片區(qū)精準(zhǔn)扶貧的路徑與選擇

周明富

黨的“十八大”以來(lái)，以習(xí)近平總書(shū)記為首的黨中央高度重視扶貧開(kāi)發(fā)工作，特別是精準(zhǔn)扶貧思想的提出，為集中連片特困地區(qū)貫徹精準(zhǔn)扶貧思想、推動(dòng)扶貧開(kāi)發(fā)向深層次發(fā)展，打下了堅(jiān)實(shí)的思想基礎(chǔ)，提出了重要的制度保障。筆者結(jié)合近年恩施州學(xué)習(xí)貫徹精準(zhǔn)扶貧方針的實(shí)踐和探索，提出幾點(diǎn)思考和看法。

一、精準(zhǔn)扶貧的科學(xué)內(nèi)涵及其基本要義

精準(zhǔn)扶貧是指農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)要結(jié)合各地實(shí)際、厘清不同類別，突出以貧困人口為重點(diǎn)，以增加貧困對(duì)象收入為核心，以專項(xiàng)扶貧政策為主導(dǎo)，動(dòng)員組織其它社會(huì)優(yōu)勢(shì)資源，精準(zhǔn)識(shí)別貧困對(duì)象，建立定向、規(guī)范、精準(zhǔn)、協(xié)同幫扶貧困人口、貧困村，走科學(xué)識(shí)別、自我發(fā)展、脫貧致富的發(fā)展路子，實(shí)現(xiàn)到2020年與全國(guó)全面同步進(jìn)入小康社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)。精準(zhǔn)扶貧主要包涵精準(zhǔn)識(shí)別貧困對(duì)象；精準(zhǔn)確定幫扶目標(biāo)；精準(zhǔn)銜接扶持措施；精準(zhǔn)安排幫扶力量；精準(zhǔn)實(shí)施考核評(píng)價(jià)。精準(zhǔn)扶貧思想的提出，開(kāi)啟了我國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)的新階段，必將帶來(lái)扶貧開(kāi)發(fā)政策取向、實(shí)施路徑、組織形式新的改革與創(chuàng)新。

精準(zhǔn)扶貧其要義在于“精準(zhǔn)”，基本條件在于精確識(shí)別貧困對(duì)象，準(zhǔn)確把握貧困對(duì)象的致貧原因。其實(shí)施路徑應(yīng)該是按照區(qū)域發(fā)展帶動(dòng)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)扶貧促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的理念，在推進(jìn)區(qū)域板塊經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展的過(guò)程中，有效帶動(dòng)和促進(jìn)貧困人口穩(wěn)定增加收入，最終實(shí)現(xiàn)脫貧致富。為此，貫徹精準(zhǔn)扶貧思想，一方面需要高度重視發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)，壯大區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，切實(shí)提高可供扶貧的有效資源，另一方面需要集中運(yùn)用以專項(xiàng)扶貧為主的政策措施，瞄準(zhǔn)貧困對(duì)象開(kāi)展“精確制導(dǎo)、定點(diǎn)清除”，促進(jìn)本地區(qū)貧困人口全面同步進(jìn)入小康?；痉椒ㄊ沁\(yùn)用國(guó)家專項(xiàng)扶貧政策、項(xiàng)目資金，輔之以市場(chǎng)和社會(huì)有效扶貧資源，按照政府主導(dǎo)、市場(chǎng)推動(dòng)、社會(huì)幫扶的“三位一體”扶貧形式，瞄準(zhǔn)貧困對(duì)象，構(gòu)建以產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)、項(xiàng)目直補(bǔ)、智力扶貧、就業(yè)促進(jìn)、資金互助為基本發(fā)展方式，牽引促進(jìn)貧困人口走自我發(fā)展、脫貧致富的發(fā)展格局。

與過(guò)去長(zhǎng)期開(kāi)展的扶貧開(kāi)發(fā)相比較，精準(zhǔn)扶貧更加強(qiáng)調(diào)專項(xiàng)扶貧政策措施、項(xiàng)目資金等與貧困村、貧困人口相銜接，即所謂針對(duì)貧困對(duì)象實(shí)行“滴管滴灌”“精確制導(dǎo)”，改變過(guò)去長(zhǎng)期沿用的扶貧項(xiàng)目資金“撒胡椒面”的扶貧形式，針對(duì)農(nóng)村普遍存在的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等扶貧項(xiàng)目，強(qiáng)調(diào)運(yùn)用行業(yè)、部門(mén)政策和資源組織實(shí)施，通過(guò)調(diào)動(dòng)市場(chǎng)和社會(huì)優(yōu)勢(shì)資源開(kāi)展扶貧開(kāi)發(fā)，構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義初級(jí)階段政府主導(dǎo)、市場(chǎng)推動(dòng)、社會(huì)參與的扶貧工作新格局，促進(jìn)社會(huì)均衡發(fā)展、公平正義。

二、精準(zhǔn)扶貧的階段性特征

精準(zhǔn)扶貧是我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，集中連片特困地區(qū)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)的重要政策選擇，具有明顯的指向性、階段性和時(shí)代感特征。

首先，具有指向性特征。即按照精準(zhǔn)扶貧的扶貧理念，精準(zhǔn)扶貧的主要目標(biāo)就是瞄準(zhǔn)貧困地區(qū)、貧困人口，運(yùn)用國(guó)家專項(xiàng)扶貧項(xiàng)目、資金以及其它有效社會(huì)資源，有針對(duì)性地促使貧困地區(qū)和貧困人口持續(xù)、有效發(fā)展。為此，農(nóng)村所有扶貧開(kāi)發(fā)活動(dòng)，都必須以增加貧困對(duì)象收入、提高貧困人口發(fā)展能力為核心，所有扶貧開(kāi)發(fā)政策、項(xiàng)目和資金都必須與貧困地區(qū)、貧困人口精準(zhǔn)對(duì)接。這就要求我們，在貫徹實(shí)施精準(zhǔn)扶貧政策措施的過(guò)程中，所有的專項(xiàng)扶貧政策、項(xiàng)目和資金都必須以促進(jìn)貧困地區(qū)、貧困人口的發(fā)展為目標(biāo)，都必須用到貧困地區(qū)、貧困人口頭上去。

其次，具有強(qiáng)制性特征。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，資源必然向著優(yōu)勢(shì)的方向轉(zhuǎn)移，這種情況下，貧困地區(qū)和貧困人口的發(fā)展，不可能通過(guò)自身的努力獲取更多更好的優(yōu)勢(shì)資源，貧富之間必將會(huì)隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展呈現(xiàn)更大的差距。只有依靠政府的主導(dǎo)和力量，才能平抑資源分配的不公和貧富差距的不足，促進(jìn)貧困地區(qū)、貧困人口的發(fā)展。所以，開(kāi)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的精準(zhǔn)扶貧工作，必須著眼社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)，積極發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，有針對(duì)性地引導(dǎo)優(yōu)勢(shì)資源向貧困對(duì)象轉(zhuǎn)移，促使其獲取更多更好的發(fā)展機(jī)遇。

第三，具有漸進(jìn)性特征。精準(zhǔn)扶貧雖然原則上強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)，但是這種精準(zhǔn)必須緊貼我國(guó)貧困農(nóng)村發(fā)展實(shí)際，必須與我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段農(nóng)村的基本情況相適應(yīng)，其實(shí)施的過(guò)程必然是一個(gè)自然的、漸進(jìn)的發(fā)展過(guò)程。也就是說(shuō)，在我國(guó)農(nóng)村市場(chǎng)機(jī)制尚不夠健全、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和組織形式還不很完善，難以對(duì)精準(zhǔn)扶持提供有效人才支撐的情況下，精準(zhǔn)扶貧既不可以采取一個(gè)模式，更不可能不分條件、不分類別、不講方式、不追求效益地將專項(xiàng)扶貧項(xiàng)目、資金與貧困對(duì)象對(duì)接。要厘清不同的致貧原因，賦予精準(zhǔn)扶貧政策合理實(shí)施的區(qū)間、評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，逐步完善精準(zhǔn)措施，漸進(jìn)推進(jìn)扶貧政策精準(zhǔn)對(duì)接?？偨Y(jié)近些年我州扶貧開(kāi)發(fā)的成功實(shí)踐看，促進(jìn)貧困地區(qū)、貧困人口發(fā)展，必然要走產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)、項(xiàng)目直補(bǔ)、技能培訓(xùn)、就業(yè)促進(jìn)、資金互助的發(fā)展道路。而產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)更是持續(xù)、有效促進(jìn)貧困人口增加收入、科學(xué)發(fā)展的最佳選擇。但是，產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)貧困人口發(fā)展生產(chǎn)、增加收入，不可能單純依靠貧困人口的自身努力，必然走農(nóng)業(yè)企業(yè)牽引、合作組織帶動(dòng)、能人大戶幫助發(fā)展的路子。形成這樣的一個(gè)發(fā)展過(guò)程，必然是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，需要循序漸進(jìn)、真抓實(shí)干，絕對(duì)不能急功近利、盲目冒進(jìn)，要賦予農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧開(kāi)發(fā)更多的探索空間和創(chuàng)新的氛圍。

第四，具有相對(duì)性特征。首先是對(duì)象認(rèn)定上的相對(duì)性。因?yàn)檗r(nóng)村貧困成因千差萬(wàn)別，貧困程度難以用一個(gè)準(zhǔn)確的尺子進(jìn)行度量，因此，在貧困人口識(shí)別認(rèn)定的過(guò)程中，要合理設(shè)置貧困標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)體系。其次是政策適用上的相對(duì)性。農(nóng)村貧困既有區(qū)域性的整體貧困，也有個(gè)別性的特殊貧困；既有地理上的特殊貧困，也有區(qū)位上的特殊貧困；既有經(jīng)濟(jì)上的特殊貧困，也有智力上特殊貧困。因此，在適用精準(zhǔn)扶貧政策措施時(shí)，要賦予基層地方政府和部門(mén)更多精準(zhǔn)扶貧政策措施創(chuàng)新實(shí)踐的權(quán)利，也要允許政策實(shí)施過(guò)程中帶來(lái)一定的誤差。農(nóng)村貧困地區(qū)可以發(fā)展什么，暫時(shí)不能發(fā)展什么，要尊重基層尊重群眾，由基層干部和群眾說(shuō)了算。比如，貧困村互助資金合作組織的建立，就不能一個(gè)模子一般要求，必須是在具有相應(yīng)的人才支持和基礎(chǔ)條件以后，才能有效開(kāi)展互助資金合作探索。再次是資金使用上的相對(duì)性。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有別于工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其發(fā)展方式必須以各地的地理?xiàng)l件、區(qū)位優(yōu)勢(shì)、人力技術(shù)以及市場(chǎng)需求作選擇。而選擇哪種發(fā)展方式，發(fā)展哪個(gè)品種，都必須因地制宜、分類指導(dǎo)。因此專項(xiàng)扶貧政策和資金使用上也必須符合發(fā)展產(chǎn)業(yè)、方式選擇和品牌發(fā)展的需要。在這個(gè)發(fā)展的過(guò)程中，只能是專項(xiàng)扶貧項(xiàng)目資金能夠直接用于貧困人口的就采用項(xiàng)目直補(bǔ)的形式進(jìn)行，而不宜或者根本不能直補(bǔ)的則需要斟別貧困的實(shí)際情況，分類予以差別化扶持。比如在特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初期，專項(xiàng)資金就不應(yīng)該完全落到貧困人口個(gè)人身上，要促使產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，形成品牌，就必須將一定的專項(xiàng)扶貧資金注入與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)的農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作組織和能人大戶頭上，這是發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)貧困人口脫貧致富的必然過(guò)程。如果說(shuō)因?yàn)槲覀兤胬斫饩珳?zhǔn)而枉顧貧困農(nóng)村發(fā)展的實(shí)際，盲目追求所有扶貧政策、項(xiàng)目都必須與貧困人口的精準(zhǔn)對(duì)接，那么必然使基層精準(zhǔn)扶貧工作走入另外一個(gè)誤區(qū)。endprint

三、精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐路徑選擇

瞄準(zhǔn)貧困對(duì)象實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，必須在精準(zhǔn)識(shí)別貧困對(duì)象的基礎(chǔ)上，精確制定幫扶措施，有效幫助貧困對(duì)象發(fā)展生產(chǎn)、增加收入，最終實(shí)現(xiàn)脫貧致富?？v觀近年恩施州農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)的成功實(shí)踐，我們認(rèn)為，推動(dòng)農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧必須堅(jiān)持在政府主導(dǎo)、市場(chǎng)推動(dòng)、社會(huì)幫持三位一體格局下，發(fā)揮農(nóng)村合作組織、牽頭企業(yè)、能人大戶帶動(dòng)作用，建立以特色產(chǎn)業(yè)牽引帶動(dòng)貧困人口發(fā)展生產(chǎn)、脫貧致富的利益鏈接機(jī)制。其成功的路徑主要有以下五種：

（一）產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)方式。即圍繞發(fā)展本地特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，增加貧困對(duì)象收入，提高貧困對(duì)象發(fā)展能力，建立產(chǎn)業(yè)覆蓋貧困人口、牽引帶動(dòng)貧困人口發(fā)展生產(chǎn)、脫貧致富的利益鏈接機(jī)制。

從近年我州貧困地區(qū)發(fā)展的實(shí)際情況看，產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)不失為促進(jìn)貧困人口發(fā)展生產(chǎn)、增加收入，逐步擺脫貧困的有效途徑。我州近年先后涌現(xiàn)出的宣恩縣埃山片區(qū)白柚產(chǎn)業(yè)基地、建始縣花坪葡萄產(chǎn)業(yè)基地、恩施市芭蕉茶葉產(chǎn)業(yè)基地等等，都采取集中發(fā)展特色板塊基地，輔之發(fā)展相應(yīng)專業(yè)合作組織、資金互助組織，引進(jìn)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)建立較為完整的產(chǎn)業(yè)鏈條，牽引帶動(dòng)貧困人口發(fā)展生產(chǎn)、脫貧致富，成為我州新農(nóng)村建設(shè)的典型示例。

（二）項(xiàng)目直補(bǔ)方式。所謂項(xiàng)目直補(bǔ)就是運(yùn)用國(guó)家專項(xiàng)扶貧項(xiàng)目、資金，專門(mén)針對(duì)貧困人口階段性或短期內(nèi)存在的技能缺失、資金短缺等困難，采取扶貧項(xiàng)目、資金直接對(duì)接貧困人口，直補(bǔ)到戶到人，提高貧困人口就業(yè)技能、解決貧困人口臨時(shí)性、階段性資金短缺問(wèn)題而采取的一種扶持方式。從近年來(lái)我州開(kāi)展項(xiàng)目直補(bǔ)政策實(shí)施的實(shí)際情況看，雨露計(jì)劃、扶貧搬遷等項(xiàng)目、政策，都不失為有效解決這類問(wèn)題和困難的成功嘗試。

（三）智力扶貧方式。智力扶貧是著眼持續(xù)解決貧困人口的代際貧困和發(fā)展問(wèn)題，區(qū)別于項(xiàng)目直補(bǔ)形式而提出的能力扶貧方式。智力扶貧包括智力開(kāi)發(fā)、智力投資、智力扶持等等。從長(zhǎng)遠(yuǎn)、根本解決中國(guó)農(nóng)村貧困問(wèn)題的角度看，必須高度重視農(nóng)村智力扶貧工作，切實(shí)解決好貧困代際傳遞問(wèn)題。解決智力扶貧問(wèn)題除了運(yùn)用雨露計(jì)劃等專項(xiàng)扶貧政策措施外，必須統(tǒng)籌行業(yè)部門(mén)力量和社會(huì)優(yōu)勢(shì)資源，建立健全全社會(huì)合力開(kāi)展智力扶貧的制度和法規(guī)，切實(shí)解決好貧困人口子女教育、技能培訓(xùn)等問(wèn)題，從根本上拔除貧困現(xiàn)象代際傳承的窮根。近年我州建始縣探索建立教育扶貧基金，集中解決貧困家庭子女教育過(guò)程中的突出問(wèn)題，就是一種成功的嘗試。

（四）就業(yè)促進(jìn)方式。加強(qiáng)農(nóng)村貧困人口從業(yè)技能培訓(xùn)，促進(jìn)有勞動(dòng)能力的貧困人口通過(guò)轉(zhuǎn)移就業(yè)增加收入，是近年集中連片貧困地區(qū)貧困家庭迅速擺脫困境、脫貧致富的重要途徑。

總結(jié)近年恩施州農(nóng)村貧困人口轉(zhuǎn)移就業(yè)的特點(diǎn)看，其就業(yè)的方式主要有三種，一是外出務(wù)工就業(yè)；二是就近轉(zhuǎn)移就業(yè)；三是就地務(wù)工就業(yè)。外出務(wù)工就業(yè)者多為年紀(jì)尚輕，愿闖世界、又增收入、還長(zhǎng)才干的年輕一族。而就近轉(zhuǎn)移就業(yè)者則多具有一定專業(yè)技能，可以依靠自身獨(dú)有的專業(yè)技術(shù)就近務(wù)工、早出晚歸，獲取較高的報(bào)酬，增加家庭收入，又可以照顧家庭和子女入學(xué)。就地務(wù)工就業(yè)是近年我州特色產(chǎn)業(yè)集中規(guī)模化發(fā)展以來(lái)，各地涌現(xiàn)的新興就業(yè)形式。他們大多以土地、勞力等作為生產(chǎn)要素，依靠各地發(fā)展的專業(yè)合作組織、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等，參與當(dāng)?shù)氐奶厣a(chǎn)業(yè)發(fā)展，成為“在就地（村或組）發(fā)展的合作組織或公司中，在自家地里打工”，按天（時(shí)）獲取個(gè)人勞動(dòng)報(bào)酬的職業(yè)農(nóng)民。這種新興農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展業(yè)態(tài)，不僅合理地利用了當(dāng)?shù)氐氖Ｓ鄤趧?dòng)力，解決了發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力不足的問(wèn)題，同時(shí)，也讓那些因?yàn)榧彝ズ妥优畣?wèn)題而離不開(kāi)家的“半勞動(dòng)力”們，有了合理發(fā)揮勞動(dòng)能力的空間，是近年我州特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中，留守農(nóng)民依靠土地、勞力等參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、獲取勞動(dòng)報(bào)酬較為成功的就業(yè)嘗試。

（五）資金互助方式。就是按照國(guó)家建立扶貧資金互助合作社的總體要求，依托貧困村現(xiàn)有的人才支持和產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件，給予每個(gè)貧困村不低于15萬(wàn)元的財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金，專項(xiàng)用于建立扶貧資金互助合作組織，重點(diǎn)解決貧困農(nóng)戶在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中貸款難、貸款貴的問(wèn)題。從近年我州扶貧互助資金合作組織發(fā)展的實(shí)際情況看，除因貸款對(duì)象和資金限額與各地發(fā)展的實(shí)際需要存在一定的差距外，通過(guò)近年縣市農(nóng)村發(fā)展“村企合作”，建立合作擔(dān)?；?，放大扶貧資金效益等嘗試，扶貧資金互助的政策優(yōu)勢(shì)逐步顯現(xiàn)出來(lái)，成為推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要抓手。

四、實(shí)施精準(zhǔn)扶貧必須把握的幾個(gè)原則

精準(zhǔn)扶貧是社會(huì)主義初級(jí)階段市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新形勢(shì)下，瞄準(zhǔn)貧困對(duì)象開(kāi)展精確制導(dǎo)的扶貧開(kāi)發(fā)有益嘗試。由于我國(guó)尚處在社會(huì)主義初級(jí)階段，區(qū)域性貧困問(wèn)題突出，貧困人口規(guī)模大、貧困程度深，集中連片貧困地區(qū)開(kāi)展精準(zhǔn)扶貧工作，必須切實(shí)把握好幾個(gè)基本原則。

漸進(jìn)推進(jìn)原則。即遵從社會(huì)主義初級(jí)階段基本國(guó)情，著眼集中連片區(qū)域性貧困問(wèn)題突出、貧困人口規(guī)模大程度深、人才支持匱乏、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度低、市場(chǎng)體系繁育程度不高等實(shí)際，在貫徹精準(zhǔn)扶貧理念、推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧開(kāi)發(fā)的過(guò)程中，實(shí)事求是地制定精準(zhǔn)扶貧政策、措施，確定精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目、安排資金分配比例。明確精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中，哪些是必須迅速精準(zhǔn)到戶的項(xiàng)目，哪些是應(yīng)該逐步推進(jìn)到戶的項(xiàng)目，哪些是可以直補(bǔ)到戶的，哪些應(yīng)該采取間接方式補(bǔ)助到戶的，切實(shí)給予分類指導(dǎo)、穩(wěn)步實(shí)施。

鏈條驅(qū)動(dòng)原則?？偨Y(jié)近年恩施州農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)的成功實(shí)踐，我們認(rèn)為，單純依靠貧困農(nóng)戶的自我發(fā)展絕不可能改變貧困對(duì)象的落后現(xiàn)狀。必須建立農(nóng)村合作組織，依靠龍頭企業(yè)索引、培育產(chǎn)業(yè)發(fā)展大戶，發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，建立特色產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)貧困人口發(fā)展生產(chǎn)、脫貧致富的利益鏈接機(jī)制。在發(fā)展生產(chǎn)的過(guò)程中，只有建立較為完整的利益鏈接機(jī)制，按照市場(chǎng)規(guī)則要求，既滿足先富起來(lái)的一部分人的利益需求，又同時(shí)帶動(dòng)貧困人口的自我發(fā)展，才可能依靠能人、大戶和專業(yè)合作組織的示范和影響，將產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)，從而帶動(dòng)貧困人口脫貧致富。近年來(lái)，恩施州委州政府倡導(dǎo)開(kāi)展“實(shí)施雙輪驅(qū)動(dòng)、推動(dòng)綜合扶貧”政策創(chuàng)新實(shí)踐，圍繞發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、生態(tài)文化旅游業(yè)等六大產(chǎn)業(yè)，不斷拓展和完善產(chǎn)業(yè)鏈條，走出了一條適宜貧困山區(qū)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)貧困人口發(fā)展生產(chǎn)、脫貧致富的發(fā)展路子。endprint

相對(duì)精確原則。精準(zhǔn)扶貧的要義在精準(zhǔn)，但是，在具體實(shí)施精準(zhǔn)扶貧政策措施的過(guò)程中，必須把握好相對(duì)精準(zhǔn)和絕對(duì)精準(zhǔn)的關(guān)系。就好比開(kāi)展射擊活動(dòng)一樣，對(duì)于一般的射手而言，只要是達(dá)到了45環(huán)以上都屬于優(yōu)秀成績(jī)，而不宜要求所有的射擊對(duì)象，都把成績(jī)提高到50環(huán)。要允許過(guò)程有一定的誤差和不足，因?yàn)檗r(nóng)村工作沒(méi)有一個(gè)絕對(duì)的指標(biāo)，只有相對(duì)的概率和區(qū)間，而這個(gè)過(guò)程又是必然的，尤其是貧困地區(qū)。

分類指導(dǎo)原則。即從廣義和狹義兩個(gè)方面認(rèn)真斟別貧困現(xiàn)狀，對(duì)屬于地理、自然等帶來(lái)的區(qū)域性貧困問(wèn)題，重視從發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)、改善基礎(chǔ)設(shè)施上加以解決。屬于個(gè)體性貧困的，則注重甄別貧困人口的生活環(huán)境、家庭負(fù)擔(dān)、勞力強(qiáng)弱、經(jīng)濟(jì)收入等，按照缺什么、扶什么的原則，有針對(duì)性地開(kāi)展幫扶。需要實(shí)行搬遷扶貧的，則給予搬遷扶貧政策支持；需要開(kāi)展智力扶持的，則針對(duì)性實(shí)施智力開(kāi)發(fā)；需要資金支持的，則幫助建立資金互助關(guān)系；需要發(fā)展產(chǎn)業(yè)增加收入的，則幫助建立產(chǎn)業(yè)扶持到戶的利益關(guān)系?？傊挥蟹诸愔笇?dǎo)、因戶施策，建立精準(zhǔn)幫扶的幫扶措施，才能在限期內(nèi)完成脫貧計(jì)劃和目標(biāo)任務(wù)。

農(nóng)戶主體原則?？v觀近年恩施州扶貧開(kāi)發(fā)的成功實(shí)踐，我們認(rèn)為，凡是扶貧開(kāi)發(fā)活動(dòng)開(kāi)展積極、實(shí)施效果好的扶貧典型，都有一個(gè)非常顯著的特征，即農(nóng)戶的主體作用發(fā)揮明顯，農(nóng)民發(fā)家致富的積極性高。反之，不少地方盡管政府部門(mén)積極努力，資金投入不少，項(xiàng)目實(shí)施不少，但是，扶貧的效果卻很一般，老百姓不僅不支持，反而個(gè)別地方、個(gè)別人員還出現(xiàn)唱反調(diào)、不配合的情況。究其原因，就在于一些地方在開(kāi)展扶貧開(kāi)發(fā)工作時(shí)，沒(méi)有發(fā)揮群眾發(fā)展生產(chǎn)、脫貧致富的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，沒(méi)有將扶貧開(kāi)發(fā)活動(dòng)與群眾的參與很好結(jié)合起來(lái)，造成扶貧資金的使用效益難以發(fā)揮。我州鶴峰縣鄔陽(yáng)鄉(xiāng)利用少量的扶貧資金撬動(dòng)群眾投資的積極性，實(shí)行扶貧資金“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”，改善民生、發(fā)展生產(chǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

機(jī)制保障原則。扶貧，是一項(xiàng)扶持窮人的工作。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中開(kāi)展精準(zhǔn)扶貧，單靠發(fā)揮市場(chǎng)主體的作用，無(wú)論從理論上講還是從實(shí)際上看，都不可能產(chǎn)生實(shí)質(zhì)的扶貧效益。必須依靠政府力量，集中社會(huì)優(yōu)勢(shì)資源，有針對(duì)性地向貧困地區(qū)、貧困人口傾斜投入，建立推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作落實(shí)的保障機(jī)制。這些機(jī)制主要包括財(cái)政扶貧資金投入機(jī)制；科技人才支持機(jī)制；結(jié)對(duì)幫扶工作機(jī)制；考核評(píng)價(jià)工作機(jī)制等等。建立健全這些機(jī)制是推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧制度化、規(guī)范化的重要保證。

五、推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧必須統(tǒng)籌兼顧幾個(gè)關(guān)系

一是把握精準(zhǔn)扶貧與區(qū)域發(fā)展的關(guān)系。精準(zhǔn)扶貧強(qiáng)調(diào)扶貧項(xiàng)目、政策、資金與貧困農(nóng)戶對(duì)接，直接帶動(dòng)和促進(jìn)貧困人口發(fā)展生產(chǎn)、脫貧致富。而區(qū)域發(fā)展則強(qiáng)調(diào)通過(guò)整合行業(yè)部門(mén)資源和政策優(yōu)勢(shì)，集中發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)，提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展實(shí)力，有效帶動(dòng)和促進(jìn)貧困地區(qū)、貧困人口發(fā)展生產(chǎn)、脫貧致富。

從近年我州發(fā)展區(qū)域規(guī)模經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)貧困人口發(fā)展生產(chǎn)、增加收入的成功實(shí)踐看，開(kāi)展新形勢(shì)下的精準(zhǔn)扶貧工作，必須重視集中連片地區(qū)的區(qū)域發(fā)展，只有整合行業(yè)部門(mén)政策、項(xiàng)目和資金，發(fā)揮政府集中財(cái)力辦大事的制度優(yōu)勢(shì)，才能有效推動(dòng)連片貧困地區(qū)的扶貧開(kāi)發(fā)，解決好連片貧困地區(qū)依靠部門(mén)政策、項(xiàng)目和資金難以支撐發(fā)展的難題。近年來(lái)，我州積極推動(dòng)開(kāi)展以縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位的跨鄉(xiāng)、跨村連片貧困地區(qū)區(qū)域綜合扶貧改革試點(diǎn)，收到了良好的實(shí)效。

二是把握政府主導(dǎo)與市場(chǎng)推動(dòng)的關(guān)系。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，優(yōu)勢(shì)的資源總是向著優(yōu)勝的一方流動(dòng)，貧困地區(qū)和貧困人口只會(huì)在資源配置的過(guò)程中越來(lái)越顯得被動(dòng)和無(wú)奈。正是因?yàn)槭袌?chǎng)機(jī)制的特殊作用，要求我們各級(jí)黨委政府及其相關(guān)部門(mén)，必須強(qiáng)化政府在扶貧開(kāi)發(fā)中的推動(dòng)作用，要通過(guò)政府“有形之手”的強(qiáng)力推動(dòng)，發(fā)揮扶貧政策的濟(jì)困優(yōu)勢(shì)，化解市場(chǎng)“無(wú)形之手”先天帶來(lái)的不足，給予貧困和弱勢(shì)對(duì)象更多更好的扶貧資源，促進(jìn)他們共同發(fā)展。同時(shí)，著眼優(yōu)勢(shì)力量在市場(chǎng)配置資源中的優(yōu)勝地位，按照財(cái)政扶貧資金“變無(wú)償為有償、變直接為間接、變主導(dǎo)為引導(dǎo)”的管理使用原則，著力改善現(xiàn)行財(cái)政扶貧資金管理使用具體辦法，發(fā)揮財(cái)政扶貧資金更多更好的扶貧職能。如近年我州在產(chǎn)業(yè)扶貧中，個(gè)別縣市試點(diǎn)開(kāi)展委托龍頭企業(yè)或合作組織，將適當(dāng)?shù)姆鲐氻?xiàng)目、資金與龍頭企業(yè)、合作組織對(duì)接，實(shí)行委托包干的形式開(kāi)展精準(zhǔn)扶貧到戶工作，就取得了良好的社會(huì)效益。

三是精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)責(zé)任與隊(duì)伍機(jī)構(gòu)建設(shè)的關(guān)系。新形勢(shì)下的精準(zhǔn)扶貧，無(wú)論是扶貧開(kāi)發(fā)的目標(biāo)任務(wù)，扶貧到戶的深入程度，項(xiàng)目實(shí)施的把握難度等等，都與過(guò)去傳統(tǒng)的扶貧開(kāi)發(fā)有著根本的區(qū)別。而要改變過(guò)去傳統(tǒng)意義上的面上扶貧為精確瞄準(zhǔn)到戶到人的精準(zhǔn)幫扶，沒(méi)有一整套與精準(zhǔn)扶貧相適應(yīng)的扶貧隊(duì)伍與機(jī)構(gòu)，是不可能完成這樣宏偉而精細(xì)的目標(biāo)管理任務(wù)的。因此，集中連片貧困地區(qū)的貧困縣市，要因精準(zhǔn)扶貧到戶到人的工作需要，切實(shí)按照中央要求，建立健全扶貧開(kāi)發(fā)到鄉(xiāng)到基層農(nóng)村的管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層和貧困村的扶貧隊(duì)伍與機(jī)構(gòu)建設(shè)，切實(shí)保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層和貧困村有專門(mén)從事精準(zhǔn)扶貧的專職人員。在此基礎(chǔ)上，建立扶貧、財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察以及民政、教育等相關(guān)行業(yè)部門(mén)互聯(lián)互通的扶貧信息網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)扶貧項(xiàng)目、資金的適時(shí)監(jiān)管和信息共享。

四是扶貧資金無(wú)償投入與有償使用的關(guān)系。長(zhǎng)期以來(lái)，我們一直都保留著扶貧資金無(wú)償投入的習(xí)慣思維和做法，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新形勢(shì)下，隨著優(yōu)勢(shì)力量對(duì)市場(chǎng)資源的絕對(duì)占有權(quán)越來(lái)越大，我們必須轉(zhuǎn)變扶貧資金無(wú)償使用的傳統(tǒng)觀念，加大扶貧資金有償使用的政策探索和實(shí)施力度。即在爭(zhēng)取扶貧資金使用的過(guò)程中，對(duì)具有優(yōu)勢(shì)地位的公司、企業(yè)和其它專業(yè)組織、能人大戶，在獲取專項(xiàng)扶貧資金支持的同時(shí)，相應(yīng)建立扶貧資金“委托包干、有償使用”的協(xié)作關(guān)系，賦予扶貧資金委托包干、扶貧到戶的附加條件，通過(guò)優(yōu)勢(shì)力量對(duì)扶貧資金、資源的有償使用，達(dá)到直接或間接帶動(dòng)貧困對(duì)象發(fā)展生產(chǎn)、脫貧致富的目標(biāo)。endprint