試論我國(guó)公務(wù)員社會(huì)保障制度的現(xiàn)狀與完善

唐瑩武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 430061

試論我國(guó)公務(wù)員社會(huì)保障制度的現(xiàn)狀與完善

唐瑩
武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 430061

公務(wù)員社會(huì)保障制度是國(guó)家公務(wù)員制度的重要組成部分，在整個(gè)國(guó)家公務(wù)員制度中具有重要的地位和作用，它是保障公務(wù)員基本權(quán)利、穩(wěn)定公務(wù)員隊(duì)伍、促進(jìn)政府勤政廉政建設(shè)的基礎(chǔ)。本文旨在分析我國(guó)公務(wù)員社會(huì)保障制度的具體內(nèi)容、實(shí)施現(xiàn)狀、實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題等方面的基礎(chǔ)上，提出一些具體的建議和措施，以期為完善我國(guó)公務(wù)員社會(huì)保障制度做一些有意義的探索。

公務(wù)員；社會(huì)保障；完善措施

一、公務(wù)員的社會(huì)保障制度

（一）公務(wù)員的社會(huì)保障權(quán)

公務(wù)員的社會(huì)保障權(quán)是指國(guó)家制定一系列法律、法規(guī)，通過(guò)稅收、財(cái)政等經(jīng)濟(jì)政策籌集社會(huì)保障資金，公務(wù)員因年老、疾病、傷殘以及失業(yè)等原因無(wú)法繼續(xù)工作或喪失勞動(dòng)能力時(shí)，能獲得經(jīng)濟(jì)或物質(zhì)幫助的權(quán)利。公務(wù)員的社會(huì)保障權(quán)可以劃分為兩大部分：一是權(quán)益保障，主要針對(duì)公務(wù)員職業(yè)期內(nèi)相關(guān)權(quán)益的保障，具體包括工資福利保障、身份保障、工作條件保障、申訴控告保障以及培訓(xùn)保障；二是社會(huì)保障，主要針對(duì)公務(wù)員職業(yè)期外的保障和職業(yè)期內(nèi)出現(xiàn)的特許情況的保障問(wèn)題，具體包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等。

（二）公務(wù)員社會(huì)保障制度概述

公務(wù)員社會(huì)保障制度是指以國(guó)家或政府為主體，依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，通過(guò)國(guó)民收入再分配，對(duì)公務(wù)員在暫時(shí)或永久喪失勞動(dòng)能力或喪失勞動(dòng)機(jī)會(huì)以及由于各種原因生活發(fā)生困難時(shí)，給予物質(zhì)幫助，保證公務(wù)員及其家庭基本生活的制度。其中包括社會(huì)保險(xiǎn)制度、社會(huì)福利制度和社會(huì)救助制度等內(nèi)容。公務(wù)員只要符合法定的條件，都可以從國(guó)家和社會(huì)獲得相應(yīng)的物質(zhì)幫助。

1、公務(wù)員社會(huì)保險(xiǎn)制度。公務(wù)員社會(huì)保險(xiǎn)制度是根據(jù)立法，由公務(wù)員、公務(wù)員所在單位和國(guó)家三方面共同籌資，幫助公務(wù)員及其家屬在遭遇年老、疾病、傷殘、生育、失業(yè)、死亡等風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，防止收入的中斷、減少或喪失，以保障期基本生活需求的社會(huì)保障制度。社會(huì)保險(xiǎn)制度包含的內(nèi)容最為繁雜，跟每個(gè)公務(wù)員的切身利益關(guān)系也最為密切，因此普遍受到各國(guó)政府的高度重視。

2、公務(wù)員社會(huì)福利制度。公務(wù)員福利制度是國(guó)家和單位為解決公務(wù)員生活方面的共同需要和特殊需要，在工資報(bào)酬和勞動(dòng)保險(xiǎn)之外，通過(guò)舉辦集體福利設(shè)施、提供服務(wù)以及發(fā)放補(bǔ)貼等方式，給予公務(wù)員經(jīng)濟(jì)上幫助和生活上照顧的制度。

3、公務(wù)員社會(huì)救助制度。公務(wù)員社會(huì)救助制度是國(guó)家為了使公務(wù)員享受到經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的成果，提高物質(zhì)文化生活水平，或?yàn)楸ＷC不因某項(xiàng)政策措施的實(shí)施，導(dǎo)致公務(wù)員的生活水平下降，而采取的一種物質(zhì)幫助方式。世界各國(guó)公務(wù)員的救助種類繁多，內(nèi)容也各不相同，但是其基本的功能大體都是一致的。

二、我國(guó)公務(wù)員社會(huì)保障制度的實(shí)施現(xiàn)狀

公務(wù)員社會(huì)保障制度作為公務(wù)員制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容和配套措施，同時(shí)也是整個(gè)社會(huì)保障制度的重要組成部分。我國(guó)公務(wù)員的社會(huì)保障制度主要包括社會(huì)保險(xiǎn)制度、社會(huì)福利制度和社會(huì)救助制度等三方面。目前我國(guó)公務(wù)員只享有退休金和公費(fèi)醫(yī)療的社會(huì)保險(xiǎn)待遇，但在我國(guó)公民普遍缺乏完備的社會(huì)保障的情況下，相對(duì)于其他社會(huì)成員而言，公務(wù)員的社會(huì)保障制度是比較全面而完備的。對(duì)于我國(guó)公務(wù)員社會(huì)保障制度的內(nèi)實(shí)施現(xiàn)狀，針對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利和社會(huì)救助三個(gè)方面分別選取有代表性的相關(guān)制度的具體內(nèi)容進(jìn)行論述。

（一）我國(guó)公務(wù)員社會(huì)保險(xiǎn)制度

1、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。養(yǎng)老保險(xiǎn)是指勞動(dòng)者達(dá)到國(guó)家規(guī)定的退休年齡，或因年老喪失勞動(dòng)能力，退出勞動(dòng)領(lǐng)域，由社會(huì)提供經(jīng)濟(jì)幫助，保障其基本生活以暗度晚年的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目。我國(guó)政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立于1955年，公務(wù)員養(yǎng)老完全由國(guó)家財(cái)政承擔(dān)，直至2000年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)體系試點(diǎn)方案》仍規(guī)定“公務(wù)員（含參照國(guó)家公務(wù)員制度管理的事業(yè)單位人員）的現(xiàn)行養(yǎng)老制度仍維持不變?！蹦壳埃覈?guó)公務(wù)員的養(yǎng)老完全依靠國(guó)家財(cái)政，公務(wù)員不需要為自己的養(yǎng)老費(fèi)用有任何的支出，而且其養(yǎng)老待遇遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于企業(yè)的退休人員。這樣的情況加重了國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)，助長(zhǎng)了公務(wù)員個(gè)人完全依靠國(guó)家養(yǎng)老的思想。

2、醫(yī)療保險(xiǎn)制度。醫(yī)療保險(xiǎn)是勞動(dòng)者因患病而暫時(shí)喪失勞動(dòng)能力和收入來(lái)源，國(guó)家和社會(huì)給予其一定的醫(yī)療服務(wù)，假期和收入補(bǔ)償，以促其恢復(fù)勞動(dòng)能力，盡快投入勞動(dòng)過(guò)程的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目。我國(guó)機(jī)關(guān)單位工作人員的醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)行的是公費(fèi)醫(yī)療制度，其經(jīng)費(fèi)來(lái)源于國(guó)家的財(cái)政撥款，經(jīng)費(fèi)預(yù)算由各級(jí)財(cái)政部門安排，經(jīng)由各級(jí)衛(wèi)生行政部門撥付給公費(fèi)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理使用，享受公費(fèi)醫(yī)療的人員在規(guī)定范圍內(nèi)可以報(bào)銷醫(yī)療費(fèi)用。根據(jù)國(guó)務(wù)院的相關(guān)文件，我國(guó)在城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度基礎(chǔ)上對(duì)公務(wù)員實(shí)行醫(yī)療補(bǔ)助，醫(yī)療補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)由同級(jí)財(cái)政列入當(dāng)年的財(cái)政預(yù)算。我國(guó)的醫(yī)療保險(xiǎn)制度自解放初期實(shí)行的公費(fèi)醫(yī)療到現(xiàn)在國(guó)家出臺(tái)的新醫(yī)保政策，給國(guó)家和地方的財(cái)政造成了巨大的負(fù)擔(dān)，也造成了公務(wù)員的醫(yī)保水平和質(zhì)量難以得到保障。

（二）我國(guó)公務(wù)員社會(huì)福利制度

公務(wù)員福利制度是國(guó)家和單位為解決公務(wù)員生活方面的共同需要和特殊需要，在工資報(bào)酬和勞動(dòng)保險(xiǎn)之外，通過(guò)舉辦集體福利設(shè)施、提供服務(wù)以及發(fā)放補(bǔ)貼等方式，給予公務(wù)員經(jīng)濟(jì)上幫助和生活上照顧的制度。公務(wù)員福利制度是公務(wù)員社會(huì)保障制度的一種補(bǔ)充形式，也是國(guó)民收入再分配的一種輔助形式。

1、交通補(bǔ)貼制度。這是國(guó)家為保證職工正常開(kāi)展工作、合理負(fù)擔(dān)交通費(fèi)支出而建立的制度，主要有上下班交通補(bǔ)貼和出差交通補(bǔ)貼。1970年財(cái)政部和國(guó)家勞動(dòng)總局發(fā)出《關(guān)于建立上下班交通補(bǔ)貼制度的通知》，根據(jù)上下班路程的遠(yuǎn)近和采用的交通工具分別制定不同的補(bǔ)貼辦法。這項(xiàng)制度一直沿用至今，只是各個(gè)單位之間的具體補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和辦法不一樣。

2、福利費(fèi)制度。這一制度是國(guó)家為解決職工的生活困難問(wèn)題而建立的一種專項(xiàng)福利制度?，F(xiàn)行的公務(wù)員福利費(fèi)制度的主要依據(jù)是1956年財(cái)政部和國(guó)務(wù)院人事局發(fā)出的《關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)福利費(fèi)用問(wèn)題的通知》，后來(lái)又經(jīng)過(guò)了多次的修改。國(guó)家機(jī)關(guān)的職工福利費(fèi)用主要有以下幾個(gè)來(lái)源：一是國(guó)家撥給的與職工基本生活有關(guān)的非生產(chǎn)性建設(shè)投資費(fèi)用；二是各單位按國(guó)家規(guī)定提取的職工福利費(fèi)；三是工會(huì)經(jīng)費(fèi)中用于職工福利的費(fèi)用；四是各單位舉辦的職工福利設(shè)施的收入。從福利費(fèi)的使用方式上看，有的用在各種生活福利設(shè)施的建設(shè)上，如很多機(jī)關(guān)單位建有自己的食堂、宿舍、圖書(shū)館和體育場(chǎng)等生活福利設(shè)施和集體娛樂(lè)設(shè)施。還有的公務(wù)員福利包括水電補(bǔ)貼、衛(wèi)生費(fèi)、暑期降溫費(fèi)、房租補(bǔ)貼等福利補(bǔ)貼，這些補(bǔ)貼大多以工資組成部分的形式發(fā)放到公務(wù)員的手中。

（三）我國(guó)公務(wù)員社會(huì)救助制度

國(guó)家公務(wù)員作為社會(huì)成員，主要符合下列條件之一，就有權(quán)利享受社會(huì)救濟(jì)：（1）領(lǐng)取社會(huì)保險(xiǎn)津貼但無(wú)法維持最低生活的；（2）遭受意外災(zāi)害造成財(cái)產(chǎn)甚至人身?yè)p失，一時(shí)生活困難的；（3）生活水平低于或僅相當(dāng)于國(guó)家法定最低標(biāo)準(zhǔn)的公務(wù)員及其家庭。除此之外，國(guó)家行政機(jī)關(guān)還向生活困難的公務(wù)員提供生活困難補(bǔ)助，困難補(bǔ)助非為定期補(bǔ)助和臨時(shí)補(bǔ)助。定期補(bǔ)助是對(duì)生活費(fèi)用低于一般水平，不能維持正常生活的公務(wù)員，確定補(bǔ)助金額，按月發(fā)放。臨時(shí)補(bǔ)助是對(duì)公務(wù)員發(fā)生一些特殊困難而自己又無(wú)力解決的，如因疾病、死亡、天災(zāi)、人禍等造成生活困難的，給予臨時(shí)性的補(bǔ)助，補(bǔ)助對(duì)象只限于本人及其直系親屬。

三、目前我國(guó)公務(wù)員社會(huì)保障制度存在的問(wèn)題

（一）內(nèi)容不健全

我國(guó)公務(wù)員的社會(huì)保障制度存在的這類問(wèn)題，主要以公務(wù)員失業(yè)保險(xiǎn)制度的不健全為主。由于建國(guó)以來(lái)，我國(guó)的傳統(tǒng)社會(huì)保障制度對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員無(wú)償提供了充分、完善的國(guó)家保險(xiǎn)和就業(yè)保障，似乎沒(méi)有實(shí)行失業(yè)保險(xiǎn)的必要，因此相對(duì)其他的保障制度而言，公務(wù)員的失業(yè)保險(xiǎn)制度是不完善的。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和政治體制的進(jìn)一步發(fā)展和完善，公務(wù)員制度改革的進(jìn)一步推進(jìn)，公務(wù)員失業(yè)的現(xiàn)象開(kāi)始出現(xiàn)?！豆珓?wù)員法》中的大量相關(guān)規(guī)定明確宣布公務(wù)員不再是“鐵飯碗”時(shí)，公務(wù)員開(kāi)始失業(yè)了，就需要更完善的社會(huì)保障制度來(lái)保障其失業(yè)后的生活。

（二）缺乏法制化規(guī)范

目前我國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)的社會(huì)保障制度是建國(guó)以后以單項(xiàng)法規(guī)的形式逐步建立起來(lái)并通過(guò)單行法規(guī)、條例、辦法和通知等形式體現(xiàn)的，至今我國(guó)尚不存在一部完善的法律規(guī)范和統(tǒng)一完整的法律體系來(lái)明確和規(guī)范公務(wù)員社會(huì)保障制度的相關(guān)內(nèi)容。盡管《公務(wù)員法》中有專門規(guī)定公務(wù)員的工資保險(xiǎn)福利制度的基本原則和大致框架，但是這些規(guī)定仍顯得過(guò)于寬泛和模糊，相應(yīng)的配套法規(guī)和規(guī)范尚未出臺(tái)，不盡具體詳細(xì)，制度的實(shí)施仍存在很大的隨意性，無(wú)法起到很好的指導(dǎo)和規(guī)范作用。

（三）管理體制混亂

目前對(duì)于我國(guó)公務(wù)員社會(huì)保障工作的管理，存在缺少綜合規(guī)劃、職能交叉等方面的問(wèn)題，如組織、人事、民政、衛(wèi)生等部門的管理權(quán)限都直接或間接地涉及公務(wù)員的社會(huì)保障工作，由于多頭管理、政出多門，在實(shí)際工作中其結(jié)果必然是導(dǎo)致政策不統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)不一致、互相推諉扯皮、效率低下、國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)加重。

（四）社會(huì)化程度低

目前我國(guó)公務(wù)員保障的社會(huì)化程度不高，未能與其他公民的社會(huì)保障制度接軌，“機(jī)關(guān)辦社會(huì)”、“單位辦社會(huì)”的現(xiàn)象極為嚴(yán)重。而這樣過(guò)于單一的保障資金來(lái)源是難以適應(yīng)社會(huì)保障體系改革與完善需要的，并且在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，把一些本應(yīng)由社會(huì)承擔(dān)的社會(huì)保障工作過(guò)多地交付給國(guó)家政府機(jī)關(guān)來(lái)承辦，既增加了國(guó)家財(cái)政的負(fù)擔(dān)，也不利于工作效率的提高。

（五）資金投入高，社會(huì)效益差

我國(guó)公務(wù)員現(xiàn)行的社會(huì)保障制度的資金支持幾乎全部來(lái)自國(guó)家財(cái)政，沒(méi)有建立公務(wù)員個(gè)人與國(guó)家共同籌資的保障制度。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，公務(wù)員保障方面的資金投入逐年增加，然而在高投入的情形下，不但沒(méi)有取得良好的社會(huì)效益，卻造成了巨大財(cái)政負(fù)擔(dān)和公務(wù)員抱怨等問(wèn)題。

五、探索我國(guó)公務(wù)員保障制度的完善措施

針對(duì)公務(wù)員社會(huì)保障制度本身存在的缺陷以及在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的各種問(wèn)題，完善我國(guó)公務(wù)員的社會(huì)保障制度勢(shì)在必行，結(jié)合所學(xué)的專業(yè)知識(shí)和國(guó)內(nèi)外專家學(xué)者的相關(guān)論文著作，結(jié)合我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，我認(rèn)為完善措施主要集中在以下方面：

（一）健全內(nèi)容

我國(guó)已經(jīng)建立起了公務(wù)員的養(yǎng)老、醫(yī)療、工商等保險(xiǎn)項(xiàng)目，而且正在進(jìn)一步的改革和完善之中，對(duì)于公務(wù)員社會(huì)保障來(lái)說(shuō)，亟待建立和完善的是公務(wù)員的失業(yè)保險(xiǎn)制度。公務(wù)員法的不斷完善，使得公務(wù)員有了失業(yè)的可能，為了使失業(yè)的公務(wù)員及其贍養(yǎng)的家人能夠維持基本生活，保護(hù)和促進(jìn)勞動(dòng)力的再生產(chǎn)，維護(hù)社會(huì)的安定和諧，健全公務(wù)員失業(yè)保險(xiǎn)制度是勢(shì)在必行的。同時(shí)建立公務(wù)員失業(yè)保險(xiǎn)制度是完善我國(guó)公務(wù)員社會(huì)保障制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容，只有將這項(xiàng)制度建立起來(lái)，才能與其他已然建立起來(lái)的制度一起進(jìn)行改革和完善，我國(guó)才能夠逐步建立起一套內(nèi)容完備、運(yùn)轉(zhuǎn)靈活的公務(wù)員社會(huì)保障制度。

（二）加快立法

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，必須將公務(wù)員的社會(huì)保障制度納入法制化軌道，加快公務(wù)員社會(huì)保障立法，使公務(wù)員社會(huì)保障管理工作有法可依。要進(jìn)一步加快公務(wù)員社會(huì)保障制度立法，為公務(wù)員社會(huì)保障相關(guān)制度的細(xì)則和有關(guān)規(guī)定提供法律依據(jù)。公務(wù)員社會(huì)保障制度也只有真正成為一種法定制度，納入法制化軌道，才能夠有法可依，進(jìn)而得到全面落實(shí)。

（三）統(tǒng)一管理

社會(huì)保障涉及生、老、病、死、失業(yè)等多個(gè)方面的內(nèi)容，于是必然要求建立與之相對(duì)應(yīng)的組織管理機(jī)構(gòu)，進(jìn)行專門的組織管理。為了更好地推行公務(wù)員社會(huì)保障的相關(guān)工作，因此必須建立統(tǒng)一的公務(wù)員社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)，其承擔(dān)的主要職能是，管理公務(wù)員保險(xiǎn)檔案和公務(wù)員個(gè)人賬號(hào)；編制公務(wù)員保險(xiǎn)項(xiàng)目預(yù)算決算報(bào)告；及時(shí)、足額地發(fā)放公務(wù)員保險(xiǎn)金；保證公務(wù)員保險(xiǎn)基金合理使用和安全運(yùn)營(yíng)；收集、分析、處理公務(wù)員社會(huì)保障制度實(shí)施過(guò)程中的各種問(wèn)題，為政府完善相關(guān)制度提供政策咨詢服務(wù)等。

（四）提高社會(huì)化

提高公務(wù)員社會(huì)保障的社會(huì)化程度是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的必然要求，將公務(wù)員的社會(huì)保障與公民的社會(huì)保障體系相結(jié)合，交付給社會(huì)上的非營(yíng)利組織去運(yùn)作，政府承擔(dān)指導(dǎo)和監(jiān)管的角色公務(wù)員。這樣不僅可以減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，還可以提高公務(wù)員保障資金使用的社會(huì)效益。

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