模式、困境與方向：生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的新常態(tài)——以湖州市為例

文 (中共湖州市委黨校，浙江湖州 313000）

以2006年《湖州市人民政府關(guān)于建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的意見》為發(fā)端，湖州市開始了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的探索。循著“保護(hù)者受益、損害者付費(fèi)、受益者補(bǔ)償”、“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、共同發(fā)展”、“循序漸進(jìn)、重點(diǎn)突出”、“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)參與”、“公平公開、權(quán)責(zé)一致”的原則，湖州的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在理論與實(shí)踐中均取得了較大突破。然而，湖州的生態(tài)文明建設(shè)任重道遠(yuǎn)，尤其是生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)才剛剛起步，因此，湖州的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制需要在模式選擇、困境突圍、方向重置上發(fā)力，通過(guò)不斷地完善和創(chuàng)新以實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的新常態(tài)。

一、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯與模式選擇

（一）生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯

外部性（externality）給生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供了經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯。外部性分為兩種情況：正外部性（positive externality）和負(fù)外部性（negative externality）。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在正外部性和負(fù)外部性兩種情況下將產(chǎn)生兩種截然不同的邏輯。

1.生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的正外部性邏輯。正外部性意味著私人的生態(tài)保護(hù)行為產(chǎn)生的邊際社會(huì)效益（MSB）大于邊際私人效益（MPB），差額部分即為正外部效應(yīng)，以邊際環(huán)境效益（MEB）表示。

圖1 生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的正外部性邏輯

如圖1所示，Q表示私人生態(tài)保護(hù)行為的數(shù)量 （在這里，生態(tài)保護(hù)行為的數(shù)量可以理解為生態(tài)保護(hù)產(chǎn)品的供給量，例如植樹的數(shù)量），R表示私人生態(tài)保護(hù)行為的效益，MSB是私人生態(tài)保護(hù)行為的邊際社會(huì)效益曲線，MPB是私人生態(tài)保護(hù)行為的邊際私人效益曲線，MEB表示邊際環(huán)境效益，在圖中為MSB與MPB的差額部分。當(dāng)私人生態(tài)保護(hù)行為的數(shù)量為Q1時(shí)，它給私人帶來(lái)的效益為R2，但是它給社會(huì)帶來(lái)的效益為R1，△R（等于R1-R2）即為Q1的正外部性。

當(dāng)私人的生態(tài)保護(hù)行為存在正外部性時(shí)，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制意味著對(duì)私人進(jìn)行效益補(bǔ)償，彌補(bǔ)邊際社會(huì)效益與邊際私人效益的差額，從而對(duì)私人的生態(tài)保護(hù)行為產(chǎn)生激勵(lì)作用。此即為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的正外部性邏輯。

2.生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的負(fù)外部性邏輯。負(fù)外部性意味著私人生態(tài)破壞行為產(chǎn)生的邊際社會(huì)成本（MSC）大于邊際私人成本（MPC），差額部分即為負(fù)外部效應(yīng)，以邊際環(huán)境成本（MEC）表示。如圖2所示，Q表示生態(tài)破壞行為的數(shù)量（在這里，生態(tài)破壞行為的數(shù)量可以理解為對(duì)生態(tài)資源的索取數(shù)量，例如伐木的數(shù)量），C表示私人生態(tài)破壞行為產(chǎn)生的成本，MSC是邊際社會(huì)成本曲線，MPC是邊際私人成本曲線，MEC表示邊際環(huán)境成本，在圖中為MSC與MPC的差額部分。當(dāng)私人生態(tài)破壞行為的數(shù)量為Q1時(shí)，它給私人造成的成本只有C2，但是它給社會(huì)造成的成本卻達(dá)到了C1，△C（等于 C1-C2）即為 Q1的負(fù)外部性。

圖2 生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的負(fù)外部性邏輯

當(dāng)私人的生態(tài)破壞行為導(dǎo)致負(fù)外部性時(shí)，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制意味著對(duì)私人進(jìn)行懲罰（例如征稅、罰款等），以增加私人成本，彌補(bǔ)邊際社會(huì)成本高出邊際私人成本的差額，從而對(duì)私人的生態(tài)破壞行為產(chǎn)生警示作用。此即為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的負(fù)外部性邏輯。

（二）生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的模式選擇

從兩個(gè)角度對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的模式進(jìn)行分類：以付費(fèi)者的角度而論，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的模式選擇有政府付費(fèi)模式與使用者付費(fèi)模式兩種；以補(bǔ)償手段的角度而言而論，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的模式選擇有轉(zhuǎn)移支付模式、共享共建模式、異地開發(fā)模式、市場(chǎng)交易模式、自愿交易模式、強(qiáng)制交易模式六種。在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的模式選擇過(guò)程中，各地區(qū)須根據(jù)當(dāng)?shù)氐某跏紬l件（例如經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度、自然資源稟賦狀況、制度環(huán)境、戰(zhàn)略發(fā)展方向等）做出因地制宜的決策，既可以選擇單一的模式，也可以對(duì)不同的模式進(jìn)行排列組合形成一個(gè)模式的選擇集。對(duì)湖州實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的初始條件進(jìn)行考量，湖州生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制未來(lái)發(fā)展的新常態(tài)宜采用模式選擇集的方式，這個(gè)選擇集的內(nèi)容為：政府付費(fèi)模式與使用者付費(fèi)模式相結(jié)合，并且逐步過(guò)渡到以使用者付費(fèi)模式為主體；政府付費(fèi)模式中，從轉(zhuǎn)移支付模式為主逐步過(guò)渡到市場(chǎng)交易模式為主；使用者付費(fèi)模式中，從強(qiáng)制交易模式為主逐步過(guò)渡到自愿交易模式為主。

二、湖州市生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的初步成果

自2006年 《湖州市人民政府關(guān)于建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的意見》發(fā)布伊始，湖州市探索生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的步伐以潮鳴電掣的姿態(tài)前進(jìn)。其中，在全市范圍內(nèi)率先建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。德清在2005年3月即頒布《關(guān)于建立西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見》，德清縣生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的先行為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在全市范圍推廣積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。時(shí)至今日，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在湖州市的實(shí)踐已逾8年。8年的實(shí)踐收獲了豐碩的成果，我們從制度創(chuàng)新、生態(tài)補(bǔ)償資金投入、生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)效三個(gè)方面對(duì)湖州市生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的初步成果進(jìn)行闡述。

（一）制度創(chuàng)新活力涌現(xiàn)，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的完整制度體系初步成形

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制誕生的初衷在于用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，因此生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的生命力即在于制度創(chuàng)新和制度的有效實(shí)施。湖州市在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)踐過(guò)程中，圍繞著生態(tài)補(bǔ)償展開了一系列的制度創(chuàng)新，匯聚成一個(gè)相對(duì)完整的制度存量體系，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的框架雛形因之成形。在制度創(chuàng)新中，代表性成就有以下兩項(xiàng)。

1.干部考核機(jī)制創(chuàng)新。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施必然沖擊當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)，于是對(duì)干部考核結(jié)果產(chǎn)生連帶影響。因此，沒有干部考核機(jī)制的創(chuàng)新，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制便失去了可操作性。為了適應(yīng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施，湖州對(duì)傳統(tǒng)干部考核機(jī)制做了較大幅度的調(diào)整：在市對(duì)縣區(qū)的考核機(jī)制中，將生態(tài)文明建設(shè)增設(shè)為五大類考核指標(biāo)之一，綠色GDP等指標(biāo)成為考核的具體內(nèi)容,并且將涉及生態(tài)文明建設(shè)的考核分值權(quán)重提高到15.7%；在縣區(qū)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核機(jī)制中，視鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主體功能定位不同，生態(tài)與工業(yè)經(jīng)濟(jì)的考核分值權(quán)重各異。安吉縣在對(duì)生態(tài)功能型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核內(nèi)容中甚至以生態(tài)建設(shè)完全替代傳統(tǒng)的工業(yè)經(jīng)濟(jì)；在領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部的考核機(jī)制中，通過(guò)《關(guān)于健全完善促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的縣局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制的意見》強(qiáng)化考核內(nèi)容中的可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)，將在生態(tài)文明建設(shè)方面取得的成績(jī)作為考核的重點(diǎn)。

2.生態(tài)補(bǔ)償資金管理制度創(chuàng)新。對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償資金的籌集、使用，湖州市相繼頒布了專項(xiàng)管理制度進(jìn)行規(guī)范。2009年的 《湖州市生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金使用管理暫行辦法》對(duì)湖州市生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)資金的設(shè)立、使用做了規(guī)范。2013年的 《湖州市老虎潭水庫(kù)水源地生態(tài)保護(hù)專項(xiàng)資金管理辦法》對(duì)老虎潭水庫(kù)水源地的生態(tài)補(bǔ)償資金的籌集（規(guī)定每年須籌集2000萬(wàn)元）、使用（規(guī)定根據(jù)生態(tài)環(huán)境工作成效進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償）做了規(guī)范。德清縣2005年的《關(guān)于建立西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見》對(duì)西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金來(lái)源及資金支出做出了詳細(xì)規(guī)定。德清縣2013年的 《進(jìn)一步深化完善生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見》對(duì)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償基金的籌措、使用做了規(guī)范。

（二）生態(tài)補(bǔ)償資金投入持續(xù)擴(kuò)大，為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施奠定物質(zhì)基礎(chǔ)

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的最初使命即為對(duì)生態(tài)保護(hù)行為提供物質(zhì)補(bǔ)償。物質(zhì)補(bǔ)償轉(zhuǎn)化為貨幣形式即為資金投入。因此，資金投入堪稱生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)作所需的血液。湖州市通過(guò)各種渠道開辟生態(tài)補(bǔ)償資金的來(lái)源，不斷加大資金投入力度，為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。表1列舉了湖州市生態(tài)補(bǔ)償資金投入的部分情況，從中可以看出，湖州市以及安吉縣、德清縣對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償資金的投入均付出了巨大努力。

（三）生態(tài)環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)步提升，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)效逐步顯現(xiàn)

得益于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的持續(xù)探索以及生態(tài)文明建設(shè)的同步跟進(jìn)，湖州的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量在原有的基礎(chǔ)上穩(wěn)步提升，折射出生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制逐步顯現(xiàn)的實(shí)效。我們從以下幾個(gè)方面具體介紹湖州市生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)效。

1.能耗強(qiáng)度持續(xù)下降。自2006年生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施以來(lái)，湖州的能耗強(qiáng)度在2006——2012年間保持了持續(xù)下降的變化趨勢(shì)。每萬(wàn)元GDP所消耗的能源從2006年的1.13頓標(biāo)準(zhǔn)煤下降到2012年的0.72頓標(biāo)準(zhǔn)煤，下降幅度達(dá)到了40%，這種大幅度下降的趨勢(shì)見圖3。由此可見生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制對(duì)企業(yè)提高資源利用效率、減少污染物排放的積極影響。

2.水環(huán)境質(zhì)量有較大改善。僅以城市水域功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率（%）與城市集中式飲用水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率（%）兩個(gè)指標(biāo)為例，湖州市城市水域功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率從2006年的45%提高到2012年的100%，城市集中式飲用水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率從2006年的92.3%提高到2012年的100%，兩者的上升態(tài)勢(shì)見圖3。

圖3 2005—2012年湖州市能耗強(qiáng)度的變化（單位：頓標(biāo)準(zhǔn)煤/每萬(wàn)元GDP）

3.空氣質(zhì)量與噪聲污染得到有效控制。自生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施以來(lái)，湖州的城市環(huán)境空氣質(zhì)量持續(xù)維持在2級(jí)。至于噪聲污染情況，我們以湖州建成區(qū)區(qū)域環(huán)境噪聲平均值來(lái)說(shuō)明。湖州的建成區(qū)區(qū)域環(huán)境噪聲平均值自2006年以來(lái)呈現(xiàn)了陡坡式的下滑態(tài)勢(shì)，從2006年的58.9分貝下降到2012年54.4分貝。這種陡坡式的下滑態(tài)勢(shì)在圖5中表現(xiàn)得非常明顯。

表1 湖州市生態(tài)補(bǔ)償資金投入情況匯總（部分）

圖4 2005—2012年湖州市城市水域功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率與城市集中式飲用水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率的變化（單位：%）

圖5 2005——2012年湖州市建成區(qū)區(qū)域環(huán)境噪聲平均值（分貝）的變化

三、湖州市生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制面臨的現(xiàn)實(shí)困境

雖然湖州市對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的探索已逾8年，并且在實(shí)踐中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)、取得了豐碩成果，但是必須直面的一個(gè)現(xiàn)實(shí)是：湖州市的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制仍然處在初步探索階段，政府付費(fèi)模式、轉(zhuǎn)移支付模式占據(jù)主導(dǎo)地位。若這個(gè)現(xiàn)實(shí)不能得到有效解決，湖州市生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制難以長(zhǎng)期維系。下面我們對(duì)湖州市生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制面臨的現(xiàn)實(shí)困境進(jìn)行解剖，以期為尋找生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的未來(lái)方向提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

（一）生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與“工業(yè)強(qiáng)市”戰(zhàn)略的兼容性存疑

湖州市在2012年正式提出“工業(yè)強(qiáng)市”戰(zhàn)略，工業(yè)得以保持強(qiáng)勁增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。例如：湖州市工業(yè)增加值占GDP的比重達(dá)到47.76%，在省內(nèi)排名第2；規(guī)模以上工業(yè)增加值增長(zhǎng)率為11.3%，在省內(nèi)排名第3；規(guī)模以上利潤(rùn)總額增長(zhǎng)率達(dá)到31%，在省內(nèi)排名第2；工業(yè)用電量增長(zhǎng)率為8.8%，在省內(nèi)排名第1。這些指標(biāo)反映了湖州實(shí)施“工業(yè)強(qiáng)市”戰(zhàn)略以來(lái)的成果。然而，眾所周知：生態(tài)破壞、環(huán)境污染的最大“功臣”即為工業(yè)，生態(tài)環(huán)境改善的傳統(tǒng)“藥方”即為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整（降低工業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的比重，提高服務(wù)業(yè)的比重）。且不論工業(yè)與生態(tài)環(huán)境之間關(guān)系的傳統(tǒng)觀點(diǎn)正確與否，僅從事實(shí)出發(fā)，湖州市的“工業(yè)強(qiáng)市”戰(zhàn)略以及之前的工業(yè)化道路給湖州市的生態(tài)環(huán)境造成了有目共睹的沖擊。2012年為湖州“工業(yè)強(qiáng)市”戰(zhàn)略的起始年，這一年湖州市的廢水排放總量為22283.69萬(wàn)噸，其中工業(yè)廢水為11068.56萬(wàn)噸，占比49.67%；2012年湖州市二氧化硫排放總量為40551.27頓，其中工業(yè)二氧化硫排放量為38474.5噸，占比94.88%；2012年湖州市氮氧化物排放量為66615.86噸，其中工業(yè)氮氧化物排放量為57725.76噸，占比86.65%。大量的數(shù)據(jù)證明：工業(yè)在湖州市生態(tài)環(huán)境的破壞者中扮演了主力軍的角色，“工業(yè)強(qiáng)市”戰(zhàn)略并沒有扭轉(zhuǎn)工業(yè)的這一被動(dòng)局面。由此產(chǎn)生的聯(lián)想是：致力于生態(tài)文明建設(shè)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在未來(lái)是否會(huì)淪為 “工業(yè)強(qiáng)市”戰(zhàn)略的犧牲品？生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與“工業(yè)強(qiáng)市”戰(zhàn)略的兼容性由此產(chǎn)生巨大的疑問(wèn)。遵循辯證統(tǒng)一的哲學(xué)原理，事物必然是對(duì)立、統(tǒng)一的矛盾體。因此，湖州的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制未來(lái)能否實(shí)現(xiàn)華麗轉(zhuǎn)身、擺脫“工業(yè)強(qiáng)市”戰(zhàn)略的陰影，關(guān)鍵在于能否從兩者的統(tǒng)一性出發(fā)，尋覓到生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與“工業(yè)強(qiáng)市”戰(zhàn)略的平衡路徑。

（二）湖州市的財(cái)力難以長(zhǎng)久維系現(xiàn)存的生態(tài)補(bǔ)償模式

湖州市現(xiàn)存的生態(tài)補(bǔ)償模式為：政府付費(fèi)模式占絕對(duì)主體地位，其中轉(zhuǎn)移支付模式應(yīng)用最普遍。政府付費(fèi)模式與轉(zhuǎn)移支付模式的實(shí)施以政府財(cái)力為運(yùn)轉(zhuǎn)基礎(chǔ)，長(zhǎng)期而言，對(duì)政府的財(cái)政形成巨大負(fù)擔(dān)。湖州市目前的財(cái)力并不寬裕，如表2所示，2013年湖州的地方財(cái)政收入僅為154.66億元，在長(zhǎng)三角21個(gè)城市中排名18，與其它城市的差距非常明顯。然而，與并不寬裕的財(cái)力對(duì)應(yīng)的卻是湖州市“慷慨”的生態(tài)補(bǔ)償資金投入，例如太湖水環(huán)境治理累計(jì)投入221億元（見表2）、從2013年開始實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償“四大百億”工程（見表2）?？梢灶A(yù)言：財(cái)政對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)拇笠?guī)模投入絕非長(zhǎng)久之計(jì)，生態(tài)補(bǔ)償投入對(duì)其他財(cái)政支出的“擠出效應(yīng)”將會(huì)持續(xù)發(fā)酵，若不能適可而止，最終會(huì)沉重打擊湖州的經(jīng)濟(jì)基本面。因此，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的可持續(xù)發(fā)展必然要求湖州市生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪Ｊ綄?shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，逐步削弱政府付費(fèi)模式的力度，尤其是轉(zhuǎn)移支付模式的力度，向使用者付費(fèi)模式過(guò)渡。

（三）生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在三縣兩區(qū)發(fā)展不均衡

雖然生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制已經(jīng)在湖州全市范圍內(nèi)確立，但是湖州市三縣兩區(qū)基于差異化的基礎(chǔ)條件對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的踐行呈現(xiàn)出發(fā)展不均衡的特征。具體而言，德清縣占據(jù)領(lǐng)先地位，安吉縣次之，長(zhǎng)興縣居中，吳興區(qū)和南潯區(qū)相對(duì)落后。德清縣對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的探索始自2003年創(chuàng)建國(guó)家生態(tài)縣的戰(zhàn)略思路，并于2005年正式實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制（以《德清縣人民政府關(guān)于建立西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見》的推行為標(biāo)志），早于湖州市的《湖州市人民政府關(guān)于建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的意見》。因此，德清縣堪稱湖州市生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的先行者。自率先建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制后，德清縣的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)踐在湖州市乃至浙江省一直處于領(lǐng)先地位。通過(guò)《關(guān)于建立西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見》、《德清縣生態(tài)公益林管理辦法》、《德清縣對(duì)河口水庫(kù)水源水域保護(hù)管理辦法》、《關(guān)于深化完善生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見》、《進(jìn)一步深化完善生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見》等規(guī)章制度，德清縣構(gòu)建了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的完整框架體系。表3列舉了德清縣2005——2012年生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目補(bǔ)償資金情況，德清縣的生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目補(bǔ)償資金投入從2005年的332萬(wàn)元增長(zhǎng)到2010年的661萬(wàn)元，增長(zhǎng)了約1倍，足見的德清縣生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的發(fā)展速度。安吉的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制晚于德清起步，但是得益于良好的生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)，發(fā)展速度較之長(zhǎng)興、吳興、南潯為快。三縣兩區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不均衡發(fā)展會(huì)導(dǎo)致全市范圍內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制出現(xiàn)銜接不暢的問(wèn)題，整個(gè)湖州市的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制因之遭受效率損失，這對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的協(xié)同創(chuàng)新、合力并進(jìn)難言益處。

表2 2013年1—12月份長(zhǎng)三角21城市地方財(cái)政收入的對(duì)比

表3 2005——2010年德清縣生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目補(bǔ)償資金情況

（四）生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制產(chǎn)生的“生態(tài)紅利”未能充分顯現(xiàn)

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為文明進(jìn)步的更高級(jí)階段——生態(tài)文明的產(chǎn)物，意味著其能代表比農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明更先進(jìn)的生產(chǎn)力。生產(chǎn)力的進(jìn)步方能給生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的持續(xù)進(jìn)步提供“合法性”。衍生于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的生產(chǎn)力進(jìn)步，我們習(xí)慣稱之為“生態(tài)紅利”。因此，生態(tài)紅利的顯現(xiàn)才能為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的可持續(xù)發(fā)展掃除思想上的障礙。然而，湖州市自2006年實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制以來(lái)，生態(tài)紅利并未充分顯現(xiàn)。湖州市2006年實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制之后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)較之2006之前的指標(biāo)并未有明顯的改善，甚至有出現(xiàn)下跌的跡象。例如：2006之前，湖州市人均GDP的增長(zhǎng)速度最高可達(dá)27.7%（1993年），然而2006年之后人均GDP一路下跌，2012年下跌到9.4%；2006年之前，湖州市財(cái)政總收入增長(zhǎng)速度最高可達(dá)40%（2001年），2006年之后，降到2012年的12.7%；2006年之前，湖州市農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)速度最高可達(dá)37.4%（1994年），2006年之后，下滑到2012年的11.7%；2006年之前，湖州市區(qū)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長(zhǎng)率最高可達(dá)50.2%（1994年），2006年之后，降到2012年的12.5%。若生態(tài)紅利持續(xù)“隱身”，僅憑政府的運(yùn)動(dòng)式力量強(qiáng)行推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，那么很難保證生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不會(huì)淪為“一陣風(fēng)”。因此，深度挖掘生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的“生態(tài)紅利”，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量與生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐礁M(jìn)，方能促使生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制成為一種常態(tài)化的需要。

四、未來(lái)發(fā)展的方向：構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的新常態(tài)

以湖州市生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制取得的既有成果為基礎(chǔ)，直面生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的現(xiàn)實(shí)困境，著眼于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的未來(lái)發(fā)展，一個(gè)明晰的方向是：構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的新常態(tài)。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的新常態(tài)意味著實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的可持續(xù)發(fā)展。其具體內(nèi)涵為：1.實(shí)現(xiàn)湖州市生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制模式的轉(zhuǎn)型，從政府付費(fèi)模式過(guò)渡到使用者付費(fèi)模式；2.生態(tài)紅利充分顯現(xiàn)；3.生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制成為湖州市的常態(tài)化需要。構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制新常態(tài)的對(duì)策建議如下。

（一）探索生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與“工業(yè)強(qiáng)市”戰(zhàn)略的平衡路徑

在“工業(yè)強(qiáng)市”戰(zhàn)略的沖擊下，生態(tài)補(bǔ)償有被迫淪為掃尾者角色的傾向。一旦這種傾向恣意蔓延，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制將失去獨(dú)立性。因此開辟生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的遠(yuǎn)景宏圖，首先要解決的一個(gè)現(xiàn)實(shí)難題是：在“工業(yè)強(qiáng)市”戰(zhàn)略的籠罩下，保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的獨(dú)立性。于是，尋求生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與“工業(yè)強(qiáng)市”戰(zhàn)略的平衡路徑十分必要。分而論之，對(duì)于兩者的平衡路徑建議如下：

1.兩者平衡的根本路徑在于工業(yè)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)型。對(duì)“工業(yè)強(qiáng)市”的解讀存在一個(gè)誤區(qū)：片面追求工業(yè)產(chǎn)值規(guī)模的擴(kuò)大。在這個(gè)誤區(qū)的引導(dǎo)下很容易陷入到粗放式增長(zhǎng)的路徑中去。工業(yè)的粗放式增長(zhǎng)是引起生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與“工業(yè)強(qiáng)市”戰(zhàn)略之間矛盾的根本原因。尋求兩者的平衡，前提條件在于“工業(yè)強(qiáng)市”戰(zhàn)略的正確解讀，“工業(yè)強(qiáng)市”應(yīng)理解為工業(yè)通過(guò)淘汰落后的生產(chǎn)方式、引進(jìn)先進(jìn)的生產(chǎn)方式，同時(shí)追求資源的節(jié)約利用，以實(shí)現(xiàn)工業(yè)的強(qiáng)大。工業(yè)的強(qiáng)大不僅僅表現(xiàn)為產(chǎn)值規(guī)模的強(qiáng)大，更為重要的表現(xiàn)是工業(yè)生產(chǎn)方式的強(qiáng)大。以此為前提，實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與“工業(yè)強(qiáng)市”戰(zhàn)略的根本路徑在于工業(yè)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)型，從傳統(tǒng)的、落后的、粗放的增長(zhǎng)方式，轉(zhuǎn)型到現(xiàn)代的、先進(jìn)的、集約的增長(zhǎng)方式。具體而言，既要做好傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，又要加快培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，從存量和增量?jī)蓚€(gè)角度出發(fā)促使工業(yè)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)型，達(dá)到本真意義上的“工業(yè)強(qiáng)市”要求.

2.兩者平衡的輔助路徑為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制加大對(duì)工業(yè)污染的懲戒力度。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有兩個(gè)部分的內(nèi)容，一是對(duì)正外部性行為進(jìn)行補(bǔ)償，二是對(duì)負(fù)外部性行為進(jìn)行懲戒。通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，湖州市的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制內(nèi)容以前者占主導(dǎo)地位，即注重對(duì)正外部性行為的補(bǔ)償。然而，偏廢懲戒的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制猶如沒有牙齒的老虎，難以震懾生態(tài)環(huán)境破壞者，生態(tài)補(bǔ)償因而流于“治標(biāo)”，無(wú)法向“治本”滲透。因此，必須提高懲戒性內(nèi)容的比重，尤其是在制度設(shè)計(jì)中應(yīng)加大生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制對(duì)工業(yè)污染的懲戒力度，在工業(yè)發(fā)展中劃定一條真實(shí)存在的“生態(tài)紅線”，督促工業(yè)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)型。通過(guò)懲戒性制度，樹立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制之于“工業(yè)強(qiáng)市”戰(zhàn)略的獨(dú)立性，對(duì)兩者之間的平衡發(fā)展發(fā)揮輔助作用。

（二）探索使用者付費(fèi)模式，推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償模式的過(guò)渡

對(duì)于湖州市生態(tài)補(bǔ)償模式的過(guò)渡，前文已經(jīng)闡述了原因：財(cái)力所限。即便無(wú)財(cái)力限制，湖州市也應(yīng)探索生態(tài)補(bǔ)償模式的過(guò)渡和轉(zhuǎn)型，因?yàn)檎顿M(fèi)模式（尤其是轉(zhuǎn)移支付模式）不但會(huì)給當(dāng)?shù)刎?cái)政造成巨大負(fù)擔(dān)，而且會(huì)產(chǎn)生擠出效應(yīng)（擠出了其他財(cái)政支出，損害了政府提供其他方面公共服務(wù)的能力）。因此，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的可持續(xù)發(fā)展對(duì)生態(tài)補(bǔ)償模式的過(guò)渡、轉(zhuǎn)型提出了訴求。湖州市在生態(tài)補(bǔ)償模式的過(guò)渡、轉(zhuǎn)型上已經(jīng)做出了許多嘗試，例如2012年湖州市頒布了《湖州市主要污染物排污權(quán)有償使用和交易管理暫行辦法》，這是使用者付費(fèi)模式中自愿交易模式的內(nèi)容。除強(qiáng)制交易模式之外，建議湖州市的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制繼續(xù)開拓創(chuàng)新，大膽引進(jìn)其他生態(tài)補(bǔ)償模式，例如市場(chǎng)交易模式中的水權(quán)交易（東陽(yáng)與義烏已經(jīng)開始嘗試）、自愿交易模式中的水資源交易（紹興已經(jīng)開始嘗試）等。值得注意的是，政府付費(fèi)模式的弊端并不能成為廢除政府付費(fèi)模式的理由，政府付費(fèi)模式仍然有存在的必要，只是不能成為湖州未來(lái)生態(tài)補(bǔ)償模式的主導(dǎo)者。與此同時(shí)，由政府付費(fèi)模式向使用者付費(fèi)模式的過(guò)渡需要時(shí)間和耐心，建議采用一條漸進(jìn)式的路線：轉(zhuǎn)移支付模式占主導(dǎo)——共享共建模式、異地開發(fā)模式占主導(dǎo)——市場(chǎng)交易模式占主導(dǎo)——強(qiáng)制交易模式占主導(dǎo)——自愿交易模式占主導(dǎo)。最終確定使用者付費(fèi)模式為主體（其中又以自愿交易模式為主）、政府付費(fèi)模式為輔（其中以市場(chǎng)交易模式為主）的多層次湖州生態(tài)補(bǔ)償模式，這是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制新常態(tài)的核心內(nèi)容。

（三）打造一個(gè)全市統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償平臺(tái)，克服不均衡發(fā)展的局面

三縣兩區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的不均衡發(fā)展損害了湖州市生態(tài)補(bǔ)償?shù)男室约皡f(xié)同創(chuàng)新、合力并進(jìn)的可能性，前文對(duì)此已經(jīng)有過(guò)論述。因此探索促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在三縣兩區(qū)均衡發(fā)展的路徑極為迫切。建議在湖州市范圍內(nèi)建立一個(gè)全市統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償平臺(tái)，以克服生態(tài)補(bǔ)償不均衡發(fā)展的局面。這個(gè)全市統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償平臺(tái)以資金整合、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、人員整合、機(jī)構(gòu)整合為特征。具體而言，將湖州市以及三縣兩區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償資金整合在一個(gè)基金里，統(tǒng)一調(diào)配，統(tǒng)一發(fā)放；統(tǒng)一湖州市以及三縣兩區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；整合湖州市以及三縣兩區(qū)的生態(tài)機(jī)構(gòu)及人員，建立一個(gè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的專門辦公室，為全市統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償平臺(tái)提供組織保障。必須承認(rèn)，這個(gè)全市統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償平臺(tái)的建立面臨較大的阻力，畢竟三縣兩區(qū)的財(cái)力以及自然環(huán)境稟賦存在較大差異。因此在這個(gè)統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償平臺(tái)建立之前一定要做好詳細(xì)的準(zhǔn)備工作，例如詳細(xì)評(píng)估三縣兩區(qū)各自的生態(tài)補(bǔ)償需求以及生態(tài)補(bǔ)償資金的豐裕程度。

（四）將生態(tài)補(bǔ)償覆蓋到綠色產(chǎn)業(yè)體系，激發(fā)“生態(tài)紅利”

綠色產(chǎn)業(yè)體系承載了“生態(tài)紅利”的最佳期許。建議將生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制覆蓋到綠色產(chǎn)業(yè)體系。綠色產(chǎn)業(yè)體系既是“生態(tài)紅利”的載體，又是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與“工業(yè)強(qiáng)市”戰(zhàn)略的較佳平衡點(diǎn)。因此，無(wú)論是2014年湖州市剛剛啟動(dòng)的生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)，還是湖州市已逾8年的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，都不能離開綠色產(chǎn)業(yè)體系的支持。綠色產(chǎn)業(yè)較之一般產(chǎn)業(yè)需要更高的成本，同時(shí)面臨更小的市場(chǎng)，若將綠色產(chǎn)業(yè)體系完全任由市場(chǎng)配置，產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間必然受限，而且很有可能被邊緣化。此時(shí)，需要借助生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制對(duì)綠色產(chǎn)業(yè)體系進(jìn)行扶持，補(bǔ)貼綠色產(chǎn)業(yè)的成本，擴(kuò)大綠色產(chǎn)業(yè)的利潤(rùn)空間，賦予綠色產(chǎn)業(yè)新的活力，促使“生態(tài)紅利”從理論轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)。與此同時(shí)，需要注意的是，并不是任何產(chǎn)業(yè)都可被“綠色“化，并不是任何區(qū)域都適宜開發(fā)綠色產(chǎn)業(yè)，在綠色產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建的過(guò)程中，須充分考慮到地域性與產(chǎn)業(yè)條件差異性，切不可盲目追求綠色產(chǎn)業(yè)集聚。