察工作、發(fā)展檢察事業(yè)的‘總章程”[3]。特別是處于法治時(shí)代的當(dāng)今，公權(quán)力的取得和行使必須依法進(jìn)行。作為一種公權(quán)力，檢察權(quán)的相關(guān)權(quán)能也必須經(jīng)過(guò)法律的明確授權(quán)。因此，檢察院組織法是檢察機(jī)關(guān)權(quán)力的來(lái)源和依據(jù)，是判斷檢察機(jī)關(guān)是否依法執(zhí)法以及是否規(guī)范執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)。一部完善的檢察院組織法可以有效保證檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)力，維護(hù)法律權(quán)威，而不完善的檢察院組織法將使檢察機(jī)關(guān)的許多行為有濫用監(jiān)督權(quán)力的嫌疑。由此可見(jiàn)，我們必須從檢察院組織法的特定屬性、特有功能的高度來(lái)審視該法修改的現(xiàn)實(shí)意義和理論價(jià)值，而不是僅僅對(duì)一部法的簡(jiǎn)單修改問(wèn)題。

（二）從檢察院組織法與當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)實(shí)相適應(yīng)的情況來(lái)看修改的必要性

現(xiàn)行的檢察院組織法是在1954年檢察院組織法基礎(chǔ)上于1979年制定、1983年與1986年兩次對(duì)部分條款進(jìn)行適當(dāng)修改的產(chǎn)物，即使最新的版本，距今已近30年了，它是當(dāng)時(shí)我國(guó)檢察監(jiān)督狀況的反映，曾為我國(guó)檢察工作的健康發(fā)展提供了有力的法律保障。經(jīng)過(guò)30年的飛速發(fā)展，不僅我國(guó)行政權(quán)的發(fā)展與檢察院組織法制定時(shí)的情形大有不同，而且現(xiàn)行檢察院組織法與當(dāng)下龐大的檢察系統(tǒng)以及繁重的檢察監(jiān)督任務(wù)不成比例，形成巨大反差?，F(xiàn)行檢察院組織法對(duì)檢察機(jī)關(guān)職權(quán)的規(guī)定主要體現(xiàn)在該法第5條，但由于當(dāng)時(shí)歷史條件所限，這些職權(quán)主要規(guī)定了檢察院在刑事案件中的監(jiān)督職權(quán)，包括對(duì)重大犯罪案件、公安機(jī)關(guān)的偵查、法院的審判活動(dòng)、刑事案件判決裁定的執(zhí)行以及監(jiān)獄看守所勞動(dòng)改造機(jī)關(guān)的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，沒(méi)有對(duì)行政檢察監(jiān)督的直接規(guī)定，沒(méi)有行政檢察監(jiān)督制度，更談不上行政檢察監(jiān)督的程序規(guī)定了。該職權(quán)范圍的定位，使得檢察院成為只從事刑事案件監(jiān)督的單一的“刑事檢察院”，體現(xiàn)出明顯的“重刑輕行政”的狹隘思想?？梢哉f(shuō)，檢察院組織法缺乏對(duì)檢察機(jī)關(guān)行政監(jiān)督權(quán)的規(guī)定已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不適應(yīng)當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和法治環(huán)境以及對(duì)行政權(quán)進(jìn)行制約的現(xiàn)實(shí)需要，在一定程度上阻礙了檢察工作的改革創(chuàng)新，適時(shí)修改和完善檢察院組織法已勢(shì)在必行。通過(guò)修改，及時(shí)將行政檢察工作實(shí)踐中的一些重要改革成果和試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)以組織法的形式固定下來(lái)，才能更好地促進(jìn)檢察事業(yè)的健康發(fā)展。

（三）從檢察院組織法與行政訴訟法修改相銜接的需要來(lái)看修改的必要性

1990年生效的行政訴訟法明確賦予了檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中的法律監(jiān)督權(quán)。例如，行政訴訟法規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)行政訴訟行為進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)生效的法院裁判具有抗訴權(quán)力，涉及檢察機(jī)關(guān)行政檢察監(jiān)督的權(quán)力和職能，并在第10條、第64條做了具體規(guī)定。行政檢察監(jiān)督屬于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督中的一種，是檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟行為、某些行政行為進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力。但這些權(quán)力和職能的規(guī)定應(yīng)首先主要來(lái)源于檢察院組織法的規(guī)定，作為檢察機(jī)關(guān)的“根本法”，檢察院組織法是檢察權(quán)的主要來(lái)源，必然要擔(dān)當(dāng)此重任，只有組織法才能對(duì)檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)進(jìn)行授權(quán)，而其他法只是細(xì)化和具體化盡管檢察院組織法與行政訴訟法在法律位階上是相同的，都是由全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)的法律，但在檢察機(jī)關(guān)職權(quán)配置方面，應(yīng)當(dāng)是由檢察院組織法來(lái)統(tǒng)領(lǐng)訴訟法?！，F(xiàn)在，行政訴訟法已經(jīng)做了規(guī)定，超出了該法所能承載的權(quán)限和能力。特別是當(dāng)下，行政訴訟法正在修正之中，從已經(jīng)公布的行政訴訟法修正案草案來(lái)看，對(duì)行政檢察監(jiān)督的權(quán)力有進(jìn)一步加強(qiáng)的趨勢(shì)，賦予了檢察機(jī)關(guān)一些新的職能和新的職責(zé)。例如，行政訴訟法修正案草案第1條將現(xiàn)行行政訴訟法第1條“維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)”中“維護(hù)”二字去掉，直接使用“監(jiān)督”，體現(xiàn)了行政訴訟法修改的新的價(jià)值取向。又如，現(xiàn)行行政訴訟法第64條規(guī)定，檢察院對(duì)已經(jīng)生效的法院裁判，如果發(fā)現(xiàn)有違反法律、法規(guī)規(guī)定情形的，可以采取抗訴的檢察監(jiān)督方式，但何為“違反法律、法規(guī)規(guī)定”則沒(méi)有做具體規(guī)定，司法實(shí)踐中往往局限于事實(shí)、法律適用以及法定程序問(wèn)題，而行政訴訟法修正案草案第87條對(duì)抗訴的范圍進(jìn)行了擴(kuò)大與細(xì)化，明確列舉了八項(xiàng)檢察機(jī)關(guān)可以抗訴的情形這八項(xiàng)內(nèi)容為：（一）不予受理或者駁回起訴確有錯(cuò)誤的；（二）有新的證據(jù)，足以推翻原判決、裁定的；（三）原判決、裁定認(rèn)定事實(shí)的證據(jù)不確實(shí)、不充分、未經(jīng)質(zhì)證或者系偽造的；（四）原判決、裁定適用法律、法規(guī)確有錯(cuò)誤的；（五）違反法律規(guī)定的訴訟程序，可能影響公正審判的；（六）原判決、裁定遺漏訴訟請(qǐng)求的；（七）據(jù)以作出原判決、裁定的法律文書(shū)被撤銷(xiāo)或者變更的；（八）審判人員在審理該案件時(shí)有貪污受賄，徇私舞弊，枉法裁判行為的。。再如，在行政檢察監(jiān)督方式上，行政訴訟法修正案草案規(guī)定除了可以提起抗訴外，還可以對(duì)“已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定”和“審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為”等情形提出檢察建議的方式，這是對(duì)民事訴訟法中檢察監(jiān)督的借鑒[4]。檢察院組織法的滯后，影響了行政訴訟法關(guān)于行政檢察監(jiān)督職能的實(shí)施，影響了我國(guó)檢察工作發(fā)展和法治建設(shè)的推進(jìn)。為此，檢察院組織法要站在引領(lǐng)行政檢察監(jiān)督發(fā)展方向的更高角度，將行政訴訟法的立法成果和多年積累的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行梳理、歸納和吸收，在檢察院組織法中對(duì)行政檢察監(jiān)督權(quán)進(jìn)行明確規(guī)定，為正在修改的行政訴訟法在行政檢察監(jiān)督方面的條款提供依據(jù)，并與之進(jìn)行銜接與協(xié)調(diào)。

二、檢察院組織法的修改應(yīng)重點(diǎn)體現(xiàn)對(duì)行政權(quán)監(jiān)督的加強(qiáng)

隨著行政權(quán)對(duì)社會(huì)各領(lǐng)域的滲透以及行政自由裁量權(quán)的不斷擴(kuò)大，行政權(quán)侵權(quán)現(xiàn)象也相伴而生。“在當(dāng)代行政領(lǐng)域，行政自由裁量權(quán)廣泛存在，并且滲透于行政過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)，行政自由裁量權(quán)儼然成為行政權(quán)力的當(dāng)然組成部分”[5]?，F(xiàn)實(shí)中，濫用自由裁量權(quán)、超越裁量幅度、違法行政以及行政不作為等現(xiàn)象較多，對(duì)公民權(quán)利的侵害時(shí)有發(fā)生。行政權(quán)一直處于強(qiáng)勢(shì)地位，目前對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)制并沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用。由于歷史的原因，我國(guó)沒(méi)有形成成熟的市民社會(huì)，難以實(shí)現(xiàn)“從國(guó)家機(jī)器外部啟動(dòng)制約國(guó)家權(quán)力的社會(huì)力量，即以社會(huì)權(quán)力制衡國(guó)家權(quán)力”[6]，社會(huì)輿論監(jiān)督缺乏力度，更缺乏常態(tài)化、規(guī)范化和法制化，難以達(dá)到對(duì)行政權(quán)監(jiān)督與制約的目的。為此，只有寄希望于現(xiàn)有體制下從權(quán)力的分支中尋找能有效承擔(dān)起制約行政權(quán)的權(quán)力，以權(quán)力制約權(quán)力是一種很好的制約方式。但關(guān)鍵是由哪種權(quán)力對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督效果更佳。目前，我國(guó)人大監(jiān)督存在著監(jiān)督不全面、監(jiān)督不到位等不足，特別是“人大的工作方式不可能開(kāi)展個(gè)案的、具體的、日常的監(jiān)督”[7]。行政復(fù)議監(jiān)督因其“繁瑣復(fù)雜的內(nèi)部處理程序往往導(dǎo)致行政復(fù)議解決行政爭(zhēng)議效率不夠高，層層審批的方式阻礙了行政復(fù)議的高效快捷”[8]（P168），再加上過(guò)于強(qiáng)調(diào)書(shū)面審查方式，程序不公開(kāi)，降低了行政復(fù)議結(jié)果的可信度。即使被學(xué)者們看好的審判監(jiān)督，由于其屬于事后監(jiān)督，難以對(duì)行政權(quán)進(jìn)行事前的、預(yù)防性監(jiān)督。由于我國(guó)司法環(huán)境等方面的原因，往往面臨來(lái)自地方各部門(mén)尤其是地方行政的諸多不當(dāng)干預(yù)，導(dǎo)致法院受理難、立案難、公正裁判更難，并由此導(dǎo)致行政訴訟案件數(shù)量極少，且非正常撤訴率高，對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督與制約遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到人們的設(shè)計(jì)預(yù)期，公民權(quán)利也難以得到有效保障。

檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，與人大監(jiān)督所具有的權(quán)力性、決策性監(jiān)督相比，具有監(jiān)督性質(zhì)的法律性，監(jiān)督對(duì)象的具體性、特定性；與行政監(jiān)督的內(nèi)部性相比，檢察監(jiān)督具有外部性；與社會(huì)監(jiān)督相比，檢察監(jiān)督具有法定性、強(qiáng)制性[9]（P5684）。通過(guò)行政檢察監(jiān)督，可以有效地防止行政行為違法、行政行為失范、行政權(quán)力濫用以及行政不作為現(xiàn)象；可以通過(guò)加強(qiáng)對(duì)行政訴訟的監(jiān)督，為法院受理行政案件提供監(jiān)督上的支持，防止地方行政對(duì)司法的不當(dāng)干預(yù)，從根本上解決行政訴訟立案難、審理不公正以及行政機(jī)關(guān)作為被告的執(zhí)行難問(wèn)題。因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是行政權(quán)監(jiān)督的重要主體。行政檢察監(jiān)督既是直接對(duì)某些行政行為的監(jiān)督，也是通過(guò)行政訴訟對(duì)行政權(quán)進(jìn)行的監(jiān)督，在這方面，檢察院組織法應(yīng)有所作為。當(dāng)下，憲法已經(jīng)確立了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督地位。從理論上講，法律監(jiān)督主要是對(duì)法律實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督，只要是有效的法律，就應(yīng)對(duì)其實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)刑法的實(shí)施需要監(jiān)督，對(duì)行政法律法規(guī)的實(shí)施同樣需要監(jiān)督，而且，行政法律法規(guī)實(shí)施的好壞，直接關(guān)系到依法治國(guó)方略的實(shí)施。為此，檢察院組織法要在憲法的框架下對(duì)檢察監(jiān)督權(quán)進(jìn)行優(yōu)化配置，對(duì)行政檢察監(jiān)督權(quán)的內(nèi)涵與外延進(jìn)行明確界定，使之于法有據(jù)，以充分體現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的制約與監(jiān)督作用，真正使憲法上的法律監(jiān)督的規(guī)定轉(zhuǎn)化為具有可操作性的實(shí)際權(quán)能。當(dāng)然，我國(guó)的法律監(jiān)督職能是從行政權(quán)、審判權(quán)中分離出來(lái)的，檢察權(quán)和行政權(quán)、審判權(quán)處于同一序列，檢察權(quán)只能按照法律規(guī)定，對(duì)行政權(quán)和審判行為的合法性進(jìn)行監(jiān)督，無(wú)權(quán)對(duì)實(shí)質(zhì)問(wèn)題做出決定，而是把問(wèn)題交給主管機(jī)關(guān)去處理[10]。

在實(shí)踐中和其他相關(guān)法律中，行政檢察監(jiān)督主要側(cè)重對(duì)審判權(quán)的監(jiān)督，這在行政訴訟法第64條得到充分體現(xiàn)：“人民檢察院對(duì)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴。”這種行政檢察監(jiān)督權(quán)屬于單一的訴訟監(jiān)督權(quán)，主要監(jiān)督的是行政審判權(quán)而不是行政權(quán)。很顯然，這種監(jiān)督與檢察機(jī)關(guān)的國(guó)家法律監(jiān)督的憲法定位極不相符，作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，行政檢察監(jiān)督應(yīng)把對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督列為行政檢察監(jiān)督的主要對(duì)象。近年來(lái)，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界普遍提出要從四個(gè)方面加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)的檢察監(jiān)督。一是對(duì)行政訴訟的立案行為進(jìn)行監(jiān)督。特別是當(dāng)法院立案遇到地方行政不當(dāng)干預(yù)難以抵擋時(shí)，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督可在較大程度上為法院立案工作排除干擾，增強(qiáng)法院對(duì)外部干預(yù)的抵制能力[11]。對(duì)法院立案環(huán)節(jié)的檢察監(jiān)督，表面上是對(duì)法院的監(jiān)督，但其本質(zhì)和目的是對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督。二是對(duì)重要的行政執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行檢察監(jiān)督。例如，行政處罰和強(qiáng)制措施等行政行為，都是對(duì)公民人身自由限制和剝奪的行政行為，極易產(chǎn)生濫用和造成損害，要進(jìn)行控制和規(guī)范?？梢哉f(shuō)，賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)某些重要行政執(zhí)法行為的監(jiān)督是促進(jìn)政府依法行政的需要，更是落實(shí)檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位的應(yīng)有之義。三是提起行政公益訴訟。行政公益訴訟被界定為，無(wú)直接利害關(guān)系人認(rèn)為行政主體的違法行為或不行為對(duì)公共利益造成侵害時(shí)，以自己的名義向法院申請(qǐng)司法救濟(jì)的行為[12]（P489）。從產(chǎn)生的本源意義上分析，國(guó)家利益和公共利益的代言人一直是檢察機(jī)關(guān)價(jià)值目標(biāo)上的角色定位，因此，公益訴訟權(quán)是世界范圍內(nèi)檢察機(jī)關(guān)所普遍享有的一項(xiàng)權(quán)力[13]。當(dāng)行政機(jī)關(guān)違法或?yàn)E用職權(quán)侵害國(guó)家或公共利益時(shí)，“由檢察機(jī)關(guān)采用訴訟形式，利用國(guó)家檢察權(quán)力啟動(dòng)審判，通過(guò)檢察權(quán)和審判權(quán)兩種權(quán)力的合理運(yùn)用，發(fā)揮司法的政策引導(dǎo)功能和強(qiáng)制威懾功能，從而實(shí)現(xiàn)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約”[14]。當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)的行政公益訴訟活動(dòng)應(yīng)嚴(yán)格限制在公益案件，不能介入任何私人利益。四是對(duì)行政訴訟執(zhí)行的檢察監(jiān)督。為使行政訴訟的裁判，主要是行政機(jī)關(guān)敗訴的案件得到盡快執(zhí)行，檢察機(jī)關(guān)可以應(yīng)原告的申請(qǐng)，對(duì)法院執(zhí)行案件進(jìn)行檢察監(jiān)督[15]，使受損的權(quán)利得到恢復(fù)、違法的行政行為得到糾正。上述四個(gè)方面的檢察監(jiān)督中，對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督和提起行政公益訴訟是直接針對(duì)行政權(quán)進(jìn)行的監(jiān)督，而對(duì)行政訴訟立案監(jiān)督、提起抗訴以及對(duì)法院裁判執(zhí)行的監(jiān)督，其目標(biāo)的設(shè)計(jì)不是針對(duì)審判權(quán)的，而主要應(yīng)是制衡行政權(quán)的。要通過(guò)修改檢察院組織法，完善行政檢察監(jiān)督權(quán)能，將更多的檢察監(jiān)督指向行政權(quán)。

三、加強(qiáng)行政檢察監(jiān)督權(quán)能的檢察院組織法修改之建議

（一）補(bǔ)充規(guī)定檢察機(jī)關(guān)行政檢察監(jiān)督權(quán)力并適度拓寬行政檢察監(jiān)督范圍

檢察院組織法主要是職權(quán)方面的法律，現(xiàn)行檢察院組織法關(guān)于檢察機(jī)關(guān)職權(quán)方面的有限規(guī)定限制了檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能的發(fā)揮，因而要增加對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督的檢察職權(quán)，要對(duì)行政檢察監(jiān)督權(quán)能做列舉式表述。一是要明確列出并拓展檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中的監(jiān)督職能。盡管行政訴訟法中有檢察監(jiān)督的規(guī)定，主要體現(xiàn)在對(duì)生效裁判的抗訴方面，但這種抗訴的行政檢察監(jiān)督權(quán)在組織法中沒(méi)有得到體現(xiàn)，要在檢察院組織法中進(jìn)一步明確規(guī)定。此外，要增加對(duì)行政訴訟立案監(jiān)督以及對(duì)行政機(jī)關(guān)作為敗訴方的行政案件執(zhí)行監(jiān)督的條款規(guī)定，使檢察機(jī)關(guān)通過(guò)行政訴訟對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督的內(nèi)容更全面。二是將某些行政執(zhí)法行為納入檢察監(jiān)督范圍。例如，對(duì)類(lèi)似于行政處罰和行政強(qiáng)制等對(duì)公民人身自由限制和剝奪的行政行為要加強(qiáng)檢察監(jiān)督，這符合國(guó)家尊重和保障人權(quán)的憲法原則。要在檢察院組織法中對(duì)這類(lèi)行政行為進(jìn)行具體列舉，明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以監(jiān)督的行政行為、監(jiān)督方式和手段等。三是將提起行政公益訴訟的檢察監(jiān)督納入檢察院組織法之中。對(duì)行政公益訴訟問(wèn)題，這幾年呼聲一直比較高，建立行政公益訴訟制度在理論界和實(shí)務(wù)界也逐步成為共識(shí)，因而檢察院組織法中要明確賦予檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的職能值得關(guān)注的是，黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中已明確提出，“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正。探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”，這為檢察院組織法在這方面的修改提供了黨的基本政策上的支持。，對(duì)侵害公共利益或國(guó)家利益的行政行為或行政不作為等違法現(xiàn)象，對(duì)無(wú)人起訴或個(gè)人不具備原告資格的情形，檢察機(jī)關(guān)可以作為原告主體提起行政公益訴訟，同時(shí)要對(duì)公共利益的概念做出嚴(yán)格的解釋。當(dāng)然，行政檢察監(jiān)督范圍并非無(wú)所不包，也必須恪守權(quán)力的邊界，防止檢察權(quán)的濫用，防止對(duì)其他權(quán)力進(jìn)行不當(dāng)干涉。

（二）完善行政檢察監(jiān)督的手段和措施

要充分履行法律賦予的監(jiān)督職能，檢察機(jī)關(guān)必須有相應(yīng)的措施和手段，而檢察院組織法在這方面缺乏規(guī)定，缺乏必要的監(jiān)督措施使得行政檢察監(jiān)督只能停留在紙面上，有必要將實(shí)踐中已經(jīng)成熟的行政檢察監(jiān)督手段和措施寫(xiě)入即將修改的檢察院組織法中。對(duì)行政行為的監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該可以使用調(diào)閱行政執(zhí)法案卷材料、實(shí)地調(diào)查核實(shí)等手段和措施，以便在充分掌握和了解案件事實(shí)的基礎(chǔ)上更好地發(fā)揮對(duì)行政行為的監(jiān)督；對(duì)違法的行政行為，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)發(fā)出糾正違法通知、提出檢察建議等手段和措施。而在行政訴訟監(jiān)督中，抗訴既是檢察監(jiān)督的一項(xiàng)權(quán)能，也是一種手段和措施，要在檢察院組織法中加以明確，為檢察監(jiān)督權(quán)的行使提供法律保障；同時(shí)，也可以根據(jù)案情采取發(fā)出糾正違法通知、提出檢察建議等手段和措施。在這些監(jiān)督手段和措施中，既有事后救濟(jì)性監(jiān)督，更有事前或同步的預(yù)防性監(jiān)督，體現(xiàn)了對(duì)行政權(quán)的多元化監(jiān)督。當(dāng)然，這些手段和措施有的要強(qiáng)調(diào)其剛性，有些還是柔性一點(diǎn)效果更好，以防止擴(kuò)權(quán)濫權(quán)，避免形成監(jiān)督者難以被監(jiān)督的怪圈。

（三）對(duì)行政檢察監(jiān)督的主要程序進(jìn)行規(guī)定

有人認(rèn)為，對(duì)行政檢察監(jiān)督的程序可由行政訴訟法進(jìn)行規(guī)定，因?yàn)椤瓣P(guān)于檢察院行使職權(quán)的程序，在訴訟法等相關(guān)法律中已有詳細(xì)的規(guī)定，無(wú)必要在檢察院組織法中進(jìn)行重復(fù)的立法”[16]。筆者認(rèn)為，這種看法不完全正確?！半m然程序問(wèn)題應(yīng)當(dāng)主要在訴訟法中予以規(guī)定，但涉及一般的監(jiān)督程序和監(jiān)督手段，訴訟法難以規(guī)定或不能規(guī)定的監(jiān)督手段和監(jiān)督程序，有必要在組織法中作基本規(guī)定”[17]。訴訟法中的程序是從訴訟特點(diǎn)出發(fā)規(guī)定程序的，這種程序更偏重于如何發(fā)揮審判機(jī)關(guān)審理案件以及當(dāng)事人如何參加訴訟，不可能為檢察機(jī)關(guān)作專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督程序規(guī)定。因此，對(duì)于行政檢察監(jiān)督的程序，必須由檢察院組織法來(lái)規(guī)定，唯此才能從檢察權(quán)行使的角度進(jìn)行程序設(shè)計(jì)。實(shí)際上，在我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法中對(duì)行政檢察監(jiān)督也缺乏監(jiān)督程序方面的規(guī)定，這更需檢察院組織法來(lái)承擔(dān)程序規(guī)定的任務(wù)。只是在規(guī)定的具體內(nèi)容和方式上，組織法與行政訴訟法可以有所差異、有所側(cè)重而已，組織法可以適當(dāng)粗略、原則一些，但仍要規(guī)定檢察監(jiān)督權(quán)行使的順序、步驟、方式等程序的基本要素，而對(duì)檢察機(jī)關(guān)在訴訟中的具體程序則不必做出規(guī)定；要規(guī)定在訴訟法中難以規(guī)定的程序，如檢察院組織法可以對(duì)發(fā)出檢察建議的程序、調(diào)閱行政執(zhí)法案卷材料時(shí)相關(guān)部門(mén)提供的期限等程序進(jìn)行規(guī)定。

（四）設(shè)立專(zhuān)門(mén)從事行政檢察監(jiān)督的機(jī)構(gòu)

隨著檢察院組織法的修改，必然要賦予檢察機(jī)關(guān)行政檢察監(jiān)督的一些新權(quán)限和職能，而這些職能要通過(guò)具體的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)來(lái)完成。因此，檢察院內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置的科學(xué)性與否以及人員素質(zhì)的高低就直接關(guān)系到行政檢察監(jiān)督權(quán)行使的質(zhì)量?，F(xiàn)行檢察院組織法第20條只是原則性地要求最高人民檢察院“設(shè)立若干檢察廳和其他業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)”，地方檢察院“可以分別設(shè)立相應(yīng)的檢察處、科和其他業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)”，實(shí)踐中，各地檢察院行政檢察監(jiān)督的職能在機(jī)構(gòu)上是由合二為一的民事行政檢察科或處來(lái)行使，不僅職能不做區(qū)分，而且人員配備不足、素質(zhì)不高，影響了行政檢察監(jiān)督職能的發(fā)揮?！皺z察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的合理設(shè)置，應(yīng)以檢察基本職權(quán)為核心，突出加強(qiáng)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)”[3]。為此，在即將修改的檢察院組織法中要對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行文本化落實(shí)，要設(shè)置專(zhuān)門(mén)的行政檢察監(jiān)督機(jī)構(gòu)，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)行政訴訟案件以及相關(guān)違法行政行為進(jìn)行監(jiān)督，并對(duì)行政檢察監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職能、權(quán)限、工作方式等進(jìn)行明確規(guī)定?！爱?dāng)下的中國(guó)……重視某個(gè)事業(yè)、加強(qiáng)某項(xiàng)工作的最簡(jiǎn)單、直接有效的方法是設(shè)立機(jī)構(gòu)、增加編制、配備人員、投入財(cái)力等，加強(qiáng)行政檢察工作最好單設(shè)行政檢察機(jī)構(gòu)”[18]。

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