促進(jìn)政府職能向社會組織轉(zhuǎn)移的路徑探析

在黨的十八大報告中有關(guān)于政府和社會組織關(guān)系的論述，就是要實(shí)現(xiàn)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會治理體制。當(dāng)前社會治理新格局的確立把社會組織推向社會治理的前臺，要求社會組織發(fā)揮協(xié)同治理的作用。在十八屆二中全會通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中，第一次將社會組織管理體制改革作為體制改革中一項(xiàng)重要的改革舉措來提出，這是進(jìn)一步明晰了社會組織在社會治理中的重要作用。黨的十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)指出要“激發(fā)社會組織活力，正確處理政府和社會關(guān)系，加快實(shí)施政社分開，推進(jìn)社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會組織承擔(dān)?！边@充分表明，在我國政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)程中，社會組織的地位和作用被提到了前所未有的高度。政府職能向社會組織轉(zhuǎn)移已成必然趨勢。

一、政府職能向社會組織轉(zhuǎn)移的背景

（一）社會組織的地位與作用

我國的經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)不斷發(fā)展，隨之而來的各種利益訴求也不斷增多，呈現(xiàn)出多元化狀態(tài)，如何平衡各種利益訴求，需要政府不斷完善社會治理體制機(jī)制，以適應(yīng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。當(dāng)前政府職能精簡正在成為體制內(nèi)外的共識，對于不符合政府應(yīng)用的職能就需要轉(zhuǎn)移出去，而社會組織無疑是承接政府職能的重要載體，因?yàn)閲鴥?nèi)外社會組織在經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)中都發(fā)揮著越來越重要的作用，從國外社會組織發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來看，社會組織是有能力來承接政府部分公共事務(wù)治理責(zé)任的。根據(jù)公共管理新理念，政府部門已經(jīng)不是唯一的社會治理主體，而在社會治理中更強(qiáng)調(diào)的是政府與社會組織之間的合作。社會治理的主體解決社會問題的手段也不再是單一的行政控制，而是更多的要運(yùn)用服務(wù)手段，以此營造良好的社會秩序和法治環(huán)境。社會治理的模式也在逐漸完善，強(qiáng)調(diào)權(quán)力不能是單一的支配過程，而是形成一種治理主體之間、治理主體與治理客體之間共同合作的行為模式。然而，根據(jù)我國國情以及政府和社會力量在社會發(fā)展中的地位和作用，采取政府主導(dǎo)、社會協(xié)同的模式，遠(yuǎn)比社會主導(dǎo)政府協(xié)助或國家和社會、政府和公民合作管理的模式，更利于實(shí)現(xiàn)社會治理的最終目標(biāo)。在社會主體結(jié)構(gòu)中社會組織是一種特定的組織形態(tài)，研究其產(chǎn)生和發(fā)展規(guī)律發(fā)現(xiàn)，社會組織是社會生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是為滿足社會分工和社會合作的需要而產(chǎn)生，并且伴隨社會分工和社會合作的不斷發(fā)展而成長的。

（二）政府職能向社會組織轉(zhuǎn)移的必然趨勢

黨的十八大以來，我國政府推行一系列政府職能轉(zhuǎn)變的措施，目的是轉(zhuǎn)變政府職能、理順職責(zé)關(guān)系，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，完善管理體制，強(qiáng)化和明確責(zé)任，進(jìn)一步提高政府效能，構(gòu)建有利于科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制。在加快政府職能轉(zhuǎn)變中，真正做到：凡是企業(yè)能決策的事情，交給企業(yè)去決策；凡是市場能解決的問題，讓市場去解決；凡是適合社會組織辦的事項(xiàng)，讓社會組織發(fā)揮應(yīng)有的作用。轉(zhuǎn)變政府職能，就是要以簡政放權(quán)為重點(diǎn)，把不該由政府管理的事項(xiàng)逐步轉(zhuǎn)移出去，推進(jìn)政企分開、政資分開、政社分開，充分發(fā)揮市場在配置資源中的決定性作用，充分發(fā)揮社會組織和公民個人在社會治理中的積極作用。

改革開放30多年來，我們走完了相當(dāng)于西方發(fā)達(dá)國家上百年走過的發(fā)展歷程，西方國家在不同時期漸次出現(xiàn)的許多矛盾和問題，勢必在我國相對短的時間里集中表現(xiàn)出來。所以，在這段時期，各種矛盾和問題比較多，比較集中，具有一定的客觀必然性。經(jīng)過30多年改革開放，我國政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的放權(quán)達(dá)到前所未有的程度，逐漸適應(yīng)了社會主義市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，但比較而言社會領(lǐng)域的放權(quán)仍然受到諸多限制。所以，經(jīng)濟(jì)能夠得到快速發(fā)展，而社會發(fā)展卻相對滯后。但必須看到，由于公民個人維護(hù)自身權(quán)益的意識和能力逐步增強(qiáng)，希望參與社會治理的積極性不斷高漲，勢必要求政府在社會領(lǐng)域釋權(quán)。社會組織在政府職能轉(zhuǎn)變中的重要地位和作用，給社會組織發(fā)展提出了更高的要求和期望,這標(biāo)志著社會組織進(jìn)入到了大發(fā)展的關(guān)鍵時期。

二、政府職能向社會組織轉(zhuǎn)移的瓶頸

（一）從社會組織發(fā)展的現(xiàn)狀來看，主要存在以下問題

第一，現(xiàn)在我國的社會組織行政色彩濃厚，官辦社會組織占據(jù)半壁江山。如果要想實(shí)現(xiàn)社會組織的健康發(fā)展必須要有獨(dú)立的空間，順應(yīng)市場規(guī)律，優(yōu)勝劣汰，作為政府職能轉(zhuǎn)變的承接者，社會組織要突出“非政府組織”的特性。第二，培育社會組織的體制有待完善，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，現(xiàn)行的社會組織管理體制存在的弊端日益明顯，政府部門為規(guī)避可能的政治風(fēng)險，所運(yùn)用的審批程序?qū)ι鐣M織進(jìn)行準(zhǔn)入限制。這種做法不僅對一些社會組織沒有約束和監(jiān)管的作用，而且已經(jīng)制約了社會組織的發(fā)展。第三，培育社會組織要盡快實(shí)現(xiàn)由量到質(zhì)的提升。我國社會組織數(shù)量雖已具有一定規(guī)模，覆蓋面也較為廣泛，但比較發(fā)達(dá)國家來說，我國社會組織在總?cè)丝谥械谋壤匀缓艿?，而且社會組織質(zhì)量較差，具體表現(xiàn)在：內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善，普遍存在著社會組織規(guī)章制度不完善，內(nèi)部管理機(jī)制不健全，缺乏民主議事程序，很多決策不能代表組織成員意圖等問題。第四，從社會組織的性質(zhì)上看，社會組織是完全有能力參與，并承接很多社會治理工作的，但現(xiàn)實(shí)是社會組織在這些工作中發(fā)揮的作用極為有限。在我國政治體制改革不斷深化，經(jīng)濟(jì)不斷增長，社會治理不斷創(chuàng)新的形勢下，現(xiàn)存的社會組織缺乏規(guī)模發(fā)展，能力不足，大多數(shù)的社會組織在人員素質(zhì)、配套設(shè)施、管理制度等方面存在缺陷，導(dǎo)致政府部門對社會組織缺少信任。第五，監(jiān)管不力，對社會組織沒有形成有效的約束監(jiān)督機(jī)制。當(dāng)前，對社會組織的監(jiān)管主要有行政監(jiān)管、組織自律、社會監(jiān)督三種途徑。監(jiān)管不力歸根結(jié)底是由于法律法規(guī)不健全，扶持政策不到位，社會組織的立法層次低，法律法規(guī)對社會組織尚未完全覆蓋，法治環(huán)境不完備，內(nèi)容缺少針對性和可操作性，對社會組織的監(jiān)督機(jī)制不健全，沒有嚴(yán)格的考核標(biāo)準(zhǔn)。

（二）從政府職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)狀來看，主要存在以下問題

推動政府職能轉(zhuǎn)變的制度化建設(shè)對社會組織發(fā)展具有重要作用，發(fā)揮社會組織作用需要政府給社會組織讓渡空間。而各地仍然將大量的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會治理事務(wù)掌握在政府和事業(yè)單位手中，強(qiáng)占了原應(yīng)該由社會組織發(fā)揮作用的陣地。其表現(xiàn)在，政府對社會組織的能力不放心，長期扮演著“全能政府”的角色。一些政府部門還習(xí)慣用行政命令的方式管理社會事務(wù)，不善于發(fā)揮社會組織在社會管理中的協(xié)同作用。個別職能部門不愿放權(quán)，仍然存在依附在權(quán)力上的利益。在政府向社會組織轉(zhuǎn)移職能的過程中，許多與行政機(jī)關(guān)在歷史淵源、組織機(jī)構(gòu)、人員流動方面存有緊密關(guān)系甚至本身就掛靠在政府職能部門之下的官辦社會組織，卻成為了政府轉(zhuǎn)移職能的優(yōu)先選擇。這對真正的社會組織事實(shí)上構(gòu)成了不公平競爭。

在政府部門利益的驅(qū)動下，往往出現(xiàn)這樣的情況：有些行政機(jī)關(guān)在有利益可圖的地方亂作為，反之，在無利益可圖的地方不作為。出現(xiàn)了管理行為的“越位”和“缺位”。其主要原因是該管的事忘了管，不該管的事卻抓住不放。審批環(huán)節(jié)繁多，重復(fù)管理，多層管理現(xiàn)象嚴(yán)重。往往形成各吹各的號，各唱各的調(diào)，各行其事，表面看人人在管，實(shí)質(zhì)上是無人管，公共服務(wù)體系尚未健全。缺少政府誠信，市場秩序較亂。而且，政府職能轉(zhuǎn)移需要多部門的協(xié)同，涉及到財政、人事、編辦，等等，束縛了政府部門對社會組織放權(quán)的積極性。

三、政府職能向社會組織轉(zhuǎn)移的建議

（一）切實(shí)轉(zhuǎn)變政府管理理念

要真正實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)，就要適應(yīng)社會發(fā)展的新形勢新要求，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府管理理念。當(dāng)前，社會組織已進(jìn)入快速成長期，是加強(qiáng)黨和政府對社會組織領(lǐng)導(dǎo)與管理的關(guān)鍵時期，要從鞏固和加強(qiáng)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的高度，在思想上接受社會組織，在政治上認(rèn)可社會組織，顯得尤為重要。首先，政府部門要轉(zhuǎn)變觀念。當(dāng)今社會的發(fā)展變化已經(jīng)不允許再采取一元化的政府管理模式。政府部門必須要轉(zhuǎn)變觀念，克服履行職能當(dāng)中的越位、錯位弊端，給社會組織留出機(jī)會來。其次，明確社會組織的角色定位。當(dāng)前迫切需要提高社會組織的政治地位。比如說，在同級人民代表大會應(yīng)設(shè)代表社會組織利益的社會組織代表名額，在同級政協(xié)會議中應(yīng)設(shè)“社會組織界別”，社會組織代表應(yīng)實(shí)行單獨(dú)選舉。

（二）堅(jiān)持政府主導(dǎo)、社會組織協(xié)同的社會治理模式

要明確各級黨組織必須把社會治理牢牢抓在手上，擺在重要位置。要像經(jīng)常分析經(jīng)濟(jì)形勢那樣，經(jīng)常分析社會形勢，像抓經(jīng)濟(jì)工作一樣，抓社會治理。既要發(fā)揮好黨委在社會治理中總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，又要發(fā)揮好各類社會組織服務(wù)群眾、化解社會矛盾的重要作用。要轉(zhuǎn)變政府職能，減少直接管理經(jīng)濟(jì)活動的職能，強(qiáng)化社會治理職能，理順政府各部門的關(guān)系，提高社會治理效能，切實(shí)防止和避免政府職能越位、錯位、不到位的問題。

要發(fā)揮各類社會組織的作用。社會組織通過參與治理社會公共事務(wù)和提供公共服務(wù)，以此來為政府的社會治理減壓，運(yùn)用自助、互助和自治的方式來保持社會的和諧穩(wěn)定。整合社會管理資源，積極推動建立政府調(diào)控機(jī)制與社會協(xié)同機(jī)制互聯(lián)、政府行政功能與社會自治功能互補(bǔ)、政府管理力量與社會調(diào)解力量互動的社會協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)。加強(qiáng)以城鄉(xiāng)社區(qū)為重點(diǎn)的基層基礎(chǔ)建設(shè)，在基層構(gòu)建一個橫向到邊、縱向到底的社會治理體系。

（三）推進(jìn)政府向社會組織購買公共服務(wù)制度

政府推進(jìn)公共服務(wù)購買制度是政府職能向社會組織轉(zhuǎn)移的有效途徑，是為社會組織發(fā)展提供平臺，為社會組織參與社會治理讓渡空間。各級政府要協(xié)調(diào)財政部門制定政府向社會組織購買服務(wù)的指導(dǎo)意見和指導(dǎo)目錄，將購買服務(wù)資金列入各級財政預(yù)算。政府各職能部門根據(jù)指導(dǎo)意見，編制購買社會組織服務(wù)項(xiàng)目書，明確購買事項(xiàng)和標(biāo)準(zhǔn)，采取公開招標(biāo)的方式確定中標(biāo)單位，通過跟蹤檢查、評估驗(yàn)收對社會組織兌現(xiàn)購買服務(wù)資金。由社會組織登記管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)核實(shí)作為服務(wù)供應(yīng)方的社會組織的資質(zhì)及相關(guān)條件，參與政府向社會組織購買服務(wù)績效評價。在政府購買服務(wù)的招標(biāo)活動中，必須堅(jiān)持全過程的公開、透明和公正。要明確公民需求，以公民需求為一切購買服務(wù)的依據(jù)。其中，關(guān)于重大的民生事項(xiàng)可以委托第三方機(jī)構(gòu)通過公開招標(biāo)方式組織實(shí)施。購買服務(wù)的領(lǐng)域應(yīng)該包括市政服務(wù)、社區(qū)公共服務(wù)、非基礎(chǔ)性教育和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、行業(yè)性公共服務(wù)、技術(shù)性與中立性公共服務(wù)以及其他適宜向市場購買的服務(wù)。由政府確定合理價格，以“合理利潤、合理負(fù)擔(dān)、調(diào)節(jié)需求、促進(jìn)社會福利的提高”為原則，優(yōu)化運(yùn)作流程管理。

（四）建立健全政府職能向社會組織轉(zhuǎn)移承接機(jī)制

政府要清晰界定職能邊界，由省級政府牽頭、市（縣）政府配合，按職能設(shè)計(jì)管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“小政府大社會”的目標(biāo)。

一是要由省級政府通過法規(guī)或者規(guī)章的形式，對政府與社會組織合作做出規(guī)范性要求。各市（縣）政府要配合省級發(fā)展改革和機(jī)構(gòu)編制部門推動政府職能轉(zhuǎn)變，指定具體政府部門梳理職能轉(zhuǎn)移項(xiàng)目的性質(zhì)，同時對社會組織的種類和資質(zhì)能力進(jìn)行評估和歸類。

二是根據(jù)政府職能轉(zhuǎn)移項(xiàng)目和社會組織的情況制定可行性年度轉(zhuǎn)移計(jì)劃，由政府職能部門通過公開競選選擇職能轉(zhuǎn)移的具體承擔(dān)者并進(jìn)行合約管理，將年度專業(yè)計(jì)劃與財政預(yù)算掛鉤。各級政府要協(xié)調(diào)省級財政部門列支專門足額的社會組織承接政府職能專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)，并部署各地財政部門根據(jù)實(shí)際列支。各政府職能部門配合財政部門研究制定政府職能向社會組織轉(zhuǎn)移所需經(jīng)費(fèi)撥付辦法，保障開展政府職能轉(zhuǎn)移工作的資金支持。

三是由政府職能轉(zhuǎn)移的部門制定職能轉(zhuǎn)移項(xiàng)目的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)并確定評估程序。依據(jù)具體情況，可以實(shí)行定期報表制，月報、季報或年報的定期報告制；明確服務(wù)質(zhì)量責(zé)任制，簽訂服務(wù)質(zhì)量責(zé)任書，實(shí)行服務(wù)者負(fù)責(zé)制；建立服務(wù)對象監(jiān)督制，服務(wù)對象可以隨時反饋服務(wù)質(zhì)量情況，督促服務(wù)生產(chǎn)者改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量；建立應(yīng)急工作機(jī)制，對服務(wù)過程中因各種因素造成無法提供服務(wù)等情況做好應(yīng)急預(yù)案。鼓勵發(fā)展獨(dú)立的第三方評價組織進(jìn)行評估與驗(yàn)收，確保服務(wù)項(xiàng)目的質(zhì)量。

（五）提升社會組織承接政府職能的能力

1.規(guī)范社會組織內(nèi)部制度建設(shè)

建立和完善以章程為核心的內(nèi)部管理制度，完善法人治理結(jié)構(gòu)。社會組織要明確業(yè)務(wù)范圍、組織機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)管理、人事管理等工作規(guī)則，健全會員大會（會員代表大會）、董事會、理事會（常務(wù)理事會）、黨的建設(shè)等工作制度，建立健全換屆選舉制度，建立重大活動向登記管理機(jī)關(guān)請示報告制度，提高社會組織的規(guī)范化、制度化、民主化管理水平。加強(qiáng)社會組織的黨建工作，確保社會組織正確的發(fā)展方向。各級黨委的組織部門應(yīng)以登記管理機(jī)關(guān)為依托建立社會組織黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理本地區(qū)社會組織黨的建設(shè)。凡是具備條件的社會組織都要組建黨的基層組織，社會組織要為黨組織開展活動創(chuàng)造必要的條件，發(fā)揮黨對社會組織的領(lǐng)導(dǎo)作用。

2.加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)

要提升社會組織的功能和作用，人才無疑是決定性的因素。在社會組織逐步實(shí)行社會工作者資格認(rèn)定及職業(yè)水平評價制度，推動社會組織人才專業(yè)化、職業(yè)化、年輕化。具體來說，研究制定專職工作人員職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范職業(yè)操守，嚴(yán)格審核入職人員資質(zhì)，規(guī)定職稱評定辦法，成立社會工作專業(yè)人才管理機(jī)構(gòu)和社工師協(xié)會。借助高校力量，建立社會工作督導(dǎo)制度，提升專業(yè)服務(wù)水平。盡快建立社會組織工作人員勞動用工制度，完善人員流動聘用、戶籍管理、檔案管理、職稱評定、福利保障、權(quán)益保障等具體政策措施，創(chuàng)造留住人才的良好環(huán)境。

3.推進(jìn)政社分開，強(qiáng)化社會組織的獨(dú)立性

政府行政職能和社會組織自我管理實(shí)行分離，即行政權(quán)力與社會自治權(quán)利分開。黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部原則上不得兼任社會組織負(fù)責(zé)人職務(wù)，社會組織與黨政機(jī)關(guān)應(yīng)在辦公、人、財、物方面實(shí)現(xiàn)脫鉤，黨政機(jī)關(guān)及其工作人員不得從社會組織獲得利益，不得直接干預(yù)社會組織業(yè)務(wù)活動，確保社會組織的民間性和獨(dú)立法人地位。

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