PPP模式：“靈丹”一劑尚需“藥引”

■楊 敏

眼下，PPP模式很熱。一位官方智囊機構(gòu)的學(xué)者稱，幾乎每天都能接到地方財政部門官員的電話，希望能夠給予指導(dǎo)或者開展培訓(xùn)。

PPP，是Public-Private-Partnership（公共私營合作制）的首字母縮寫，世界銀行將所有社會資本參與公共設(shè)施建設(shè)運營都稱為廣義PPP。

PPP的本質(zhì)，就是公共服務(wù)市場化。這一輪熱潮初現(xiàn)，自有因由。

從宏觀政策供給來看，十八屆三中全會《決定》中，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營。此后，財政部主導(dǎo)進行PPP模式的頂層設(shè)計，多省亦聞風(fēng)而起，在新一輪公共服務(wù)市場化的探索中姿態(tài)積極。

從微觀地方治理來看，地方“錢袋子”正面臨三重窘境，一是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型帶來的增速放緩，“入賬”少了；二是新型城鎮(zhèn)化的投資需求，“出賬”多了；三是政府債務(wù)風(fēng)險壓力大了。PPP模式，自然被地方政府視為紓解財政壓力的不二法門。

不管PPP穿上什么“馬甲”，在中國都算不上新鮮事物。此前十多年的地方實踐，其樣本價值均具有當(dāng)下意義。

因此，無論從哪個角度看，自上而下皆有動力。正如財政部長樓繼偉所言，在當(dāng)前創(chuàng)新城鎮(zhèn)化投融資體制、著力化解地方融資平臺債務(wù)風(fēng)險的背景下，推廣使用PPP模式，不僅是一次微觀層面的操作方式升級，更是一次宏觀層面的體制機制變革。

PPP的核心功能就是轉(zhuǎn)變公共產(chǎn)品的供給機制。如果循著這一邏輯線索，就不難將其與上世紀(jì)90年代以來，多地的BOT（建設(shè)-運營-移交）嘗試聯(lián)系起來。其中最具有樣本價值的，當(dāng)屬四川邛崍市的新城建設(shè)。2002年，邛崍市政府將一座10平方公里的新城建設(shè)完全交給民營企業(yè)，2004年，新城建設(shè)即陷困局。由于土地政策的變化，企業(yè)不再能獲得土地增值回報，新城開發(fā)已經(jīng)停滯。

邛崍不是孤案，福建某地通過BOT模式建了一座跨河大橋，投資方期望通過過橋費收回成本和收益。但沒過幾年，政府又在上游不遠處建了另一座橋，使得車輛分流，社會投資方預(yù)期收益大幅縮水。

從廣義來說，BOT也屬于PPP；從狹義來說，PPP是BOT模式的一種延伸，兩者惟一的區(qū)別是企業(yè)個體是不是承擔(dān)了項目的全部投資。

因此，不管PPP穿上什么“馬甲”，在中國都算不上新鮮事物。此前十多年的地方實踐，其樣本價值均具有當(dāng)下意義。

前事不忘，后事之師。對于PPP模式這一劑“靈丹”，地方政府還需要幾味“藥引”，才能發(fā)揮預(yù)期的功效。

一是良好的頂層設(shè)計。相對于BOT模式自下而上的地方探索而言，當(dāng)下PPP模式的推動，既需要縝密的法律和政策設(shè)計，也需要專司其職的管理機構(gòu)?！敖ㄔO(shè)什么”，“如何管理”，“怎樣支持”等等都在未明之界。

二是穩(wěn)定的政策環(huán)境。供水、供電、通信、交通等PPP項目的特點，一是規(guī)模大、需求穩(wěn)定、長期合同關(guān)系清晰；另一個特點則是運作周期長，時常經(jīng)歷多屆政府，因此“新官不理舊賬”，政策不具有連續(xù)性，容易使得這類項目折戟沉沙。

三是理性的項目決策。不管PPP是新生事物，還是“重裝上陣”，這一輪地方政府的極大熱情，本身就值得警惕。如果項目論證不充分，倉促上馬，項目風(fēng)險背后的隱憂則是財政風(fēng)險。這絕非危言聳聽，國外也不乏“玩不轉(zhuǎn)”PPP帶來的麻煩。國際金融危機爆發(fā)后，葡萄牙政府就因濫用PPP模式，產(chǎn)生巨大的財政風(fēng)險，誘發(fā)了2011年財政危機。

因此，PPP模式在中國，且行且慎重。