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    歐盟視聽新媒體的內(nèi)容規(guī)制

    2014-12-12 08:06:26張文鋒
    中國記者 2014年1期
    關(guān)鍵詞:規(guī)制指令內(nèi)容

    □ 文/張文鋒

    歐盟《視聽媒體服務(wù)指令》在規(guī)制范圍的設(shè)定上,有大眾性、經(jīng)濟(jì)性、目的性、動態(tài)可視性等標(biāo)準(zhǔn),并且對線性視聽媒體與非線性媒體實(shí)行不同密度的管制,從而保證實(shí)現(xiàn)政府規(guī)制的公共政策目標(biāo)與促進(jìn)傳統(tǒng)媒體與新興視聽媒體的公平競爭、保障公民的信息傳播權(quán)利。

    視聽媒體內(nèi)容規(guī)制范圍界定標(biāo)準(zhǔn)

    早在歐盟1997年發(fā)布的關(guān)于融合的綠皮書就指出,媒介融合的內(nèi)在特性與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要,都要求政府規(guī)制有所節(jié)制,并貼近具體規(guī)制目標(biāo)。①

    《視聽媒體服務(wù)指令》的規(guī)制范圍,可從幾個(gè)定義中解析獲得。所謂“視聽媒體服務(wù)”指的是“通過電子通信網(wǎng)絡(luò),以提供資訊、娛樂或教育等大眾節(jié)目為主要目的,并對于所提供的節(jié)目具有編輯責(zé)任的媒體服務(wù),包括電視廣播服務(wù)與點(diǎn)播服務(wù)?!睆亩x可見,本指令把視聽媒體服務(wù)分為兩類,一是電視廣播媒體服務(wù),即線性視聽媒體服務(wù),二是點(diǎn)播(On-demand)類視聽媒體服務(wù),即非線性視聽媒體服務(wù)。線性服務(wù)指的是媒體服務(wù)提供者按編排好的節(jié)目順序供受眾同時(shí)觀看節(jié)目的服務(wù)。非線性服務(wù)指的是由服務(wù)提供者提供其所選擇節(jié)目之目錄,供使用者選擇并通過其個(gè)人請求方式觀看節(jié)目的服務(wù)。

    除了從傳播方式上對“視聽媒體服務(wù)”進(jìn)行界定,指令還特別指出,商業(yè)性視聽傳播也屬于“視聽媒體服務(wù)”范圍。所謂商業(yè)性視聽傳播指的是“把直接或間接地宣傳商品、服務(wù)的有聲或無聲的影像,或從事經(jīng)濟(jì)活動的自然組織或法人組織的圖像附隨或包含于節(jié)目中,以獲得金錢回報(bào)或相似報(bào)酬的行為或自我宣傳行為”,主要包括電視廣告、贊助活動、電視購物與植入廣告等形式。

    從“視聽媒體服務(wù)”定義的內(nèi)涵上分析,可以總結(jié)出本指令在規(guī)制范圍界定的幾個(gè)標(biāo)準(zhǔn):

    首先是“經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)”。媒體服務(wù)中的經(jīng)濟(jì)性活動,包括公共服務(wù)組織的經(jīng)濟(jì)活動,屬于該指令規(guī)制范圍之內(nèi),但不包括以非經(jīng)濟(jì)性活動為主要特征的行為,以及與電視傳播無競爭關(guān)系的傳播活動。如私人網(wǎng)站,或雖然提供或散布含有視聽內(nèi)容,但是發(fā)生在興趣共同體中的個(gè)人之間的以分享和交換為目的的傳播服務(wù),都不屬于經(jīng)濟(jì)性活動,因此不在“視聽媒體服務(wù)”的定義范圍。

    另一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)可概括為“大眾性標(biāo)準(zhǔn)”?!耙暵犆襟w服務(wù)”的定義所包含的電視廣播與點(diǎn)播服務(wù),都屬于大眾媒體功能,都是以大規(guī)模的普通大眾為接收對象,并可能對廣大受眾產(chǎn)生顯著影響,其傳播對象是不確定的普通大眾。

    其次是“目的性標(biāo)準(zhǔn)”。有些服務(wù)雖然含有視聽內(nèi)容的要素,但不以視聽內(nèi)容的提供為主要目的,而是將其作為附帶成分,此類服務(wù)也不屬于“視聽媒體服務(wù)”。比如以視聽元素作為輔助形式的網(wǎng)站,含有動畫圖像元素,和與產(chǎn)品或非視聽服務(wù)相關(guān)的插播短廣告,但不以視聽內(nèi)容為主要傳播目的,則不屬視聽媒體服務(wù)。

    再次是“動態(tài)可視性標(biāo)準(zhǔn)”。在對“視聽”(Audiovisual)一詞的定義上,該指令指出,根據(jù)指令的立法目的,“視聽”指的是有聲或無聲的可視性動態(tài)影像,因此,視聽服務(wù)包括無聲電影,但不包括音頻信號傳播與廣播服務(wù)。

    分級規(guī)制

    傳統(tǒng)的廣播電視以線性服務(wù)為主,而視聽新媒體則可兼有線性與非線性服務(wù)兩種不同類型的服務(wù)。歐盟將視聽媒體服務(wù)區(qū)分為線性及非線性服務(wù),其原因在于兩者之間有其本質(zhì)上的差異性,因而應(yīng)該有管制密度上的差異,亦即:線性服務(wù)應(yīng)該受到較嚴(yán)格的管制,點(diǎn)播服務(wù)等非線性服務(wù)則受到較低密度的管制,此即為分級規(guī)制(Graduated regulation)。

    《視聽媒體服務(wù)指令》規(guī)定了所有形式的視聽媒體服務(wù)應(yīng)共同遵守的基本要求。這些條款有以下幾項(xiàng):

    1.提供媒體服務(wù)提供者的識別信息,包括服務(wù)提供者名稱、提供者成立地地址、能夠直接快速聯(lián)系提供者的詳細(xì)信息如E-mail或網(wǎng)址,甚至包括監(jiān)管機(jī)構(gòu)名稱(第5條);

    2.禁止激起種族、性別、宗教與國家之間的仇恨(第6條);

    3.鼓勵(lì)向有視聽功能障礙者提供媒體服務(wù)(第7條);

    4.不得在電影版權(quán)所有者同意的時(shí)間之外傳播電影作品(第8條);

    5.對廣告內(nèi)容的品質(zhì)規(guī)定,如廣告內(nèi)容的易識別性,不得采用潛意識技巧,不得損害人性尊嚴(yán),不得包含和鼓動性別、種族、國家、宗教與信仰、殘疾、年齡與性取向等的歧視,以及禁止煙草及處方藥發(fā)布廣告和保護(hù)未成年人等(第9條);

    6.被贊助的視聽媒體節(jié)目不得直接鼓動購買或租借某種商品或服務(wù),尤其是對某種產(chǎn)品或服務(wù)提供特別的促銷信息;觀眾應(yīng)該清楚地認(rèn)識到節(jié)目中有贊助活動的存在;節(jié)目不得接受從事煙草產(chǎn)品生產(chǎn)與銷售的企業(yè)的贊助;涉及醫(yī)療產(chǎn)品、醫(yī)療服務(wù)的生產(chǎn)與銷售的業(yè)主所贊助的節(jié)目可以推廣其企業(yè)名稱及標(biāo)志,但不得推銷其某個(gè)醫(yī)療產(chǎn)品或服務(wù);新聞與時(shí)事節(jié)目不得接受贊助(第10條);

    7.植入廣告須符合以下標(biāo)準(zhǔn):在電視節(jié)目中不得影響節(jié)目提供者的編輯責(zé)任及編輯的獨(dú)立性;不得直接鼓動購買及租借該產(chǎn)品或服務(wù);不得在節(jié)目中過度突出產(chǎn)品;觀眾易于識別植入廣告信息的存在。不得植入煙草產(chǎn)品廣告和以生產(chǎn)或銷售煙草產(chǎn)品為主要業(yè)務(wù)的業(yè)主的植入廣告,成員國法律規(guī)定中屬于處方類藥物及醫(yī)療服務(wù)的不得進(jìn)行植入廣告(第11條)。

    除此共同條款之外,線性與非線性媒體服務(wù)在內(nèi)容配額與廣告、維護(hù)公序良俗方面體現(xiàn)出不同的規(guī)制義務(wù)。

    指令對線性媒體規(guī)定,歐洲節(jié)目應(yīng)該占電視廣播節(jié)目除新聞報(bào)道、體育賽事、游戲、廣告、電傳視訊和電視購物之外的節(jié)目播出時(shí)間的大部分比例,并且“獨(dú)立廣播公司生產(chǎn)的歐洲節(jié)目”不少于播出時(shí)間的10%,或至少占節(jié)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算的10%。成員國對此兩條規(guī)制的落實(shí)措施應(yīng)每2年向歐盟委員會報(bào)告一次(從1991年起就開始執(zhí)行此報(bào)告制度)。但是這種內(nèi)容配額制度對于點(diǎn)播服務(wù)雖然也明確倡導(dǎo),但要緩和得多,沒有具體的比例限定。指令第13條提出,“成員國應(yīng)確保本國點(diǎn)播媒體服務(wù)在可行的條件下,通過適當(dāng)?shù)姆绞?,推廣歐洲節(jié)目或歐洲節(jié)目的連接入口。推廣方式可以分配資金購買歐洲節(jié)目及版權(quán),也可以在節(jié)目目錄中分享和突出推薦歐洲節(jié)目?!背蓡T國應(yīng)每4年向歐委會報(bào)告一次此項(xiàng)規(guī)定的執(zhí)行情況。之所以對點(diǎn)播媒體服務(wù)也作出內(nèi)容配額的要求,是因?yàn)闅W盟認(rèn)為點(diǎn)播媒體具有一定的替代電視廣播的可能性,因此,希望點(diǎn)播媒體也能為促進(jìn)歐洲文化的多樣性起到積極的作用。

    對于電視廣播服務(wù)的商業(yè)視聽內(nèi)容,本指令除前文所述的第9、10、11條外,還詳細(xì)規(guī)定了播出的頻度限制、每小時(shí)不超過20%的總量限制,以及對酒精飲料的廣告內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)。而對于點(diǎn)播服務(wù),立法者認(rèn)為,因?yàn)橄M(fèi)者的選擇性增強(qiáng)了,除了要求其廣告內(nèi)容具有可識別性,以及遵守基本的品質(zhì)要求(參見前述共同適用條款第9、10、11條),更多、更詳細(xì)的規(guī)定則不再具有正當(dāng)性,并且也不具有技術(shù)上的可行性,所以指令中沒有作進(jìn)一步規(guī)定。

    對有害內(nèi)容方面,指令規(guī)定,電視廣播服務(wù)者不得傳播含有“嚴(yán)重?fù)p害未成年人身心健康,尤其是帶有色情內(nèi)容和無端暴力的內(nèi)容?!钡c(diǎn)播服務(wù)對此類內(nèi)容則無強(qiáng)制禁止,只需采用一定方式,保證一般情況下未成年人不會聽到或觀看即可。

    《視聽媒體服務(wù)指令》立法背景

    在《視聽媒體服務(wù)指令》頒布實(shí)施以前,歐盟關(guān)于傳統(tǒng)廣電媒體之規(guī)制法規(guī),是1989年所制訂的《電視無疆界指令》(TV Without Frontiers Directive;TVwF),但該指令不包括點(diǎn)播媒體服務(wù)。后來,歐盟基于傳播媒體及新興科技發(fā)展,積極推動TVwF的修正。

    2005年12月13日,歐盟資訊社會及媒體委員會提出了第一修正版本,由社會各界積極參與討論。之后于2006年11月13日,廣納多方意見之后提出第二修正版本,且為了配合指令涵蓋范圍的擴(kuò)張,將指令的名稱改為《視聽媒體服務(wù)指令》,以使其名實(shí)相符。幾經(jīng)修改后,于2007年11月通過,成為正式頒布的《視聽媒體服務(wù)指令》,根據(jù)指令,成員國最遲應(yīng)于2009年12月19日轉(zhuǎn)化為本國法律。2010年,再次經(jīng)過修訂,成為目前最新的《視聽媒體服務(wù)指令》法規(guī)版本。

    重視自律與共同規(guī)制

    指令認(rèn)為,在媒體服務(wù)領(lǐng)域,除了立法規(guī)制,行業(yè)自律與共同規(guī)制(C oregulation)也可發(fā)揮重要的作用。因此特別規(guī)定,“成員國應(yīng)該在各自法律所允許的前提下,鼓勵(lì)在國家層級上使用行業(yè)自律與共同規(guī)制的方式貫徹本指令的要求?!?/p>

    英國的規(guī)制實(shí)踐是本指令所倡導(dǎo)的行業(yè)自律與共同規(guī)制發(fā)揮重要作用的極好例證。英國移動手機(jī)內(nèi)容行業(yè)的自律是成功的典型范例。由沃達(dá)豐等6家英國移動運(yùn)營商制定的《英國手機(jī)新型內(nèi)容自律實(shí)施準(zhǔn)則》于2004年1月頒布,該準(zhǔn)則針對18歲以下年輕人使用手機(jī)觀看商業(yè)性視聽內(nèi)容或視頻問題,提出了對商業(yè)性內(nèi)容進(jìn)行分級、提供過濾因特網(wǎng)內(nèi)容的服務(wù)、提示和取消非法內(nèi)容、禁止垃圾信息等行為規(guī)范,以作為移動運(yùn)營商應(yīng)當(dāng)自覺遵守的行為準(zhǔn)則。2005年2月,應(yīng)此行為準(zhǔn)則的要求,獨(dú)立手機(jī)分級組織發(fā)布了手機(jī)商業(yè)視聽內(nèi)容的分級標(biāo)準(zhǔn)。②英國通信傳媒業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)“通信辦公室”(Ofcom)經(jīng)過評估后認(rèn)為,此準(zhǔn)則與分級標(biāo)準(zhǔn)在限制青少年接入不當(dāng)內(nèi)容方面起到顯著作用,被運(yùn)營商廣為認(rèn)同,并且有很好的可操作性。③

    共同規(guī)制,是指行業(yè)自律與立法規(guī)制共同起作用,由公共規(guī)制部門與行業(yè)集體共同對某個(gè)特定議題進(jìn)行監(jiān)管。一般來說,政府與規(guī)制機(jī)構(gòu)起到提供法律保障的作用,確保規(guī)制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

    比如英國對廣告的規(guī)制,原來廣播電視媒體的廣告由Ofcom監(jiān)管,而非廣播電視廣告則由獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)廣告標(biāo)準(zhǔn)管理局(ASA)監(jiān)管。但2004年11月起,ASA把原由Ofcom承擔(dān)的廣播電視廣告監(jiān)管一并歸入其職責(zé)范圍,使得電視、廣播與印刷媒體等各種平臺的媒體廣告都由同一機(jī)構(gòu)監(jiān)管,簡化了廣告規(guī)制。如此一來,ASA 負(fù)責(zé)廣播電視廣告內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)的日常監(jiān)管與執(zhí)行,獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)“廣告實(shí)踐廣播電視委員會”(BCAP)則負(fù)責(zé)起草《英國廣播廣告標(biāo)準(zhǔn)》,而Ofcom對廣播廣告標(biāo)準(zhǔn)的更改具有審批決定權(quán)力。④

    然而,指令并未高估自律與共同規(guī)制的作用,鼓勵(lì)采用共同規(guī)制與行業(yè)自律,但并不因此而低估國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的正常職責(zé),并未強(qiáng)制要求成員國實(shí)行共同規(guī)制或行業(yè)自律制度。

    結(jié)語

    歐盟《視聽媒體服務(wù)指令》啟示我們,傳媒規(guī)制的制度理性不僅僅包括如何規(guī)制、監(jiān)管權(quán)力如何分配等等工具理性層面,其價(jià)值層面問題也是不容忽視的。制度理性的價(jià)值層面包括如何實(shí)現(xiàn)規(guī)制的公共目標(biāo)、保障公民言論自由、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益、促進(jìn)傳媒市場的公平競爭等諸多方面。忽視制度理性中的價(jià)值問題,往往會導(dǎo)致規(guī)制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)上出現(xiàn)失衡,而如果工具理性不適合媒介融合背景下的不斷革新的媒介技術(shù)環(huán)境,也難于起到有效的作用,只會增加規(guī)制成本。

    【注釋】

    ①European Commission.(1997). Green paper on the convergence of the telecommunications, media and information technology sectors, and the implications for regulation, Brussels,Belgium: December 1997.

    ②Ofcom. UK code of practice for the self-regulation of new forms of content on mobiles(Review). http://stakeholders.ofcom.org.uk/market-data-research/media-literacy/archive/medlitpub/ukcode/.2012-11-29.

    ③ Ofcom. Identifying appropriate regulatory solutions:principles for analysing self- and co-regulation. http://stakeholders.ofcom.org.uk/consultations/coregulation/statement/.2012-11-25.

    ④ASA.(2012). Co-regulation of broadcast advertising.http://asa.org.uk/About-ASA/About-regulation/Co-regulationof-broadcast-advertising.aspx. 2012-11-25.

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