政府購(gòu)買公共服務(wù)的困境與對(duì)策

2013年11月，民政部根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，印發(fā)了《2014年中央財(cái)政支持社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施方案》，表達(dá)了新一屆政府深化社會(huì)領(lǐng)域改革、加快政府職能轉(zhuǎn)變、加大政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的力度和決心,也給有志于從事社會(huì)服務(wù)的民間機(jī)構(gòu)極大的鼓舞。政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)，是當(dāng)前政府改革社會(huì)服務(wù)模式的新嘗試，各地方政府在借鑒成功經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，結(jié)合本地情況，紛紛加緊制定購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的各項(xiàng)政策和方案，為2020年在全國(guó)基本建立比較完善的政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)這一目標(biāo)打好基礎(chǔ)。但由于這項(xiàng)工作在我國(guó)起步晚，各地重視程度不同，開展情況很不均衡。在大力推進(jìn)政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的背景下，充分認(rèn)識(shí)當(dāng)前政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的必要性和緊迫性，對(duì)存在的問題進(jìn)行分析，不斷完善相關(guān)制度顯得十分緊迫和重要。

一、政府為什么要購(gòu)買社會(huì)公共服務(wù)

政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)，是社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，這一新生事物從西方一些發(fā)達(dá)國(guó)家開始興起，至今被越來越多的國(guó)家和地區(qū)政府所采用。這些政府把原來直接提供的部分社會(huì)服務(wù)，通過合同出租、業(yè)務(wù)分擔(dān)、共同生產(chǎn)或解除管制等方式轉(zhuǎn)交給私營(yíng)公司、非政府組織或者其他社會(huì)法人團(tuán)體，政府再?gòu)倪@些組織中購(gòu)買，政府從公共服務(wù)直接提供者變?yōu)橘?gòu)買者，當(dāng)然政府還要承擔(dān)財(cái)政資金籌措、業(yè)務(wù)監(jiān)督以及績(jī)效考評(píng)的責(zé)任。政府為什么要購(gòu)買社會(huì)服務(wù)？根據(jù)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，社會(huì)產(chǎn)品分為公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品，由于公共產(chǎn)品是為全體社會(huì)成員提供的，它的特征決定了公共產(chǎn)品的成本難以通過定價(jià)的方式予以收回。如果任憑市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)的話，對(duì)于追求盈利最大化的企業(yè)來說，它可以不選擇提供公共產(chǎn)品，公共產(chǎn)品的短缺必然無法滿足日益增長(zhǎng)的公共需求，這樣政府作為社會(huì)公共利益的代表者，理所當(dāng)然地應(yīng)該承擔(dān)起提供公共產(chǎn)品的重任。在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、社會(huì)成員的公共需要有限的情況下，政府可以依靠行政等手段為社會(huì)成員提供部分社會(huì)服務(wù)，但當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到新的歷史階段，人民的生活水平得到普遍的提高，特別是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，政府有限的服務(wù)能力和現(xiàn)狀與大眾日益豐富的社會(huì)需求就會(huì)產(chǎn)生矛盾。公共服務(wù)由政府壟斷，缺乏競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手和競(jìng)爭(zhēng)壓力，公共資源得不到有效利用和開發(fā)，出現(xiàn)了資金管理和使用的低效、“豆腐渣”工程、權(quán)力尋租等現(xiàn)象。為解決這些社會(huì)管理中出現(xiàn)的問題，20世紀(jì)70年代以來，西方一些國(guó)家開始了政府改革，其中包括政府通過財(cái)政補(bǔ)貼、減免稅收、付費(fèi)購(gòu)買、公私合作等多種方式把公共服務(wù)的項(xiàng)目轉(zhuǎn)交給社會(huì)組織，由這些組織為公民提供公共服務(wù)。這樣既保證了大眾日益增長(zhǎng)的社會(huì)需求，又減輕了政府的壓力，從而確保政府能有更多的精力從事社會(huì)管理任務(wù)。這項(xiàng)購(gòu)買公共服務(wù)代替公共服務(wù)壟斷的改革取得了良好的效果。

購(gòu)買公共服務(wù)，是政府服務(wù)和管理理念及方式的重大調(diào)整，對(duì)于政府履行好宏觀調(diào)控、公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)有著重要意義。2000年上海市率先在國(guó)內(nèi)推行政府購(gòu)買服務(wù)，到2012年上海市向社會(huì)組織購(gòu)買的社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目資金近4億。2014年中央財(cái)政撥出2億元左右資金作為社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)的補(bǔ)助資金，各地政府也相應(yīng)提高財(cái)政支出數(shù)額，通過購(gòu)買項(xiàng)目，進(jìn)一步推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，壯大社會(huì)組織的力量，提升社會(huì)服務(wù)的質(zhì)量和效益，不斷滿足社會(huì)的公共服務(wù)需求。

二、開展政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的困境

結(jié)合中央精神和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況看，今后大量的社會(huì)事務(wù)將通過政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)來完成，但目前我國(guó)政府在開展購(gòu)買公共服務(wù)時(shí)，無論是理論還是實(shí)踐活動(dòng)都存在種種不足，嚴(yán)重制約著這一新生事物的發(fā)展。

（一）政府購(gòu)買公共服務(wù)動(dòng)力不強(qiáng)、財(cái)政支出不足

政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)，一方面意味著政府在某些領(lǐng)域?qū)⑥D(zhuǎn)變角色，從決策者轉(zhuǎn)變成服務(wù)者；另一方面也意味著政府的權(quán)力消減。國(guó)務(wù)院會(huì)議提出，政府可通過委托、承包、采購(gòu)等方式購(gòu)買：城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造、城市污水和生活垃圾處理、公共交通設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)，在這些領(lǐng)域，政府愿不愿意放權(quán)、在多大范圍和程度上放權(quán)，依賴政府改革的力度。很多地方政府以當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低、沒有專項(xiàng)財(cái)政資金支出為由，不愿開展政府購(gòu)買服務(wù)的嘗試。不可否認(rèn)，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平直接影響到地方財(cái)政資金總量，要讓有限的資金用得恰到好處，關(guān)鍵要看其財(cái)政支出結(jié)構(gòu)是否合理，而不在于總量的多少。正如一塊蛋糕，分成若干份，大小是可以根據(jù)不同需求而定的。所以說，只有轉(zhuǎn)變思想觀念，才能主動(dòng)改變財(cái)政支出比例，這個(gè)調(diào)整的過程直接與政府放權(quán)有關(guān)。

（二）政府購(gòu)買公共服務(wù)缺乏完善的制度

目前，我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)仍處于探索階段，因而也缺乏一系列可操作的制度。雖然，國(guó)務(wù)院會(huì)議提出了“嚴(yán)格程序，競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)”“嚴(yán)格政府購(gòu)買服務(wù)資金管理”“嚴(yán)格監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制”的“三嚴(yán)格”要求，但具體如何嚴(yán)格，并沒有明晰，需要地方政府部門結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況和發(fā)展需要制定具體的實(shí)施方案。從目前情況看，大多數(shù)地區(qū)缺乏嚴(yán)格意義上的購(gòu)買公共服務(wù)專門的管理制度，雖然各地也制定了一些指導(dǎo)意見、實(shí)施辦法和考核評(píng)估方法，但由于缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，具體實(shí)施辦法缺少可操作性。政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的每一個(gè)環(huán)節(jié)在缺乏相關(guān)配套制度，尤其是缺乏社會(huì)監(jiān)督的情況下，都有可能會(huì)出現(xiàn)一系列問題，就如同政府采購(gòu)一樣，初衷是好的，但實(shí)際操作中，問題多多。目前，如何確保購(gòu)買的項(xiàng)目是社會(huì)急需的、怎樣保證公平公正地選取社會(huì)組織來承擔(dān)項(xiàng)目并保證項(xiàng)目的質(zhì)量，等等，都需要相關(guān)的制度約束。

（三）購(gòu)買對(duì)象——各級(jí)社會(huì)組織力量薄弱，人才缺乏

中國(guó)社會(huì)組織的力量經(jīng)過20年的發(fā)展，取得了一定的進(jìn)步，但從總體上看，我國(guó)社會(huì)組織無論在數(shù)量和質(zhì)量上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于市場(chǎng)需要，在資金、人力、經(jīng)驗(yàn)等方面多數(shù)不具備承接大規(guī)模的公共服務(wù)的能力。當(dāng)前，我國(guó)民間化的專業(yè)社工機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀是數(shù)量少、規(guī)模小，實(shí)力弱、生存和發(fā)展困難，已成為政府購(gòu)買服務(wù)向縱深推進(jìn)的關(guān)鍵制約因素。有數(shù)據(jù)顯示，在一些社會(huì)組織發(fā)展水平較高的國(guó)家，每萬人擁有的社會(huì)組織數(shù)量在50個(gè)以上，而國(guó)內(nèi)僅為2.7個(gè)。目前，各地社會(huì)組織受到資源、人才、社會(huì)觀念等因素的困擾，發(fā)展受限，雖說“社會(huì)工作的春天來了”，但民間社工機(jī)構(gòu)還沒有蓬勃發(fā)展壯大，一些地方出現(xiàn)了項(xiàng)目中標(biāo)后由于人才不足，無法實(shí)施的尷尬局面。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大眾對(duì)社會(huì)服務(wù)的需求越來越強(qiáng)烈，越來越具體，特別是個(gè)性化服務(wù)就更需要專業(yè)人才。盡管我國(guó)高等院校培養(yǎng)了一批批社工專業(yè)的人才，但他們?cè)诟咝＝邮艿慕逃岳碚摓橹鳎瑢?shí)踐能力較差，而行業(yè)認(rèn)證以理論考試結(jié)果為準(zhǔn)，兩者皆與實(shí)務(wù)能力脫節(jié)；加上社工人員待遇、發(fā)展前景等問題，大量的畢業(yè)生不愿從事社工工作，流失嚴(yán)重，與群眾需求存在較大差距。重視社工人才的培養(yǎng)是政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的重要保障，應(yīng)多種途徑開發(fā)。民政部印發(fā)的《中國(guó)社會(huì)服務(wù)志愿者隊(duì)伍建設(shè)指導(dǎo)綱要（2013－2020年）》中，明確我國(guó)將進(jìn)一步加快社會(huì)服務(wù)志愿者隊(duì)伍建設(shè)，力爭(zhēng)到2020年，注冊(cè)社會(huì)服務(wù)志愿者占居民總數(shù)的比例達(dá)到10%，這將充實(shí)社會(huì)工作者服務(wù)社會(huì)的力量，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

三、如何加快政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的步伐

（一）切實(shí)提高認(rèn)識(shí)，用行動(dòng)落實(shí)國(guó)務(wù)院有關(guān)精神

國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》中指出，在明確購(gòu)買服務(wù)的原則、任務(wù)的同時(shí)，更規(guī)范了購(gòu)買主體、承接主體、購(gòu)買內(nèi)容、購(gòu)買機(jī)制、資金管理、績(jī)效管理等方面內(nèi)容，具有較強(qiáng)的可操作性，下一步還將出臺(tái)細(xì)化文件，各地應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際制定具體的實(shí)施方案。比如，海南省海口市制定《?？谑猩鐓^(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)參考性意見》，對(duì)生活照料、精神慰藉、老年教育、臨終關(guān)懷等四大類67個(gè)服務(wù)項(xiàng)目提出參考收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，方便了供需雙方，也便于監(jiān)管。所以，一些制度和措施要落實(shí)好，一定要細(xì)化，既方便群眾也調(diào)動(dòng)社會(huì)組織參與項(xiàng)目的積極性。在政府購(gòu)買服務(wù)的實(shí)踐過程中，政府改變觀念，自覺自愿地讓渡出部分權(quán)力，并不斷解決技術(shù)層面上的具體問題是關(guān)鍵，在推進(jìn)社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作等“三社”有效聯(lián)動(dòng)方面敢于突破和創(chuàng)新，才能有效推動(dòng)政府購(gòu)買服務(wù)的不斷完善。

（二）加緊制定扶持社會(huì)組織發(fā)展的有力措施

扶持社會(huì)組織發(fā)展離不開政策支持和財(cái)政支持。截至目前，新一屆政府取消和下放的行政審批事項(xiàng)已達(dá)221項(xiàng)。簡(jiǎn)政放權(quán)的對(duì)象，一是市場(chǎng)主體，也就是企業(yè)；二是社會(huì)主體，也就是社會(huì)組織及個(gè)人，這為社會(huì)組織的發(fā)展釋放了巨大空間。從資金來源看，數(shù)據(jù)顯示，發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)組織的總收入中來自政府財(cái)政的比例較高，比如德國(guó)占65%，英國(guó)占45%，美國(guó)占40%，與中國(guó)同為發(fā)展中國(guó)家的印度也占36%，而我國(guó)2012年全國(guó)社團(tuán)收入123.7億元中，涉及政府資助的僅有6.4億元，占比僅為5.2%左右。差距就是發(fā)展空間。隨著指導(dǎo)意見在微觀層面的細(xì)化建制和落地執(zhí)行，中國(guó)的社會(huì)組織將迎來前所未有的發(fā)展機(jī)遇。國(guó)務(wù)院有關(guān)文件中明確指出，政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)所需資金在既有財(cái)政預(yù)算安排中統(tǒng)籌考慮。這就意味著，今后有資質(zhì)、有能力的社會(huì)組織可通過提供公共服務(wù)的形式，從政府財(cái)政渠道獲得資金支持，各地方政府通過向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能、購(gòu)買服務(wù)、資金補(bǔ)貼、培育孵化等政策支持社會(huì)組織發(fā)展［1］，“到2020年，在全國(guó)發(fā)展8萬家管理規(guī)范、服務(wù)專業(yè)、作用明顯、公信力強(qiáng)的民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)，有效承接政府社會(huì)服務(wù)職能，滿足人民群眾專業(yè)化、個(gè)性化的社會(huì)工作服務(wù)需求?！保?］社會(huì)組織力量的壯大有一個(gè)發(fā)展過程，社會(huì)組織的發(fā)展需要項(xiàng)目、資金等扶持，而政府購(gòu)買服務(wù)，緩解了社會(huì)組織缺項(xiàng)目、缺資金的困境，雙方的合作可以說是各取所需。在這種合作中，政府提高了管理社會(huì)的本領(lǐng)，社會(huì)組織也在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)中壯大和發(fā)展。

（三）確立政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的項(xiàng)目目錄

確立政府購(gòu)買的領(lǐng)域。政府需要購(gòu)買什么服務(wù)，要制定一個(gè)明確的范圍，以便于社會(huì)組織有的放矢。2014年中央財(cái)政支持社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目共立項(xiàng)448個(gè)項(xiàng)目，分為四大類：1.發(fā)展示范項(xiàng)目（A類）；2.承接社會(huì)服務(wù)試點(diǎn)項(xiàng)目（B 類）；3.社會(huì)工作服務(wù)示范項(xiàng)目（C 類）；4.人員培訓(xùn)示范項(xiàng)目（D 類）［3］，各地可參考以上內(nèi)容結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r加以部署。政府在確定購(gòu)買公共服務(wù)項(xiàng)目時(shí)，必須結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況和財(cái)政能力，在地方財(cái)力有限、社會(huì)需求多樣的形勢(shì)下，應(yīng)重點(diǎn)突出公共性和公益性，按群眾需要的輕重緩急確定采購(gòu)公共服務(wù)內(nèi)容。在購(gòu)買服務(wù)之前，先做需求調(diào)查，摸清百姓所想所需，然后再編制目錄。比如，我國(guó)面臨老年化加速的現(xiàn)狀，從目前市場(chǎng)需求看，在養(yǎng)老服務(wù)方面，政府提供有限的公共資源，難以滿足億萬老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求，這就給社會(huì)組織提供了巨大的市場(chǎng)。國(guó)務(wù)院日前發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，明確要求引導(dǎo)公益慈善組織重點(diǎn)參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)、養(yǎng)老產(chǎn)品開發(fā)、養(yǎng)老服務(wù)提供，使之成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的重要力量，因此可見，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)和社會(huì)組織面臨良好的機(jī)遇。近日，財(cái)政部、民政部、住建部、人社部、國(guó)家衛(wèi)計(jì)委、中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)共同發(fā)布了《關(guān)于做好政府購(gòu)買殘疾人服務(wù)試點(diǎn)工作的意見》，其中提出力爭(zhēng)到2020年，在全國(guó)基本建立比較完善的政府購(gòu)買殘疾人服務(wù)機(jī)制，形成殘疾人公共服務(wù)資源高效配置的服務(wù)體系和供給體系，顯著提高殘疾人公共服務(wù)水平和質(zhì)量。有調(diào)查顯示，目前，我國(guó)最需要社工專業(yè)服務(wù)的領(lǐng)域依次是：老人陪護(hù)（83.7%）、心理輔導(dǎo)（67.9%）、青少年教育（62.7%）、邊緣人群矯正（57.5%）、鄰里關(guān)系協(xié)調(diào)（56.6%）、家庭糾紛疏導(dǎo)（44.5%）、就業(yè)服務(wù)（44.1%）［4］。這些需求都將為各類社會(huì)組織發(fā)展提供廣闊的空間。

（四）加強(qiáng)對(duì)社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的監(jiān)督、審計(jì)與評(píng)估

政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的成效在很大程度上依賴于監(jiān)管體系是否完善，政府購(gòu)買什么服務(wù)、購(gòu)買多少等要有目標(biāo)計(jì)劃，并向社會(huì)公開發(fā)布服務(wù)需求信息和資金預(yù)算信息，鼓勵(lì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，向社會(huì)公開招標(biāo)，嚴(yán)格考核競(jìng)標(biāo)機(jī)構(gòu)的專業(yè)資質(zhì)和綜合服務(wù)能力，擇優(yōu)選擇中標(biāo)機(jī)構(gòu)并通過簽訂合同控制風(fēng)險(xiǎn)［5］。還要防止出現(xiàn)政府部門工作人員自己或讓自己的親友成立機(jī)構(gòu)，自己購(gòu)買自己的服務(wù)，借購(gòu)買公共服務(wù)之機(jī)謀取利益的情況。

項(xiàng)目的評(píng)估也是檢驗(yàn)購(gòu)買服務(wù)是否合格的重要依據(jù)，可通過多種途徑解決。比如，海南省近年來每年年底通過各種媒體對(duì)民生實(shí)施情況開展一次廣泛的群眾評(píng)議，哪些事辦得比較好、哪些事辦得不夠好，群眾是否滿意、滿意度高不高，要讓老百姓來打分，不僅“問需于民”，而且“問效于民”。各地可以充分利用新媒體，依靠群眾，不斷改進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)工作，使之更加完善。

[1]去行政化是社會(huì)組織改革的方向 [N].南方日?qǐng)?bào)，2013-10-28.

[2]民政部關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見[EB/OL].社會(huì)工作網(wǎng)，2014-04-17.

[3]鄭功成.讓社會(huì)組織成為養(yǎng)老服務(wù)生力軍[N].人民日?qǐng)?bào)，2013-11-17.

[4]社工是職業(yè)？三千人大調(diào)查：73.4%受訪者不了解[EB/OL].http：//bj.people.com.cn/2014-05-22.

[5]王名.社會(huì)組織期待制度創(chuàng)新[J].中國(guó)社工組織,2013(3).