對(duì)公共服務(wù)主體角色的理論分析

賈 博

（中共河南省委黨校公共管理教研部，鄭州450002）

公共服務(wù)中的主體角色可以概括為主體一系列的責(zé)任和利益。[1]責(zé)任主要指兩個(gè)方面：一是與公共服務(wù)主體各自的角色相適應(yīng)的應(yīng)為的行為；二是應(yīng)當(dāng)對(duì)主體自身的實(shí)際行為承擔(dān)的后果。[2]主體責(zé)任主要來(lái)自兩個(gè)方面：一是客觀的、外在的規(guī)定，主要是有關(guān)法律、法規(guī)和制度等；二是來(lái)自主體對(duì)自身責(zé)任、行為規(guī)范等方面的主觀認(rèn)知、理解和認(rèn)同。公共服務(wù)運(yùn)行過(guò)程中，有提供者、生產(chǎn)者和使用者三方主體，分別承擔(dān)著不同的責(zé)任，以履行責(zé)任為基礎(chǔ)和前提，各主體可以獲得不同程度的收益，主要包括兩個(gè)方面：一是物質(zhì)方面的收益，如收入、營(yíng)利、享受公共服務(wù)等；二是精神方面的收益，如工作的成就感、服務(wù)的滿足感、公平感等。我們把這些收益統(tǒng)稱為“利益”。公共服務(wù)主體履行角色的過(guò)程，實(shí)際上就是在客觀的角色期待和主觀的角色認(rèn)知之間不斷調(diào)整行為的過(guò)程。角色期待主要是對(duì)主體責(zé)任的規(guī)定和主體利益的限制；角色認(rèn)知主要是主體對(duì)自身責(zé)任的認(rèn)同和自身利益的追求。從理論上來(lái)說(shuō)，只有當(dāng)角色認(rèn)知和角色期待在責(zé)任和利益兩個(gè)方面都一致時(shí)，主體才能很好地履行角色，實(shí)現(xiàn)角色履行的最佳狀態(tài)；在兩者不一致的情況下，無(wú)法實(shí)現(xiàn)角色履行，就會(huì)出現(xiàn)角色失敗。但是，這是兩種理想化的、極端的狀態(tài)，對(duì)于大多數(shù)公共服務(wù)而言，角色認(rèn)知和角色期待總是部分一致的，責(zé)任和利益任何一個(gè)方面的不一致，都會(huì)造成角色期待和角色認(rèn)知之間的角色差距。角色履行正是不斷調(diào)試兩者差距的動(dòng)態(tài)過(guò)程。

一、公共服務(wù)提供者：政府的角色

政府是公共服務(wù)的提供者，分析其角色首先面對(duì)的是一個(gè)不可回避的基本理論問(wèn)題，即政府存在的依據(jù)。[3]討論政府存在的依據(jù)，不能也不應(yīng)當(dāng)脫離行政模式的演變，后者是前者的根基和決定性因素。特定的行政模式?jīng)Q定了政府存在的依據(jù)和政府角色。在人類發(fā)展歷史上，伴隨著農(nóng)業(yè)社會(huì)、工業(yè)社會(huì)和后工業(yè)社會(huì)的文明進(jìn)程，政府的行政模式也經(jīng)歷了統(tǒng)治行政、管制行政和服務(wù)行政三種主要模式的演進(jìn)。統(tǒng)治行政以統(tǒng)治者的意志至上，推崇強(qiáng)權(quán)和強(qiáng)制力；管制行政以效率和規(guī)則至上，以高度組織化的官僚機(jī)構(gòu)和各種規(guī)章行使管理職能；服務(wù)行政則以公民需求為導(dǎo)向，通過(guò)向社會(huì)提供有效的公共服務(wù)滿足公民的需求，承擔(dān)維護(hù)和增進(jìn)公共利益的政府責(zé)任。[4]就政府存在的依據(jù)而言，在統(tǒng)治行政模式中，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治者的意志需要政府這種組織機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治職能；在管制行政模式中，維護(hù)社會(huì)秩序和效率至上需要政府以科層制的組織結(jié)構(gòu)運(yùn)作、以繁瑣的規(guī)章和制度進(jìn)行管理和控制；在服務(wù)行政的模式中，政府存在的主要依據(jù)就是“服務(wù)于民”，從以政府為中心向以公民為中心轉(zhuǎn)變，以高質(zhì)量的、便捷的公共服務(wù)滿足公民多層次的生存和發(fā)展需求。如果說(shuō)政府在統(tǒng)治行政模式中主要是統(tǒng)治角色，在管制模式中主要是控制角色，那么，在服務(wù)行政模式中則主要是服務(wù)角色，政府行為的中心問(wèn)題是“提供什么服務(wù)，如何提供公共服務(wù)”。

正如亨廷頓所說(shuō)，國(guó)家之間政治上最重要的區(qū)別，不在于政府的形式，而在于政府的水平。[5]在現(xiàn)代社會(huì)，政府提供公共服務(wù)的能力和水平是政府能力和水平的集中體現(xiàn)。進(jìn)入新世紀(jì)，面臨新的發(fā)展機(jī)遇和挑戰(zhàn)，建設(shè)服務(wù)型政府成為我國(guó)政府轉(zhuǎn)型的目標(biāo)，這是政府角色適應(yīng)時(shí)代變遷和行政模式演變的主動(dòng)選擇，也進(jìn)一步明確了政府的角色定位。政府服務(wù)角色是對(duì)政府角色、政府職能總體的要求，要實(shí)現(xiàn)這一角色定位，需要政府在具體的公共服務(wù)領(lǐng)域履行角色，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)目標(biāo)。這里，我們分別從角色期待、角色認(rèn)知和角色履行三個(gè)方面具體分析公共服務(wù)運(yùn)行過(guò)程中的政府角色。

（一）政府的角色期待

首先，政府的責(zé)任主要包括兩個(gè)方面：一是政治責(zé)任，通過(guò)提供公共服務(wù)滿足公民的利益和需求，實(shí)現(xiàn)權(quán)為民所謀。政府的權(quán)力來(lái)自人民，必須用于為人民謀利益、謀發(fā)展。作為社會(huì)主義國(guó)家政府，為人民服務(wù)是政府的宗旨，為公民提供服務(wù)是政府義不容辭的責(zé)任。然而，改革開(kāi)放以來(lái)，“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”的片面發(fā)展思路使政府相對(duì)忽略了在公共服務(wù)領(lǐng)域的投入，尤其是基本公共服務(wù)水平不高、體系不健全影響甚至制約了公民的全面發(fā)展。因此，國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃明確指出：享有基本公共服務(wù)屬于公民的權(quán)利，提供基本公共服務(wù)是政府的職責(zé)。二是道德責(zé)任，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和正義是政府最重要的道德責(zé)任。建國(guó)以來(lái)，我國(guó)一直實(shí)行城鄉(xiāng)二元發(fā)展政策，政府公共服務(wù)存在著明顯的城鄉(xiāng)分治和城鄉(xiāng)差距。改革開(kāi)放以來(lái)，政府把提供某些公共服務(wù)的分內(nèi)責(zé)任不恰當(dāng)?shù)亟唤o了市場(chǎng)，市場(chǎng)機(jī)制的“馬太效應(yīng)”進(jìn)一步放大和擴(kuò)大了原有的城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距，在基本醫(yī)療和基礎(chǔ)教育領(lǐng)域尤為明顯。政府沒(méi)有很好地履行這些方面的服務(wù)角色，沒(méi)有盡到在公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)公平和正義的道德責(zé)任。因此，對(duì)政府角色期待的道德責(zé)任主要體現(xiàn)為：以公共利益為目標(biāo)，以公平、公正為原則，在推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的過(guò)程中，為公民提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。

其次，對(duì)政府角色期待的利益方面，主要也包括兩個(gè)層面的內(nèi)容：一是對(duì)公共利益的追求。盡管公共利益是個(gè)頗具爭(zhēng)議的概念，但卻絲毫不影響其在政府管理中的重要作用，作為價(jià)值目標(biāo)和原則的公共利益體現(xiàn)在具體的政府觀念、行為、公共服務(wù)和公共政策過(guò)程之中。政府在提供公共服務(wù)的過(guò)程中，對(duì)公共利益的秉持和追求，主要體現(xiàn)為：政府制定和執(zhí)行有關(guān)政策，應(yīng)當(dāng)以維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公民的利益為主要導(dǎo)向，而不能因?yàn)樘厥饫骊P(guān)系偏袒服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)；政府對(duì)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管內(nèi)容和重點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)以維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公民的利益至上，而不能以政府的主觀選擇為準(zhǔn)；政府管理流程的設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)以公民享受方便、快捷的服務(wù)為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，而不能以方便政府管理為目標(biāo)等等。二是對(duì)政府利益的限制。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，各級(jí)政府是人民政府，政府不應(yīng)當(dāng)有特殊利益，公共利益就是政府自身利益。但是，政府是特殊的社會(huì)組織，由于行政權(quán)力具有一定的強(qiáng)制性和較大的自由裁量權(quán)，單是這兩者中的任何一方都會(huì)影響公共利益，更不必說(shuō)兩者一旦結(jié)合就會(huì)形成足以使公共利益淹沒(méi)在行政權(quán)力帶來(lái)的政府特殊利益之中的特殊力量。政府特殊利益在很大程度上影響甚至決定了政府服務(wù)角色的履行狀況，限制政府利益的膨脹是政府角色期待的利益方面的重要內(nèi)容之一。政府特殊利益源自政府行政權(quán)力的特殊性，限制政府利益的角色期待主要是限制政府權(quán)力的問(wèn)題。在行政民主化的發(fā)展趨勢(shì)中，透明行政和公民參與是約束行政權(quán)力的兩個(gè)主要途徑。行政權(quán)力的運(yùn)行貫穿于政府提供公共服務(wù)的過(guò)程，上述兩個(gè)路徑同樣也可以用于分析政府角色期待的利益方面，即：一方面，公民期待政府將公共服務(wù)范圍、方式、生產(chǎn)機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量和績(jī)效評(píng)價(jià)等管理過(guò)程和管理信息以制度化的形式和渠道進(jìn)行公開(kāi)，實(shí)現(xiàn)透明化運(yùn)作。這樣既可以為公民的實(shí)質(zhì)性參與提供基礎(chǔ)，也便于公民的監(jiān)督和評(píng)價(jià)。另一方面，公民期待政府提供合法渠道，了解和參與公共服務(wù)的運(yùn)行和管理。通過(guò)透明化運(yùn)作和廣泛參與兩個(gè)途徑，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府利益的限制。

（二）政府的角色認(rèn)知

如果說(shuō)對(duì)政府的角色期待為角色履行提供了一個(gè)理想的標(biāo)桿，那么，政府角色認(rèn)知?jiǎng)t是角色履行的實(shí)際基礎(chǔ)。可以從責(zé)任和利益兩個(gè)方面分析公共服務(wù)運(yùn)行過(guò)程中政府的角色認(rèn)知。

首先，政府對(duì)責(zé)任的認(rèn)知結(jié)構(gòu)中，最重視政治責(zé)任，相對(duì)缺乏對(duì)道德責(zé)任的認(rèn)知。將改善民生作為執(zhí)政為民的重點(diǎn)和難點(diǎn)，顯示了政府對(duì)政治責(zé)任的高度重視和比較到位的角色認(rèn)知。但是，政府從維護(hù)社會(huì)公平和正義的角度進(jìn)行道德責(zé)任的認(rèn)知比較模糊，主動(dòng)性相對(duì)不足。這與我國(guó)政府長(zhǎng)期以來(lái)的發(fā)展思路、責(zé)任定位有密切關(guān)系。新中國(guó)建立之初，面對(duì)復(fù)雜的政治環(huán)境和薄弱的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，政府定位于強(qiáng)化政治責(zé)任，即使政府承擔(dān)有限的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，其目的仍然是為了鞏固政治責(zé)任；改革開(kāi)放以來(lái)，在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時(shí)期，政府的經(jīng)濟(jì)責(zé)任逐步得到強(qiáng)化，效率成為政府管理和社會(huì)發(fā)展的重要目標(biāo)。在效率至上的發(fā)展模式中，政府維護(hù)社會(huì)公平和正義的道德責(zé)任逐漸被淡化。直到最近幾年，日漸明顯的發(fā)展差距才使政府反思道德責(zé)任的缺失，開(kāi)始強(qiáng)調(diào)公平和正義在政府管理中的重要性。這種責(zé)任認(rèn)知的偏頗，不但導(dǎo)致政府責(zé)任缺乏，而且也影響主體間關(guān)系的優(yōu)化，更會(huì)導(dǎo)致一些公共服務(wù)畸形發(fā)展：過(guò)于重視效率而忽視公平、過(guò)于重視覆蓋率而忽視受益率、過(guò)于重視資金投入而忽視質(zhì)量監(jiān)管。

其次，政府對(duì)利益的認(rèn)知。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府難以擺脫原有角色認(rèn)知慣性的影響，公共服務(wù)的角色認(rèn)知欠缺，導(dǎo)致政府對(duì)公共服務(wù)中的責(zé)任和利益認(rèn)知的片面性。政府對(duì)公共利益的認(rèn)知受到了政府自身利益的干擾和影響。政府自身利益主要分為三個(gè)層面：一是掌握公共權(quán)力的行政組織有其自身的組織利益；二是政府的不同職能部門和不同層級(jí)有其局部利益；三是代表政府行使公共權(quán)力的公務(wù)員有其個(gè)人利益。這些特殊利益模糊了政府對(duì)公共利益的認(rèn)知，導(dǎo)致有些政府職能部門采取“事不關(guān)己、高高掛起”的漠然，有些地方政府特別是基層政府甚至將公共服務(wù)作為一項(xiàng)政績(jī)工程和面子工程。這些錯(cuò)誤的認(rèn)知方式和認(rèn)知內(nèi)容，非但不能實(shí)現(xiàn)對(duì)政府維護(hù)和增進(jìn)公共利益的角色期待，反而會(huì)出現(xiàn)政府與民爭(zhēng)利等侵蝕和危害公共利益的行為。

通過(guò)上述分析可以看到，政府在提供公共服務(wù)的過(guò)程中，無(wú)論是責(zé)任認(rèn)知還是利益認(rèn)知，都存在與角色期待不一致的問(wèn)題。造成這些問(wèn)題的主要原因有兩個(gè)方面：一是認(rèn)知混亂。例如，多級(jí)政府和同級(jí)政府的多個(gè)部門共同參與提供新型農(nóng)村合作醫(yī)療這項(xiàng)公共服務(wù)，他們之間責(zé)任和利益認(rèn)知的不一致，造成了政府角色認(rèn)知的混亂。相對(duì)而言，中央政府能夠從整體上、宏觀上對(duì)責(zé)任進(jìn)行認(rèn)知，而地方政府大多站在自身立場(chǎng)，對(duì)部分責(zé)任進(jìn)行認(rèn)知；各級(jí)政府不同職能部門更是從自身職能的角度進(jìn)行責(zé)任認(rèn)知。這種認(rèn)知方式都是從局部出發(fā)，缺乏整體性，加之我國(guó)在責(zé)任政府建設(shè)方面的滯后，以及壓力型體制下對(duì)地方政府量化指標(biāo)考核的結(jié)構(gòu)單一性，共同造就了政府責(zé)任認(rèn)知的碎片化。突出表現(xiàn)為以政府自身利益替代公共利益的不良傾向。各級(jí)政府和不同職能部門從地方局部利益和部門利益出發(fā)，有不同的利益認(rèn)知。在制定政策和實(shí)施方案的過(guò)程中，存在下級(jí)政府與上級(jí)政府、職能部門之間利益認(rèn)知的不一致，導(dǎo)致政策打架、規(guī)則變異等現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了政府維護(hù)和增進(jìn)公共利益的角色期待。二是認(rèn)知的選擇性。政府角色認(rèn)知的選擇性源自地方政府的自主性。在市場(chǎng)化的改革進(jìn)程中，我國(guó)地方政府逐漸成為有特殊利益結(jié)構(gòu)和行為偏好的主體，擁有在管理事務(wù)、發(fā)展創(chuàng)新等方面較大的權(quán)限，在行使地方自主權(quán)的過(guò)程中，地方政府常常會(huì)經(jīng)意或不經(jīng)意地超越這些權(quán)限，自主地獲取中央政府并沒(méi)有賦予的權(quán)限，不但可以根據(jù)自身的行為偏好選擇性地執(zhí)行中央政府的政策和制度規(guī)定，而且還能基于對(duì)自身利益的考量分配社會(huì)公共資源。[6]在公共服務(wù)角色的認(rèn)知上，地方政府往往在較大的自主空間里，根據(jù)自身利益和行為偏好對(duì)政府的責(zé)任和利益進(jìn)行選擇性和過(guò)濾性的認(rèn)知，留下對(duì)自身有利的認(rèn)知，放棄對(duì)自身不利的認(rèn)知。如果說(shuō)政府角色認(rèn)知的混亂是由客觀的政府層級(jí)和職能分工造成的，那么，認(rèn)知的選擇性則是由主觀的地方自主性造成的。兩者通常會(huì)交互作用，影響政府對(duì)責(zé)任和利益認(rèn)知的全面性和正確性。

（三）政府的角色履行

在提供公共服務(wù)的過(guò)程中，政府應(yīng)當(dāng)調(diào)整角色認(rèn)知的方式和內(nèi)容，盡可能縮小角色認(rèn)知與角色期待之間的差距，履行好以下五個(gè)方面的角色：一是推動(dòng)者。應(yīng)當(dāng)承擔(dān)設(shè)計(jì)和組織的重任；二是出資者。應(yīng)當(dāng)以維護(hù)社會(huì)公平和正義為出發(fā)點(diǎn)，扮演主要出資人的角色，承擔(dān)相應(yīng)的出資責(zé)任，提供財(cái)政支持。在中央和各級(jí)地方政府的財(cái)政預(yù)算中，應(yīng)合理確定政府出資額占財(cái)政總支出和公共服務(wù)支出的比例。特別應(yīng)加強(qiáng)中央政府和省級(jí)政府的責(zé)任，并在此基礎(chǔ)上，由省級(jí)政府根據(jù)不同的區(qū)域發(fā)展?fàn)顩r，合理確定市、縣級(jí)政府的分擔(dān)比例，保證公共服務(wù)服務(wù)的相對(duì)公平性和均等化，實(shí)現(xiàn)健康和持續(xù)發(fā)展；三是管理者。應(yīng)構(gòu)建公共服務(wù)健全的組織機(jī)構(gòu)和配套的管理規(guī)章，使公共服務(wù)運(yùn)作過(guò)程公開(kāi)化，防止腐敗事件的發(fā)生；四是協(xié)調(diào)者。政府在提供公共服務(wù)的過(guò)程中，必須兼顧各主體不同的利益需求，協(xié)調(diào)好主體間關(guān)系。既要鼓勵(lì)保障和維護(hù)公民的權(quán)利，又要促進(jìn)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展，還要優(yōu)化政府自身行為。只有做好協(xié)調(diào)工作，才能使多方主體形成合力，實(shí)現(xiàn)三方主體合作共贏；五是監(jiān)督者。政府在公共服務(wù)運(yùn)行過(guò)程中，還扮演著監(jiān)督者的角色。既要監(jiān)督生產(chǎn)機(jī)構(gòu)生產(chǎn)的服務(wù)是否符合公共服務(wù)的內(nèi)在要求，是否滿足了公民的需求，還要監(jiān)督公民在享受公共服務(wù)的過(guò)程中是否有虛假行為，更要監(jiān)督自身行為，是否因?yàn)樽陨砝娣恋K了公民利益的實(shí)現(xiàn)，是否維護(hù)和增進(jìn)了公共利益等等。

二、公共服務(wù)生產(chǎn)者：生產(chǎn)機(jī)構(gòu)的角色

生產(chǎn)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)將公共服務(wù)提供方——政府的意圖，物化為公共服務(wù)的具體形式。進(jìn)入公共服務(wù)生產(chǎn)過(guò)程的生產(chǎn)機(jī)構(gòu)要經(jīng)過(guò)政府的認(rèn)定、簽約和授權(quán)，才能按照政府制定的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、依照合約為公民提供所需服務(wù)。

（一）生產(chǎn)機(jī)構(gòu)的角色期待

盡管公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)包括公立和民營(yíng)兩種不同的所有制，但是“非營(yíng)利性”是其本質(zhì)特征，也就是強(qiáng)調(diào)服務(wù)于社會(huì)公眾利益，其收入主要用于彌補(bǔ)服務(wù)成本，而不是以利潤(rùn)最大化為目的?！胺菭I(yíng)利”對(duì)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)有兩個(gè)根本的規(guī)定性：一是以公共利益為導(dǎo)向，主要是為公民提供公共服務(wù)；二是不以營(yíng)利為目標(biāo)，服務(wù)收費(fèi)應(yīng)當(dāng)依據(jù)服務(wù)成本定價(jià)，兩者之間應(yīng)基本一致，并且其差距不能產(chǎn)生和形成機(jī)構(gòu)的利潤(rùn)。這兩個(gè)方面的本質(zhì)要求和公共服務(wù)的特殊性，共同構(gòu)成了對(duì)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)角色期待的主要內(nèi)容。

首先，在角色期待的責(zé)任方面，主要包括四個(gè)方面：一是服務(wù)質(zhì)量。公共服務(wù)的許多方面與每個(gè)公民的生活和工作息息相關(guān)，在公共服務(wù)的提供和生產(chǎn)過(guò)程中，質(zhì)量是對(duì)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)責(zé)任方面最重要的角色期待。生產(chǎn)機(jī)構(gòu)必須保證服務(wù)質(zhì)量，提供高質(zhì)量的公共服務(wù)滿足公民的需求，并進(jìn)而推動(dòng)公共利益的實(shí)現(xiàn)。二是服務(wù)價(jià)格。由于生產(chǎn)機(jī)構(gòu)的非營(yíng)利性，決定了公共服務(wù)價(jià)格應(yīng)當(dāng)與服務(wù)成本基本一致，服務(wù)收費(fèi)是為了彌補(bǔ)成本而不是為了額外營(yíng)利。因此，對(duì)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)服務(wù)價(jià)格的期待主要有兩個(gè)方面：第一，價(jià)格合理。一方面，政府應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持成本定價(jià)，嚴(yán)格按照生產(chǎn)機(jī)構(gòu)的服務(wù)成本合理定價(jià)，既要保證服務(wù)價(jià)格相對(duì)公正地體現(xiàn)服務(wù)價(jià)值，又要避免和限制公共服務(wù)價(jià)格高出服務(wù)成本過(guò)多的問(wèn)題；另一方面，生產(chǎn)機(jī)構(gòu)自設(shè)的收費(fèi)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)合理定價(jià)，不能搭公民的“車”漲價(jià)。第二，項(xiàng)目合理。生產(chǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定項(xiàng)目，規(guī)范收費(fèi)行為，不應(yīng)當(dāng)巧立名目、私設(shè)條目，亂收費(fèi)、重復(fù)收費(fèi)或是變相提高價(jià)格。三是服務(wù)態(tài)度。從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，公共服務(wù)不是一個(gè)單向度的行為，而是在生產(chǎn)機(jī)構(gòu)和公民之間進(jìn)行溝通和交流的雙向度互動(dòng)行為。因此，公共服務(wù)態(tài)度也是對(duì)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)角色期待的重要內(nèi)容。生產(chǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)以公民為中心，以他們的利益和需求為導(dǎo)向，尊重他們的知情權(quán)。四是服務(wù)規(guī)范。生產(chǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照與政府簽訂的服務(wù)規(guī)范提供公共服務(wù)，不能隨意更改服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。

其次，在角色期待的利益方面，主要有兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是維護(hù)公共利益，生產(chǎn)機(jī)構(gòu)的非營(yíng)利性和公共服務(wù)的生產(chǎn)者的雙重身份，決定了對(duì)其角色期待的利益方面主要集中在維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益。生產(chǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在提供公共服務(wù)的過(guò)程中，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利，并進(jìn)而維護(hù)和增進(jìn)公共利益。二是限制生產(chǎn)機(jī)構(gòu)自身利益。盡管生產(chǎn)機(jī)構(gòu)是非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，但是組織機(jī)構(gòu)和工作人員都有實(shí)現(xiàn)自身利益的要求。其組織利益主要表現(xiàn)在組織的生存和發(fā)展所需要的各種有利的外部環(huán)境和資金支持、機(jī)構(gòu)資格獲取等；工作人員的個(gè)人利益主要表現(xiàn)為個(gè)人的工資報(bào)酬、福利待遇和工作成就感等物質(zhì)和精神方面的利益。在提供服務(wù)的過(guò)程中，這些特殊的利益會(huì)在一定程度上影響和阻礙公共利益的實(shí)現(xiàn)。因此，應(yīng)當(dāng)規(guī)范和限制生產(chǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)自身不正當(dāng)利益的追求以及對(duì)自身正當(dāng)利益的不正當(dāng)追求，尤其是物質(zhì)利益方面。在保證工作人員與自身服務(wù)價(jià)值基本一致的工資和福利待遇以及組織機(jī)構(gòu)生存和發(fā)展所必須的物質(zhì)資源的前提下，更應(yīng)當(dāng)注重追求和實(shí)現(xiàn)工作成就感等精神方面的利益。

（二）生產(chǎn)機(jī)構(gòu)的角色認(rèn)知

生產(chǎn)機(jī)構(gòu)的角色認(rèn)知也包括責(zé)任和利益兩個(gè)方面。首先，生產(chǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)責(zé)任的認(rèn)知，相對(duì)而言，重視服務(wù)質(zhì)量，忽視服務(wù)價(jià)格、服務(wù)態(tài)度和服務(wù)規(guī)范。生產(chǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量的認(rèn)知源自兩個(gè)方面：一是國(guó)家的有關(guān)法律和法規(guī)對(duì)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量的規(guī)范和要求；二是政府與生產(chǎn)機(jī)構(gòu)簽訂的合約對(duì)服務(wù)質(zhì)量的規(guī)定。這兩個(gè)方面的相關(guān)規(guī)定使生產(chǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)自身服務(wù)質(zhì)量的認(rèn)知比較清晰和正確。從實(shí)踐來(lái)看，在服務(wù)價(jià)格的認(rèn)知方面，生產(chǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)政府實(shí)行定價(jià)和限價(jià)的一些服務(wù)價(jià)格認(rèn)知比較到位，但是對(duì)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)的一些服務(wù)價(jià)格存在認(rèn)知模糊和認(rèn)知錯(cuò)位的問(wèn)題，造成了亂收費(fèi)和私設(shè)收費(fèi)項(xiàng)目、重復(fù)收費(fèi)等現(xiàn)象，增加了公民的費(fèi)用負(fù)擔(dān)。在服務(wù)態(tài)度的認(rèn)知方面，生產(chǎn)機(jī)構(gòu)認(rèn)知不到位、重視程度不夠。這與生產(chǎn)機(jī)構(gòu)管理者和有關(guān)人員工作負(fù)荷和壓力比較大有一定關(guān)系。在服務(wù)規(guī)范認(rèn)知方面，由于生產(chǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)公共服務(wù)的特殊要求認(rèn)知不清，在了解和熟悉相關(guān)政策方面存在欠缺，認(rèn)知不到位。其次，生產(chǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)利益的認(rèn)知方面，在市場(chǎng)化改革進(jìn)程中，政府公共支出不足，政府補(bǔ)助占機(jī)構(gòu)收入的比例較低，有的甚至還不夠支付工作人員的工資。在這種情況下，政府轉(zhuǎn)而給“特殊政策”，在政府政策的支持下，一些公立機(jī)構(gòu)走上了“創(chuàng)收”道路，將工作人員的報(bào)酬和福利與經(jīng)濟(jì)效益掛鉤，于是變相服務(wù)收費(fèi)大行其道。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)環(huán)境和補(bǔ)償機(jī)制的偏頗造成了公立機(jī)構(gòu)在利益的認(rèn)知方面過(guò)于重視、強(qiáng)調(diào)和追求自身特殊利益，而忽視、背離公共利益。此外，由于政府缺乏科學(xué)的管理機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制，一些非營(yíng)利民營(yíng)機(jī)構(gòu)實(shí)際上淪為“營(yíng)利”機(jī)構(gòu)。總之，生產(chǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)自身特殊利益的認(rèn)知更清晰、更準(zhǔn)確，而對(duì)公共利益的認(rèn)知模糊，這就使其對(duì)自身利益的重視遠(yuǎn)遠(yuǎn)甚于對(duì)公共利益的維護(hù)。

可見(jiàn)，生產(chǎn)機(jī)構(gòu)的角色期待和角色認(rèn)知在責(zé)任和利益兩個(gè)方面都有不一致之處。造成這種問(wèn)題有主觀和客觀的雙重因素。就主觀因素而言，生產(chǎn)機(jī)構(gòu)的管理人員和工作人員在重視和追求自身利益的過(guò)程中，放棄了責(zé)任的承擔(dān)，造成了角色期待和角色認(rèn)知之間的差距；就客觀因素而言，在市場(chǎng)化的改革進(jìn)程中，生產(chǎn)機(jī)構(gòu)的治理機(jī)制、補(bǔ)償機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制方面存在的問(wèn)題，進(jìn)一步強(qiáng)化了上述主觀方面的因素，兩者的合力將生產(chǎn)的角色認(rèn)知推向了重視自身利益而漠視公共利益的道路。

（三）生產(chǎn)機(jī)構(gòu)的角色履行

作為非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)和定點(diǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，生產(chǎn)機(jī)構(gòu)在公共服務(wù)的提供、生產(chǎn)和使用過(guò)程中，起著關(guān)鍵作用。政府的服務(wù)提供職能唯有通過(guò)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)的生產(chǎn)過(guò)程才能得以實(shí)現(xiàn)，公民只能在指定的生產(chǎn)機(jī)構(gòu)才能享受到政府提供的公共服務(wù)。因此，生產(chǎn)機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)價(jià)格、服務(wù)態(tài)度和服務(wù)規(guī)范等，既決定了政府提供公共服務(wù)的效果，也決定了公民的受益程度。生產(chǎn)機(jī)構(gòu)必須調(diào)整認(rèn)知方式和內(nèi)容，對(duì)自身的責(zé)任和利益進(jìn)行正確的、清晰的認(rèn)知，并在此基礎(chǔ)上履行好服務(wù)角色，積極配合政府的相關(guān)改革，并且應(yīng)當(dāng)以高質(zhì)量的服務(wù)，合理的、相對(duì)低廉的服務(wù)價(jià)格，良好的服務(wù)態(tài)度和嚴(yán)格的服務(wù)規(guī)范，踐行合約、兌現(xiàn)對(duì)政府的承諾。

三、公共服務(wù)使用者：公民的角色

公民是公共服務(wù)的使用者，也是受益者。政府負(fù)責(zé)提供公共服務(wù)，具體的生產(chǎn)職能則由生產(chǎn)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，只有公民享受到這項(xiàng)公共服務(wù)，才完成了整個(gè)公共服務(wù)過(guò)程。

（一）公民的角色期待

對(duì)公民的角色期待主要包括責(zé)任和利益兩個(gè)方面。首先，公民是公共服務(wù)的使用者，但并不是隨心所欲地使用，而是在履行責(zé)任基礎(chǔ)上的享用。對(duì)公民角色期待的責(zé)任方面，主要包括三點(diǎn)：一是積極、主動(dòng)參與，客觀評(píng)價(jià)、主動(dòng)監(jiān)督，促進(jìn)公共服務(wù)的公開(kāi)、公正和公平；二是公民在積極參與的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)遵守規(guī)則；三是積極溝通，這是對(duì)公民角色期待的責(zé)任方面十分重要的內(nèi)容，公民應(yīng)當(dāng)通過(guò)合法渠道向政府和生產(chǎn)機(jī)構(gòu)表達(dá)需求、意見(jiàn)和建議。其次，就公民角色期待的利益方面而言，主要包括兩點(diǎn)：一是對(duì)公共利益的維護(hù)。每位公民都是公共服務(wù)的直接受益者，在實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益的過(guò)程中，必須致力于維護(hù)公共利益。正如新公共服務(wù)理論所倡導(dǎo)的，應(yīng)當(dāng)超越狹隘的個(gè)人利益，實(shí)現(xiàn)共同體的公共利益。只有公共利益得以維護(hù)、實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)，才能更好地實(shí)現(xiàn)公民的個(gè)人利益。二是對(duì)個(gè)人利益的限制。公民在通過(guò)合法途徑獲得應(yīng)得利益的前提下，應(yīng)當(dāng)限制因過(guò)分追求個(gè)人利益而影響和損害公共利益的行為。

（二）公民的角色認(rèn)知

公民的角色認(rèn)知也包括責(zé)任與利益兩個(gè)方面。從實(shí)踐來(lái)看，首先，公民在責(zé)任認(rèn)知方面，存在定位不清、責(zé)任不明的問(wèn)題。第一，對(duì)主動(dòng)參與認(rèn)知不足，公民對(duì)公共服務(wù)監(jiān)督和評(píng)價(jià)的認(rèn)知缺失，對(duì)促進(jìn)公共服務(wù)公開(kāi)、公正和公平運(yùn)行的責(zé)任認(rèn)知嚴(yán)重不足。第二，對(duì)遵守規(guī)則的認(rèn)知模糊。第三，對(duì)積極溝通的認(rèn)知不到位。由于受教育水平、個(gè)人觀念、制度缺失等種種因素的影響，公民對(duì)對(duì)法定的溝通和交流渠道認(rèn)知不到位，往往采取感性認(rèn)知方式，影響了認(rèn)知的準(zhǔn)確性。其次，公民在利益認(rèn)知方面存在的突出問(wèn)題是：對(duì)個(gè)人利益認(rèn)知的清晰度和重視度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于公共利益。公民在使用和享受公共服務(wù)的過(guò)程中，往往采用個(gè)人利益至上的認(rèn)知方式，導(dǎo)致對(duì)公共利益認(rèn)知模糊甚至缺失。

可見(jiàn)，目前我國(guó)公民在角色認(rèn)知的責(zé)任和利益方面與角色期待之間存在著較大差距。造成這些問(wèn)題的主要原因有：一方面，受教育程度、社會(huì)閱歷和生產(chǎn)生活方式等主觀因素，影響了公民對(duì)責(zé)任和利益的認(rèn)知。公民基本上是以家庭或家族為生產(chǎn)和生活單位，這就決定了主要承擔(dān)的是親人之間的情感責(zé)任而不是公民責(zé)任，對(duì)利益權(quán)衡也主要是以個(gè)人為中心而不是以更大范圍的共同體為中心。另一方面，政府對(duì)公民的公民意識(shí)和公民觀念的培養(yǎng)重視不夠、提供的制度化表達(dá)渠道不足等客觀因素，也在一定程度上制約了公民的認(rèn)知水平。

（三）公民的角色履行

公民在履行角色的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)調(diào)整認(rèn)知方式和內(nèi)容，縮小在責(zé)任和利益方面與角色期待的差距。具體來(lái)說(shuō)，公民應(yīng)履行好以下三個(gè)方面的角色：一是參與者。作為公共服務(wù)的目標(biāo)群體，公民是重要的參與者，其接受度、信任度和支持度直接影響公共服務(wù)的效果。二是評(píng)價(jià)者。公民不但直接參與公共服務(wù)的提供、生產(chǎn)和使用的全過(guò)程，而且是重要的評(píng)價(jià)者。公民對(duì)公共服務(wù)最有發(fā)言權(quán)，因?yàn)樗麄兪鞘褂谜吆褪芤嬲?。公民的滿意度、可及性等方面的評(píng)價(jià)，是檢驗(yàn)公共服務(wù)有效性和質(zhì)量高低的重要標(biāo)準(zhǔn)。三是監(jiān)督者。公民是公共服務(wù)的重要監(jiān)督主體，發(fā)現(xiàn)其中的不規(guī)范行為應(yīng)當(dāng)及時(shí)通過(guò)法定渠道監(jiān)督和舉報(bào)。

總之，政府、生產(chǎn)機(jī)構(gòu)和公民都應(yīng)當(dāng)調(diào)整在責(zé)任和利益方面的角色認(rèn)知，承擔(dān)自身應(yīng)盡的責(zé)任，主動(dòng)維護(hù)和增進(jìn)公共利益，盡可能縮小角色認(rèn)知與角色期待之間的差距，履行好自身角色。只有在此基礎(chǔ)上，才有可能建立良好的主體間關(guān)系，進(jìn)而改善公共服務(wù)的實(shí)施效果和服務(wù)質(zhì)量。

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