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    政策性金融改革思路探索

    2014-12-12 21:04:36陳道富
    決策與信息 2014年35期
    關(guān)鍵詞:國開行商業(yè)性政策性

    □ 文/陳道富

    政策性金融改革思路探索

    □ 文/陳道富

    政策性銀行是利用市場效率,更好實(shí)現(xiàn)非完全商業(yè)性目的,彌補(bǔ)財(cái)政資金的不足和低效率。當(dāng)前,政策性和商業(yè)性業(yè)務(wù)的混淆,制約了政策性銀行更好地發(fā)揮其功能……

    1994年以前,四大專業(yè)銀行大量從事半商業(yè)性、半政策性業(yè)務(wù)。銀行成了財(cái)政的提款機(jī),累積了大量不良貸款,政策支持效果卻并不理想。當(dāng)項(xiàng)目經(jīng)營成功時,商業(yè)銀行就將其歸為商業(yè)性業(yè)務(wù),獲得商業(yè)利潤;當(dāng)項(xiàng)目經(jīng)營不成功,就歸為政策性因素,尋找財(cái)政支持。

    真正的政策性任務(wù)缺乏財(cái)力支持。據(jù)人行2002年對改革開放以來國有商業(yè)銀行不良貸款成因及構(gòu)成的調(diào)查,在國有商業(yè)銀行不良貸款中,僅有20%是由于國有銀行自身信貸經(jīng)營不善造成的,80%是由于各級政府干預(yù)(30%)、對國有企業(yè)信貸支持(30%)、法律環(huán)境(10%)、政府產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整(10%)等原因造成的。1994年國家推動政企分開改革,“將商業(yè)銀行辦成真正的銀行”,開始剝離四大專業(yè)銀行的政策性業(yè)務(wù),成立三大政策性銀行。政策性銀行成立以來,在支持國民經(jīng)濟(jì)瓶頸部門和薄弱領(lǐng)域發(fā)展、逆周期調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行等方面,較好地完成了預(yù)定目標(biāo)。

    但近些年,又開始出現(xiàn)政策性和商業(yè)性業(yè)務(wù)混淆的局面。政策性銀行為了實(shí)現(xiàn)商業(yè)可持續(xù)性,紛紛加大商業(yè)性業(yè)務(wù)比重,與商業(yè)銀行產(chǎn)生不公平競爭,甚至政策性銀行之間也相互競爭。2008年面對美國金融危機(jī),在四萬億政策刺激下,我國商業(yè)性銀行巨量放貸,大量投放在地方融資平臺、房地產(chǎn)、過剩產(chǎn)能等相關(guān)領(lǐng)域。這不僅加劇了商業(yè)銀行的期限錯配,而且導(dǎo)致了商業(yè)銀行的監(jiān)管指標(biāo)迅速惡化,在我國加強(qiáng)風(fēng)險管理的背景下,積極推動業(yè)務(wù)的表外化,滋生了龐大的影子銀行體系,給未來的金融風(fēng)險埋下隱患。為了實(shí)現(xiàn)特定政策目標(biāo),我國不得不要求商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)從事部分“三農(nóng)”、“小微”、“重大基礎(chǔ)項(xiàng)目”及邊遠(yuǎn)地區(qū)基本金融服務(wù)等政策性業(yè)務(wù)。至此,1994年金融改革之前銀行體系的問題又有所抬頭。雖然我國投入大量財(cái)政資金,但“三農(nóng)”領(lǐng)域、小微企業(yè)并沒有享受到實(shí)際益處,財(cái)政支持分散且杠桿作用小,融資難融資貴仍普遍存在。具有長期戰(zhàn)略意義的重大項(xiàng)目,也缺乏足夠的資金支持。

    總之,政策性和商業(yè)性業(yè)務(wù)的混淆,已嚴(yán)重制約了政策性銀行功能的發(fā)揮。我國有必要盡快分離政策性和商業(yè)性業(yè)務(wù),并理順政策性銀行商業(yè)化運(yùn)行的體制機(jī)制,以更好地發(fā)揮政策性銀行支持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行和戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的工具作用。

    政策性銀行改革的基本思路

    經(jīng)過資源整合和體制機(jī)制改造,我國可建立起強(qiáng)大的,介于財(cái)政、商業(yè)性金融體系之間的,多方共贏的政策性金融體系,為我國的宏觀管理提供額外的靈活工具,便利實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和國家政策目標(biāo)。我國還可以將商業(yè)銀行從政策性任務(wù)中解放出來,更有能力、更有效率的為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)。我國的政策性銀行改革可采取以下基本思路:

    政策性和商業(yè)性相分離。政策性銀行只從事政策性業(yè)務(wù)批發(fā)管理,商業(yè)性銀行只從事商業(yè)化業(yè)務(wù),但兩者可以在分離的基礎(chǔ)上相互合作。橫向上,通過剝離、置換等方式,分離現(xiàn)有政策性銀行、商業(yè)銀行的政策性和商業(yè)性業(yè)務(wù)??v向上,通過資金“低進(jìn)低出”的“批發(fā)——零售”商業(yè)模式,分離政策性業(yè)務(wù)的政策性和商業(yè)性成分,實(shí)現(xiàn)政策性銀行和商業(yè)性銀行的共贏。承接零售業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu),宜限定在現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)范圍之內(nèi),不宜委托地方政府(或其融資平臺),也不宜臨時構(gòu)建平臺公司進(jìn)行二次批發(fā)。這將有助于避免政策性銀行在業(yè)務(wù)操作過程中,過度介入商業(yè)性領(lǐng)域,與商業(yè)機(jī)構(gòu)產(chǎn)生不公平競爭。同時,也盡可能利用現(xiàn)有商業(yè)機(jī)構(gòu)的風(fēng)險管理能力和商業(yè)運(yùn)作效率,實(shí)現(xiàn)共贏。

    利益協(xié)調(diào)和經(jīng)營活動相分離。通過三方均衡的公司治理機(jī)制設(shè)計(jì),由國家、社會和銀行三方共同確定政策性銀行的使命、政策目標(biāo)和年度規(guī)模等,保證使命的神圣性,政策目標(biāo)的連續(xù)性和必要靈活性,年度規(guī)模的適當(dāng)性。政策性銀行專注于政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)效率(完成特定政策目標(biāo)量下的成本最小、風(fēng)險最?。?,重點(diǎn)在于模式創(chuàng)新,包括合理有效的篩選機(jī)制設(shè)計(jì),引入融資擔(dān)保、保險等杠桿化資金使用方式,通過合理的用款機(jī)制設(shè)計(jì),實(shí)現(xiàn)資金使用和機(jī)制改革相結(jié)合,甚至對部分政策性業(yè)務(wù),也可采取補(bǔ)貼等方式。政策性銀行實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)效率的考核,應(yīng)以整體效率基礎(chǔ),在具體業(yè)務(wù)領(lǐng)域應(yīng)有必要的靈活性。

    政策支持和行業(yè)監(jiān)管相分離。政策性銀行政策性,僅體現(xiàn)在事先確定的、有限的政策扶持,包括國家對其市場化融資提供擔(dān)保,如國家信用支持發(fā)債、特定低成本資金的籌集,稅收減免、紅利返還等政策,以及經(jīng)營目標(biāo)確定的非贏利性等方面,不再針對具體業(yè)務(wù)尋求額外財(cái)政補(bǔ)貼,也不在具體業(yè)務(wù)經(jīng)營過程中尋求“例外”原則。政策性銀行的日常經(jīng)營活動,應(yīng)接受金融監(jiān)管部門統(tǒng)一的行業(yè)管理,遵循市場效率原則。

    具體政策建議

    當(dāng)前,我國可以國開行為試點(diǎn),通過剝離、改造、重構(gòu)、置換,建立國家、社會、銀行共贏的、統(tǒng)一的批發(fā)性政策銀行體系。

    1.剝離國開集團(tuán)的商業(yè)性部門??蓪_集團(tuán)下的商業(yè)性部門(國開金融、國開證券、國銀金融租賃、中非發(fā)展基金及村鎮(zhèn)銀行),在股權(quán)和業(yè)務(wù)上完全剝離,根據(jù)業(yè)務(wù)性質(zhì)交由不同部門(中民投、匯金)持有和經(jīng)營,或者在市場進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。

    2.改造國開行的公司治理機(jī)制。國開行由財(cái)政部獨(dú)資設(shè)立,并創(chuàng)設(shè)特殊董事會。董事會確定政策性銀行每年具體的政策性目標(biāo)、業(yè)務(wù)規(guī)模等,并負(fù)責(zé)任命、考核經(jīng)營班子完成政策性目標(biāo)的效率。董事會由政府委派董事、銀行內(nèi)部董事及社會獨(dú)立董事組成,各成員可各占三分之一左右。其中,社會獨(dú)立董事的產(chǎn)生,應(yīng)制定專門的資格要求和選擇程序,并向社會充分披露,逐年更換。

    3.重構(gòu)國開行的商業(yè)模式,轉(zhuǎn)向批發(fā)管理。國開行僅與金融機(jī)構(gòu)開展資金的批發(fā)、再擔(dān)保等資產(chǎn)業(yè)務(wù),利用國家擔(dān)保,積極探索多種市場化的低成本融資方式。國開行現(xiàn)有的零售業(yè)務(wù)(包括與地方政府、融資平臺及各種中介組織的合作),以拍賣等形式,轉(zhuǎn)由商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)持有并管理。

    4.置換現(xiàn)有商業(yè)銀行的政策性業(yè)務(wù)。通過提供低成本資金、補(bǔ)貼等方式,將現(xiàn)有商業(yè)銀行政策性業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)化為商業(yè)性項(xiàng)目。可將財(cái)政在央行的部分國庫存款,以略高于國債利率的成本轉(zhuǎn)借給國開行,并用于置換現(xiàn)有商業(yè)銀行的政策性業(yè)務(wù)。可根據(jù)實(shí)際需要,采取多種轉(zhuǎn)換方式,如直接提供低成本資金置換,為部分政策性業(yè)務(wù)提供補(bǔ)貼,提供融資擔(dān)保等。

    5.重新確定政策性銀行的當(dāng)年新增業(yè)務(wù)規(guī)模,為經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)、戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型提供增量政策金融支持。未來可考慮將進(jìn)出口銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行吸收進(jìn)該模式,并在該模式下調(diào)整政策目標(biāo),引入政策性再擔(dān)保、再保險等金融形式。在實(shí)踐成熟后,出臺政策性銀行法律,固化該模式。

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