十八屆四中全會(huì)背景下黨委政法委功能定位與發(fā)揮

高科中南大學(xué)馬克思主義學(xué)院 湖南長(zhǎng)沙 410083

十八屆四中全會(huì)背景下黨委政法委功能定位與發(fā)揮

高科
中南大學(xué)馬克思主義學(xué)院 湖南長(zhǎng)沙 410083

黨委政法委的設(shè)置及功能定位具有明顯的蘇維埃淵源與法律社會(huì)學(xué)意蘊(yùn)。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的大背景下，政法委具有落實(shí)黨委對(duì)政法委工作的領(lǐng)導(dǎo)、整合各相關(guān)部門的工作資源，以及訓(xùn)練政法高層次人才三大不可替代的功能。政法委應(yīng)依法充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和培訓(xùn)三個(gè)方面的核心功能。

黨委政法委；功能定位；功能發(fā)揮

一、問題的提出

近年來，無論是法學(xué)界還是法律實(shí)務(wù)界，對(duì)黨委政法委的功能定位存在較大爭(zhēng)議，甚至有人提出了廢除政法委的主張。2012年5月，國(guó)內(nèi)有知名法學(xué)專家撰文提出，政法委及相關(guān)制度是人治體制、危害黨對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)、與法治不合，“要完成建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的歷史任務(wù)，廢除政法委員會(huì)勢(shì)在必行?！盵1]2010年5月發(fā)生的河南省商丘市“趙作海殺人冤案”，因此案曾作為重大疑難案件由公安部門提請(qǐng)政法委進(jìn)行過協(xié)調(diào)，成為法律實(shí)務(wù)界質(zhì)疑和抨擊政法委及相關(guān)制度的典型案例。那么，在十八屆四中全會(huì)《決定》提出全面推進(jìn)依法治國(guó)的大背景下，政法委功能定位和功能發(fā)揮問題，便成為一個(gè)亟需回答和解決的理論與實(shí)踐問題。

二、政法委功能的定位

設(shè)置政法委是新中國(guó)建國(guó)初期模仿蘇共的結(jié)果。蘇共對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)有“對(duì)口設(shè)置”和“最密切監(jiān)督”兩項(xiàng)重要原則。“對(duì)口設(shè)置原則”即各級(jí)黨委對(duì)口設(shè)置與政府大體一致的工作機(jī)構(gòu)[2]1958年，中共中央下發(fā)《關(guān)于成立財(cái)經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教各小組的通知》,設(shè)立政法領(lǐng)導(dǎo)小組，此為政法委的雛形。1980年，正式成立中央政法委，職能定位為“組織、協(xié)調(diào)”全國(guó)政法工作。1988年，中央一級(jí)取消了政法委，但在嚴(yán)峻的政治治安形勢(shì)之下兩年后予以重新恢復(fù)設(shè)置。1995年，中央轉(zhuǎn)發(fā)中央政法委《關(guān)于加強(qiáng)各級(jí)黨委政法委員會(huì)工作的通知》，明確政法委為黨委的“職能部門”，“領(lǐng)導(dǎo)”政法工作。1999年中央下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政法干部隊(duì)伍建設(shè)的決定》，明確政法委是各級(jí)黨委“領(lǐng)導(dǎo)和管理”政法工作的“職能部門”。[3]由此可知，政法委的設(shè)置及功能定位具有明顯的蘇維埃淵源，并緊密結(jié)合了中國(guó)的政治治安實(shí)際，由“組織協(xié)調(diào)”的議事機(jī)構(gòu)逐步發(fā)展為“領(lǐng)導(dǎo)管理”的工作機(jī)構(gòu)。

實(shí)際上，政法委的設(shè)置及功能定位除了受到馬克思主義法學(xué)關(guān)于法律本質(zhì)的“階級(jí)意志論”的影響之外，還受到法律社會(huì)學(xué)的深刻影響。法律社會(huì)學(xué)以社會(huì)學(xué)的方法研究法律現(xiàn)象，以工具主義、反形式主義和多元主義法律觀為核心觀念，十分注重法律的實(shí)際運(yùn)作功能。中國(guó)始于20世紀(jì)80年代的社會(huì)治安綜合治理工作，以及始于20世紀(jì)90年代的維護(hù)穩(wěn)定工作，即是法律社會(huì)學(xué)在實(shí)踐中的運(yùn)用，而這兩項(xiàng)工作目前已成為政法委的重要職能和功能發(fā)揮的重要載體。作為黨委領(lǐng)導(dǎo)和管理政法工作的職能部門，政法委具有三大不可替代的功能。

1、落實(shí)黨委對(duì)政法工作領(lǐng)導(dǎo)的職能機(jī)構(gòu)。按照西方社會(huì)契約論的精神，公權(quán)力來源于私權(quán)利的讓渡，公權(quán)力只能由法律賦予。在近現(xiàn)代中國(guó)，這種純粹法律形式主義的論調(diào)與中國(guó)國(guó)情產(chǎn)生較大沖突，并被法律社會(huì)學(xué)所批判。按照法律形式主義的要求，到目前為止確實(shí)沒有一部法律明確規(guī)定中共對(duì)于全國(guó)事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，但按照法律社會(huì)學(xué)的核心觀念，現(xiàn)行憲法序言中關(guān)于中共革命與建設(shè)歷程的敘述對(duì)中共領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力給予了明確的政治性和法理性闡釋。從政治上看，中國(guó)近代史決定了中共領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的正當(dāng)性，從法律上看，憲法序言決定了中共領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的合法性。黨對(duì)全國(guó)各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)不是一句空話，必須依托于一定的組織形式。軍事、政法等工作是直接關(guān)系政權(quán)穩(wěn)定的極端重要的上層建筑，除了各部門各單位本身的黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用之外，如果不設(shè)置一定的工作機(jī)構(gòu)代表黨委實(shí)施專業(yè)性領(lǐng)導(dǎo)，很難體現(xiàn)“最密切監(jiān)督原則”的要求。只要中共還是中國(guó)各項(xiàng)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨委設(shè)置一定的機(jī)構(gòu)專門領(lǐng)導(dǎo)政法工作便是必然，這不僅得到了建國(guó)以來政法委設(shè)置及功能定位歷程的證明，而且得到了十八屆四中全會(huì)《決定》的肯定?！稕Q定》明確指出，“政法委員會(huì)是黨委領(lǐng)導(dǎo)政法工作的組織形式，必須長(zhǎng)期堅(jiān)持”。[4]這是對(duì)廢除政法委主張的最有力的回答。政法委對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)于理有因，于法有據(jù)，各級(jí)政法委應(yīng)理所當(dāng)然、理直氣壯地進(jìn)一步加強(qiáng)和完善對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)。

2、整合各相關(guān)部門工作資源的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。中國(guó)作為現(xiàn)代化建設(shè)的外源、后發(fā)國(guó)家，一直處于共時(shí)性與歷時(shí)性的深刻矛盾之中，由公權(quán)力主導(dǎo)強(qiáng)力推行包括法制在內(nèi)的現(xiàn)代化建設(shè)，是中國(guó)追趕時(shí)代潮流，實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興的唯一選擇。如前所述，黨委是不可替代的領(lǐng)導(dǎo)核心，而所要推進(jìn)的法治現(xiàn)代化建設(shè)是法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)“三位一體”的整體性建設(shè)，在當(dāng)前中國(guó)政治法律格局之下，除了政法委，沒有一個(gè)工作機(jī)構(gòu)能夠擔(dān)當(dāng)牽頭和協(xié)調(diào)作用。另外，政法各部門權(quán)力性質(zhì)十分龐雜，既有行政權(quán)，也有司法權(quán)；權(quán)力運(yùn)行十分復(fù)雜，既有分工制約，也有合作協(xié)同，如果沒有一個(gè)超脫于立法、行政、司法部門的黨委工作機(jī)構(gòu)來牽頭和協(xié)調(diào)，權(quán)力無法整合，也無法順暢運(yùn)行。雖然有時(shí)合作協(xié)同可能會(huì)危及司法公正，但對(duì)于分工制約過多的強(qiáng)調(diào)，將嚴(yán)重影響中國(guó)對(duì)于法治現(xiàn)代化的追趕。在實(shí)踐中，政法委對(duì)于重大疑難案件的協(xié)調(diào)，除上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)批示外，很多都是應(yīng)政法部門的提請(qǐng)而研究的，政法委直接拍板定調(diào)的情形也不多見，可見黨委對(duì)于個(gè)案的協(xié)調(diào)，與其說是對(duì)司法權(quán)的侵?jǐn)_，不如說是對(duì)司法權(quán)的支持，與其說是干擾司法公正，不如說是幫助司法部門減責(zé)。由政法委協(xié)調(diào)政法各部門統(tǒng)一行動(dòng)，減少扯皮，提高效率，是中國(guó)法治現(xiàn)代化建設(shè)的政治優(yōu)勢(shì)。《決定》指出，“各級(jí)黨委政法委員會(huì)要把工作著力點(diǎn)放在把握政治方向、協(xié)調(diào)各方職能、統(tǒng)籌政法工作、建設(shè)政法隊(duì)伍、督促依法履職、創(chuàng)造公正司法環(huán)境上”。[5]這便是對(duì)政法委牽頭協(xié)調(diào)功能的充分肯定和進(jìn)一步明確。政法委對(duì)于維護(hù)穩(wěn)定、法治建設(shè)、社會(huì)治安綜合治理工作的牽頭，以及對(duì)于重大疑難案件的協(xié)調(diào)，只能加強(qiáng)和完善，不能削弱，削弱后對(duì)于社會(huì)整體是不利的，對(duì)于廣大人民群眾是不利的，對(duì)于政法各部門也是不利的。當(dāng)然，不可否認(rèn)這之中還存在一個(gè)牽頭或協(xié)調(diào)時(shí)的權(quán)力邊界和權(quán)力強(qiáng)度問題。

3、訓(xùn)練政法高層次人才的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。馬克思主義法學(xué)認(rèn)為法律沒有自己的歷史。這也就是說，雖然政治與法律同屬上層建筑，但法律仍然依附于政治，只具有相對(duì)的獨(dú)立性。實(shí)際上，世界上所有的國(guó)家，其法律都或多或少受到政治的影響。在以馬克思主義為指導(dǎo)思想的中國(guó)，政治對(duì)法律的影響力一直較大，一個(gè)只具有法律的技能，而不具有政治意識(shí)的政法工作人員，顯然是不合格的，也是無法稱職的，更是不可能由一般層次的政法工作人員成長(zhǎng)為高層次的政法工作人員的。一般層次的政法工作人員原則上以運(yùn)用法律技能為主，政治問題一般交給了中層骨干、單位領(lǐng)導(dǎo)等高層次人員來處理。而政法各部門受專業(yè)限制，具有較強(qiáng)政治意識(shí)的高層次人員并不多，政法各部門本身也缺乏內(nèi)部訓(xùn)練的較好條件。由此，擁有眾多來源于政法各部門、身處黨委中樞、協(xié)調(diào)于各相關(guān)部門的工作人員的政法委，便成為政法高層次人才的重要訓(xùn)練基地。實(shí)踐證明，政法各部門業(yè)務(wù)比較拔尖的工作人員在年輕時(shí)進(jìn)入政法委工作一段時(shí)間，能讓其反思之前的法律認(rèn)知，對(duì)接法律技能與政治實(shí)際，形成辯證、聯(lián)系的政法觀念，從而實(shí)現(xiàn)政治意識(shí)和法律技能的共同提升。《決定》指出，“把思想政治建設(shè)擺在首位”，“突出政治標(biāo)準(zhǔn)”，[6]全面加強(qiáng)政法領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)和隊(duì)伍建設(shè)。法律是一個(gè)職業(yè)共同體，而政法委應(yīng)是這個(gè)共同體的旗艦店，作為這個(gè)共同體重要組成部分的政法各部門應(yīng)將優(yōu)秀的業(yè)務(wù)人才主動(dòng)輸送到政法委接受全面打造，政法委工作人員應(yīng)成為這個(gè)共同體的拳頭產(chǎn)品。

三、政法委功能的發(fā)揮

綜上所述，政法委在全面推進(jìn)依法治國(guó)的大方略中具有不可替代的、與時(shí)俱進(jìn)的功能。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的大背景下，政法委應(yīng)依法充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、培訓(xùn)三個(gè)方面的核心功能。

1、在發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)功能方面。應(yīng)以法學(xué)會(huì)和政法委調(diào)研部門統(tǒng)領(lǐng)法學(xué)研究工作和法律政策研究工作，占據(jù)法學(xué)研究和法律政策研究的制高點(diǎn)。推進(jìn)黨的政策法律化,采取觀點(diǎn)滲透、草案滲透、人員滲透等方式引導(dǎo)或影響立法，以策應(yīng)政法、綜治、維穩(wěn)工作的有效開展，支持政法各部門業(yè)務(wù)工作的順利開展。具體落實(shí)黨委定期聽取政法機(jī)關(guān)工作匯報(bào)，以及政法機(jī)關(guān)黨組織重大事項(xiàng)向黨委報(bào)告制度。推動(dòng)建立領(lǐng)導(dǎo)干部“述職述廉述法”的“三合一”制度，其中“述法”由政法委具體組織和把關(guān)。

2、在發(fā)揮協(xié)調(diào)功能方面。以維護(hù)穩(wěn)定、法治建設(shè)、社會(huì)治安綜合治理工作為重點(diǎn)，其中維護(hù)穩(wěn)定當(dāng)前應(yīng)與法律援助、公益訴訟和申訴律師代理等制度掛鉤，法治建設(shè)當(dāng)前應(yīng)與在黨政機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體普遍設(shè)立公職律師等工作結(jié)合，社會(huì)治安綜合治理當(dāng)前應(yīng)與基層治理體系和治理能力建設(shè)相銜接。改革重大疑難案件協(xié)調(diào)機(jī)制，可以考慮建立一個(gè)顧問團(tuán)，由政法各部門業(yè)務(wù)骨干組成，顧問團(tuán)依法進(jìn)行協(xié)調(diào)，只梳理相關(guān)事實(shí)和法律，提出參考性意見和建議，不對(duì)案件拍板定調(diào)，政法委只扮演牽頭人或召集人的角色。

3、在發(fā)揮培訓(xùn)功能方面。應(yīng)建立法律職業(yè)共同體交流機(jī)制，核心是政法委與政法各部門工作人員的交流，政法委工作人員原則上只能來源于政法各部門，政法各部門業(yè)務(wù)骨干在提拔使用前原則上先到政法委工作一段時(shí)間，較長(zhǎng)時(shí)間未提拔使用的業(yè)務(wù)骨干原則上返回到原政法部門工作。

[1]周永坤.論黨委政法委員會(huì)之改革[J].法學(xué),2012(5):3-9.

[2]鐘金燕.中共政法委制度的歷史考察[J].中共黨史研究,2014(4):125.

[3]唐曉梅,楊戴云.淺談基層政法委職能的現(xiàn)狀及完善[J].法制與社會(huì),2014(7):137.

[4]中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定輔導(dǎo)讀本[M].北京:人民出版社,2014:35.

[5]中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定輔導(dǎo)讀本[M].北京:人民出版社,2014:35.

[6]中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定輔導(dǎo)讀本[M].北京:人民出版社,2014:31.

高科(1973-)，男，湖南常德人，常德市軍干所所長(zhǎng)，中南大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士生，主要研究馬克思主義法學(xué)。