高校科研經費“跑冒滴漏”透析

■劉 堯

在2014年的全國“兩會”上，多位政協(xié)委員熱議高?？蒲薪涃M使用問題。對高?？蒲薪涃M使用中出現(xiàn)的諸如年底突擊花錢、個人高提成、貪污經費、浪費經費、挪用經費以及管理漏洞與體制機制等問題，進行了熱烈的討論與激烈的批評。事實上，科研經費浪費問題是個長期被社會輿論詬病的老問題。2005年，教育部、財政部就出臺過《關于進一步加強高?？蒲薪涃M管理的若干意見》?！兑庖姟分赋?，“從近年來審計、檢查的情況看，也有少數(shù)高校對科研經費管理重視不夠，或管理制度不夠健全，或已有的管理制度執(zhí)行不嚴格，致使學校在科研經費管理方面出現(xiàn)一些問題，影響了正常的科研工作”。2007年2月9日《中國青年報》撰文認為，上海某大學偽造“漢芯”騙取國家無償撥款雖是個別現(xiàn)象，但科研經費濫用問題在各省市都有程度不同的表現(xiàn)。這些科研經費使用的老問題，隨著時間的推移愈演愈烈，直到2014年受到全國“兩會”的關注，才形成了社會輿論的再次激烈追問：高?？蒲薪涃M去哪了？

事實上，新中國成立60多年來，我國科技人力資源總量已達到4200萬人，位居世界第一；研究開發(fā)人員總量190萬人，居世界第二位。近年來，我國科研經費每年以超過18%的速度遞增，2012年突破了萬億元大關，占GDP的1.98%，2014年預計達到2.17%，成為世界第三科研投入大國?？蒲械母咄度耄矌砹丝蒲谐晒母弋a出。僅從科研論文來看，2011年12月發(fā)布的《中國科技論文統(tǒng)計結果》顯示：2001年至2011年11月1日，中國科技人員共發(fā)表國際論文83.63萬篇，排在世界第2位，比2010年統(tǒng)計時上升2位。論文共被引用519.14萬次，排在世界第7位，比2010年統(tǒng)計時提升了1位。盡管如此，我們不能對每年破萬億的科研投入的“跑冒滴漏”風險掉以輕心。

一、高校科研經費“跑冒滴漏”的審查舉隅

科技部部長“憤怒”了。近年來，社會輿論針對科研經費“跑冒滴漏”的質疑之聲不絕于耳，本該用于科研的經費究竟有多少被冒領、挪用、浪費，大到發(fā)放工資、福利、建經濟適用房、購買汽車，小到充飯卡、交電話費……又有多少被真正、有效地用到了科研上？“新華視點”記者梳理了近三年審計機關對國家各部委、各省市預算執(zhí)行和其他財政收支情況發(fā)布的數(shù)百份年度審計報告，發(fā)現(xiàn)涉及“問題科研經費”的至少有39份，從中發(fā)現(xiàn)了一些匪夷所思的案例：造假也能過審批、不論證也可立項、沒條件也得到資金、未完成也過驗收……2013年10月11日，在國新辦新聞發(fā)布會上，科技部部長萬鋼對“問題科研經費”連說兩個“憤怒”，并表示“痛心”和“錯愕”。審視這些涉及“問題科研經費”的報告，人們或許能理解萬鋼部長的怒氣從何而來。

社會公眾“驚呆”了。2010年以來，審計署在科技支撐計劃、科技重大專項等審計或調查中，項目單位和科研人員未經批準調整預算、擴大開支范圍、擠占挪用科研經費等違反財經制度的現(xiàn)象時有發(fā)生。比如：2007年至2009年，陜西2所高校分別用項目經費41.9萬元和29.36萬元購買小轎車和旅行車各1輛，陜西15所省屬高校29個“科技創(chuàng)新”項目中，列支家庭和個人電話費、私家車保險費和汽車油料費等38.38萬元。2008年至2010年，貴州2所高校擠占挪用科研等辦學經費1745.4萬元，用于經適房建設及投資經營性資產等支出。2010年，中國科協(xié)的一項調查顯示，科研經費用于項目本身的僅占40%，60%以上用于打點、會議、個人提成等非科研開支的數(shù)字，著實讓社會公眾“驚呆”了。

科研管理“淪陷”了。山東省對青島大學等4所大學2011年的科研經費審計發(fā)現(xiàn)，有22個項目報銷無具體品名和數(shù)量的發(fā)票438張，金額51.54萬元；9個項目報銷虛假業(yè)務內容發(fā)票1824張，金額103.05萬元；4個項目報銷虛假簽字單據(jù)，套取資金114.78萬元。其中，一所高校2個課題組，以差旅費名義分37次報銷火車票1505張，金額28.36萬元，占2008年至2011年該項目撥入經費的49.75%。2007年至2009年，陜西6所省屬高校自行規(guī)定，項目經費到賬后，項目負責人可按5%到20%的比例提取現(xiàn)金，名目包括開題費、勞務費、特支費、立題獎、獎酬金、項目津貼……3年間，共提取發(fā)放特支費等1887.79萬元。可見，高校的科研經費管理“淪陷”了。

科研腐敗“頻發(fā)”了。2013年2月，北京某名牌大學化學學院教師謝某、徐某貪污一案被海淀檢察院訴至法院。兩人以考察之名義，使用化學學院儀器開發(fā)制作經費報銷自己的旅游花銷。如果不是在海淀檢察院的一次例行偵查中露出馬腳，兩人還不知道這是犯罪。2013年3月，浙江大學教授陳某在杭州受審，檢方指控其授意學生以開具虛假發(fā)票、編造虛假合同等手段，將1022萬元科研經費占為己有。全國政協(xié)委員、北京市人民檢察院副檢察長甄貞指出，北京檢察系統(tǒng)在2011年至2013年3年間辦理的高?？蒲薪涃M腐敗案14件17人，涉案金額達到2000多萬元，平均每起案件涉及的金額是160萬元。犯罪主體有教師和科研人員，也不乏一些專家?？梢?，高?？蒲薪涃M腐敗案出現(xiàn)了“頻發(fā)”態(tài)勢。

二、高?？蒲薪涃M“跑冒滴漏”的危害解剖

學術行政化。目前，科研基金普遍的申報模式是：政府根據(jù)專家委員會的建議，制定出固定研究方向的項目申報指南，科研工作者再根據(jù)申報指南進行基金申報。本應體現(xiàn)科學精神、科學規(guī)律的科研基金申報，成了行政部門的“命題作文”。而在此過程中，從項目立項、資金分配到成果鑒定，又都離不開“人治”的影子，最終導致科研基金分配可能成為權力、人情的衍生物。也讓一些“謀人不謀事”的科研人員，獲得了大筆科研經費而成為“老板”。全國政協(xié)委員高抒指出：“經費集中在少數(shù)人手中，廣大科技人員缺乏經費的狀況沒有根本改變，這不利于調動全體科研人員的積極性?！?/p>

學術利益化。目前，我國科研經費來源以國家為主、地方為輔，個人捐助和單位自行出資為補充。這些資金支持的科研項目是高?！盃帄Z”的對象，獲得了項目就等于得到了經費。在我國，每年拿到多少科研經費，已經成為衡量高校與教師的一種重要標準。多拿一點經費，對公對私都有好處，個人可以提成，學?？梢宰鳛槌煽?。因此，高校熱衷于與教師配合“爭奪”項目并給予經費配套，而對經費使用相對重視不夠，導致重立項輕管理、重申請輕驗收的現(xiàn)象較為普遍。這種利益驅動，不僅難以保障科研經費的產出效率，而且造成人才與經費的嚴重浪費。

學術貪腐化。北京市海淀區(qū)人民檢察院一位檢察官接受記者采訪時發(fā)出警示，“如不盡快采取措施，掌握大筆科研經費的教授群體就可能淪為新的腐敗高發(fā)人群”。檢察官告訴記者，個別教授在科研經費支配上不乏混亂現(xiàn)象，一些項目經費直接變成了個人收入。“吃經費”由此成為新的腐敗，而且?guī)磉B鎖反應——圍繞科研經費甚至形成了一條隱秘的腐敗生態(tài)鏈。在這一鏈條上，有教授、有財務會計、有科研儀器采購人員……檢察院負責人指出，科研經費管理混亂，留下了巨大的犯罪空間，“貪如火，不遏則燎原；欲如水，不遏則滔天”，貪欲害了教授也害了科研。

學術泡沫化。數(shù)據(jù)顯示，我國科技人員發(fā)表的期刊論文數(shù)量已位居世界前列，但科研論文的平均引用率卻排在世界100名之外，真正好的論文鳳毛麟角。拿項目、跑課題、出論文，速度很快，數(shù)字很誘人，看起來很有“成果”，但隔三差五就冒出“過度引用”等心照不宣的傳聞顯示，高校確實存在科研山寨化、學術泡沫化現(xiàn)象。全國政協(xié)委員鮑義志說：“我國在科研項目立項、經費分配、評獎等機制上存在很多問題，現(xiàn)行經費分配體制某種程度上阻礙了中國的科技創(chuàng)新?！备咝ｎl繁開展的學術評價，也已經異化為學術評比，加劇了學術泡沫化。

三、高?？蒲薪涃M“跑冒滴漏”的成因解析

科研管理法律滯后化。目前，我國科研管理立法滯后，盡管促進科技進步的法律較為健全，但在科研管理方面還缺乏一部系統(tǒng)的法律，直接的結果就是“語出多門”，高校等單位拿出的一些管理辦法，層次偏低漏洞較多。全國人大代表朱志遠說：“目前的問題主要是缺乏對財政科技資金監(jiān)管的頂層法規(guī)設計，僅僅停留在靠科研院所、靠課題帶頭人提高自身認識和重視程度的階段。”全國人大代表孫憲忠指出，科研腐敗案件頻發(fā)原因除了腐敗貪欲、監(jiān)管不到位等因素外，科研經費管理欠缺科學性，以及經費使用管理法律制度滯后也是不可忽視的重要因素。

科研管理體制行政化。目前，在我國行政主導的科研管理體制下，科研管理制度不健全，科研項目立項與科研經費的撥付，充斥著行政化和長官意志。廣東科技廳正副廳長均落馬，并形成幾十名官員的窩案，就反映出當下科研管理的混亂，這種腐敗根本上源于過于行政化的科研管理體制。也因此，許多高校和教師出現(xiàn)了“拉關系”、“跑項目”的怪現(xiàn)象。在科研經費使用中，也出現(xiàn)一些以專家招待與咨詢、專家鑒定等不同名目的變相行賄，造成了“錢權交易”等腐敗問題。在科研管理體制行政化背景下，重要的是你有沒有關系、能不能跑，而能否完成科研項目取得學術創(chuàng)新已經在其次了。

科研評價GDP化。近年來，隨著科研項目和經費在評價一所高校、一個教師科研實力中的權重越來越大，高校與教師每年拿到科研經費的多少，已經成為衡量教師與學校業(yè)績的一個重要標準。全國人大代表王樹國認為，過于追求單項指標，會導致學術價值觀扭曲，讓教師有一種急功近利的心態(tài)。在我國高校學術評價體系里，學術成績的大小與項目、專著、論文、獲獎數(shù)量等結合在一起，這是典型的粗放型學術，追求的是學術GDP。因此，2013年10月，四川省教育廳印發(fā)了《關于進一步加強高等學?？萍紕?chuàng)新和服務體系建設的意見》，要求高校改革科研評價機制，糾正單純以論文發(fā)表數(shù)量評價學術水平和貢獻的做法。

科研經費監(jiān)管形式化。我國科研管理制度往往是以項目制的方式運行，項目的申報往往是由高校領導、資深教授、學科帶頭人擔任組長，并對項目的人、財、物具有高度的支配權。對于許多高校來說，能爭取到項目與經費的教師均被視為能人，經費也被視為個人財產，對于經費如何使用？高校的監(jiān)管意識淡薄、制度執(zhí)行不嚴，本該用于科研的經費卻成為不少學科帶頭人的小金庫。浙江省審計廳2012年在年度審計報告中指出，部分高校領導和科研管理人員既是管理監(jiān)督者，又是科研項目承擔者，這是高校科研經費管理不嚴的主要原因之一，且違規(guī)較多的通常是項目經費量大的學科帶頭人，而學校往往出于科研成果和學科建設等考慮，未能嚴格執(zhí)行相關制度。

四、高?？蒲薪涃M“跑冒滴漏”的治理現(xiàn)狀

教育部的科研管理制度。僅在2012年，教育部針對高?？蒲泄芾碇写嬖诘耐怀鰡栴}，會同財政部印發(fā)了《關于加強中央部門所屬高?？蒲薪涃M管理的意見》，制定印發(fā)了《關于進一步加強高?？蒲许椖抗芾淼囊庖姟泛汀蛾P于進一步規(guī)范高?？蒲行袨榈囊庖姟贰＝逃恳蟾鞲咝３浞终J識加強科研管理的重要性、緊迫性，增強憂患意識、責任意識，做好三個文件的貫徹落實工作。一要認真學習文件精神，準確把握政策要求。二要研究分析實際情況，制定細化工作措施。三要深入開展監(jiān)督檢查，確保工作落實到位。同時，要求各地教育主管部門組織對高校貫徹落實三個文件的工作情況進行監(jiān)督檢查、開展科研經費使用情況的專項檢查，督促高校用好管好科研經費。

省級教育廳的科研管理舉措。2013年12月，江蘇省教育廳印發(fā)的《江蘇省省屬院?？蒲薪涃M管理辦法》明確提出“八個嚴禁”：即嚴禁以任何方式挪用、侵占、騙取科研經費；嚴禁編造虛假合同；嚴禁違規(guī)將科研經費轉撥、轉移到利益相關的單位或個人；嚴禁購買與科研項目無關的設備、材料；嚴禁虛構經濟業(yè)務套取科研經費；嚴禁在科研經費中報銷個人家庭消費支出；嚴禁虛列、偽造名單，虛報冒領科研勞務性費用；嚴禁開支與項目研究活動無關的宴請、非科研用房物業(yè)管理費、娛樂場所消費、旅游費用、福利費用、罰款、捐款、贊助及其他與科研項目無關的費用；嚴禁設立“小金庫”。2012年11月，浙江省教育廳等廳局聯(lián)合印發(fā)了《浙江省科研經費使用信息公開辦法》，明確對各級財政資助的科研項目，以及各企事業(yè)單位委托高校等開展技術開發(fā)、技術咨詢服務和技術轉讓等科研項目經費使用實行信息公開，主動接受社會監(jiān)督。

國家有待建立科研管理的系統(tǒng)法律。作為科學性活動的科研領域，必須嚴格依法辦事。然而，我國還缺少一部關于科研項目立項、審批、經費使用、監(jiān)管責任的系統(tǒng)法律，致使科研項目缺乏剛性的法律約束和制裁。目前，“政出多門、各自為政”的科研管理方式，造成了不同科研單位管理規(guī)定的矛盾和沖突，為學術腐敗提供了可乘之機。全國政協(xié)委員、北京市人民檢察院副檢察長甄貞指出，與其談科研經費怎樣使用，為科研人員爭取更大的權利和自由度，不如先就科研經費管理立法。只有規(guī)范科研經費使用，真正保證經費用于科研，才能促進科技發(fā)展。因此，科研經費管理急需國家出臺更高層面的立法。

教育部有待建立科研經費監(jiān)管體系?？萍疾坎块L萬鋼在中國發(fā)展高層論壇2012年會上表示，為了讓科研經費不被濫用，重要的是讓所有科研項目在陽光下進行。在很多國家，科研經費都要適度公開，接受媒體和公眾的監(jiān)督，并且獲得經費的科研團隊有義務向媒體公布研究進度，政府更是強制科研機構公布財務報告。我國高校科研經費主要來自于公共財政，需要教育部建立經費監(jiān)管體系，將項目評審、經費分配和經費使用過程向公眾公開，主動接受公眾監(jiān)督，防止項目申報中存在潛規(guī)則與經費使用中的“跑冒滴漏”現(xiàn)象。

五、高?？蒲薪涃M“跑冒滴漏”的治理突破

科研管理“曬”在陽光下。為了使科研經費真正用于提升科技水平，除了通過完善體制與機制、立法與執(zhí)法等一系列措施外，可以考慮三個轉變：一是科研立項撥款轉變?yōu)榭蒲辛㈨椯J款?？蒲辛㈨椯J款是項目立項后，研究者根據(jù)預算向立項部門以無息貸款的形式預支研究經費，項目完成并通過立項部門審核后，以成果的形式還貸。這樣，可以改變撥款制度使研究者盡量擴大預算與不合理使用經費的現(xiàn)象。二是科研經費管理轉變?yōu)榭蒲腥谫Y服務。科研融資服務是與科研立項貸款相聯(lián)系的科研經費管理方式，科研立項部門根據(jù)各項目的研究情況，提供必要的融資服務。三是科研立項資助轉變?yōu)榭蒲谐晒剟睢τ谧杂裳芯空呷〉玫难芯砍晒?，可以由研究者申報，科研立項部門評審后，根據(jù)評審結果給予獎勵。實現(xiàn)三個轉變后，可以為科研人員創(chuàng)造出寬松的科研環(huán)境，使他們潛下心來真正搞科研。

科研過程“曬”在陽光下。據(jù)報道，美國對政府科研經費的監(jiān)管是從申請開始的，以嚴格的項目立項申請和審查來保障項目的順利實施和科研經費的正當使用。更重要的是，為保證監(jiān)督的專業(yè)性和有效性，設置了相對獨立的專業(yè)機構來履行監(jiān)督職責。在申請和評審階段的相關環(huán)節(jié)之間相互獨立，不同環(huán)節(jié)其評審人員不一樣。在項目資金的監(jiān)督環(huán)節(jié)，歐美諸國實行主管部門負責日常監(jiān)督、研究機構實行內部監(jiān)控、審計部門進行事后審計，實現(xiàn)了全過程的監(jiān)管。在法律方面，國外也有完備的法規(guī)。如美國頒布了《總監(jiān)察長法》、《單一審計法》等法律；日本出臺了《關于防止公共研究費不正當使用的共同指導方針》、《研究機構的公共研究費的監(jiān)管指導方針（實施準則）》等規(guī)定。一旦查出問題，責任人將被嚴懲。

科研經費“曬”在陽光下。英國《自然》雜志曾指出，“評價一個國家的科學誠信狀況，不僅要看發(fā)現(xiàn)了多少學術丑聞，還要看對這些丑聞的調查和處理程度”?？蒲懈瘮「C案提醒人們，科研立項和經費投入要納入公眾監(jiān)督之下。只有接受監(jiān)督，科研經費才能“好鋼用在刀刃上”，不至于淪為“有縫的雞蛋”。全國政協(xié)委員王執(zhí)禮建議，整合財政、審計、紀檢、監(jiān)察和科研等部門力量，共同加強對經費的監(jiān)管，形成有效監(jiān)督機制，利用信息化手段，推進經費管理公開透明。另外，還要建立系統(tǒng)的評審檔案系統(tǒng)，如項目批準后未產生成果甚至造成資金浪費的，既要公布申請人姓名，也要公布參與評審人姓名，這樣就會使評審專家更認真、公平、科學地評審。

科研獎懲“曬”在陽光下。教育部與高校要堅持嚴肅認真的科學態(tài)度，積極加強學術道德規(guī)范建設，努力營造自由、民主、公平、創(chuàng)新的學術環(huán)境。首先要建立信用機制，加強對科研人員的教育和學術不端行為的監(jiān)督檢查，科研人員也要樹立法律意識，自覺尊重別人的勞動成果，做到不違法不侵權。其次，建立激勵機制，根據(jù)實際情況適當放寬勞務報酬比例，肯定科研人員創(chuàng)造性勞動的應有價值。再次，建立懲戒機制，完善相關法律制度，設定相應的法律認定標準，依法對計劃項目目標完成不力或管理不善者追究責任，加大對貪污賄賂科研經費者的查處力度。