淺論英國(guó)議會(huì)的發(fā)展與財(cái)政民主

葉婉琳

[摘 要]英國(guó)議會(huì)的發(fā)展受到學(xué)術(shù)界諸多學(xué)者的關(guān)注，本文基于此，著重從財(cái)政民主方面討論英國(guó)議會(huì)的發(fā)展?fàn)顩r問(wèn)題。希望能夠通過(guò)描述英國(guó)議會(huì)發(fā)展時(shí)期議會(huì)對(duì)財(cái)政權(quán)的控制，來(lái)探討議會(huì)與財(cái)政民主之間的關(guān)系。

[關(guān)鍵詞]議會(huì)發(fā)展；財(cái)政民主；民主之路

英國(guó)議會(huì)被許多西方學(xué)者成為“議會(huì)之母”。關(guān)于英國(guó)議會(huì)的發(fā)展問(wèn)題也就成為各個(gè)國(guó)家的學(xué)者討論的焦點(diǎn)，與議會(huì)的形成與發(fā)展息息相關(guān)的財(cái)政民主問(wèn)題也備受關(guān)注。

在英國(guó)議會(huì)形成的過(guò)程中，從古老的契約關(guān)系到議會(huì)的批稅權(quán)都可以看到財(cái)政對(duì)其發(fā)生作用的印記。英國(guó)的議會(huì)對(duì)財(cái)政的控制彰顯著國(guó)家的民主，以獨(dú)特的路徑為世界的民主發(fā)展路徑提供了一種可能。

我國(guó)著名史學(xué)家錢(qián)乘旦曾寫(xiě)道：“愛(ài)德華統(tǒng)治時(shí)期，英國(guó)議會(huì)開(kāi)始定型，這一時(shí)期，御前大議事會(huì)增加了官僚的成分，起作用儀式多方面的：政治的、司法的、立法的和財(cái)政的。正是議會(huì)所具有的財(cái)政職責(zé)，才使它由過(guò)去的具有貴族議政性質(zhì)的設(shè)置轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)具有代議性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，在國(guó)家的政治發(fā)展過(guò)程中，王室稅收的變化，戰(zhàn)爭(zhēng)規(guī)模的擴(kuò)大，行政和軍費(fèi)開(kāi)支的增加，都加強(qiáng)了大議事會(huì)在財(cái)政方面的職責(zé)。12世紀(jì)的時(shí)候國(guó)王有政治和經(jīng)濟(jì)上的獨(dú)立性，到12世紀(jì)末的時(shí)候，情況發(fā)生了很大的變化，一方面民族不斷的統(tǒng)一，另一方面民族逐漸形成的過(guò)程中，戰(zhàn)爭(zhēng)不斷的頻繁和升級(jí)，導(dǎo)致議會(huì)的財(cái)政權(quán)逐漸的加大?！?/p>

對(duì)于這一理論，華東師范大學(xué)的程皖的《戰(zhàn)爭(zhēng)對(duì)中世紀(jì)英國(guó)議會(huì)的形成與發(fā)展的影響》中如是說(shuō)：“戰(zhàn)爭(zhēng)惡化了國(guó)王的財(cái)政狀況，迫使國(guó)王向議會(huì)尋求經(jīng)濟(jì)支持，從而促進(jìn)了議會(huì)的形成和發(fā)展。自諾曼底公爵威廉人主英國(guó)后，一方面因其在歐洲大陸擁有廣大的領(lǐng)地而與法國(guó)糾纏不清，另一方面則陷于同威爾士、愛(ài)爾蘭和蘇格蘭的領(lǐng)土爭(zhēng)奪，使得英國(guó)歷代君王一直無(wú)法擺脫戰(zhàn)爭(zhēng)的陰影，并最終導(dǎo)致了英、法之間長(zhǎng)達(dá)幾百年的戰(zhàn)爭(zhēng)。長(zhǎng)期的戰(zhàn)爭(zhēng)，使國(guó)王的軍費(fèi)開(kāi)支急劇擴(kuò)大。戰(zhàn)爭(zhēng)的長(zhǎng)期性導(dǎo)致了騎士軍役制被雇傭軍制所代替。雇傭軍的兵甲衣糧一般都由王室負(fù)擔(dān)，按日付給薪金。這對(duì)王室是一筆巨大的開(kāi)支。如1316年—1362年士兵的薪水每年平均達(dá)到17 365鎊。中世紀(jì)的戰(zhàn)爭(zhēng)，大量修筑城堡是取得勝利的重要手段。愛(ài)德華一世時(shí)期，為征服威爾士，政府投資興建環(huán)北威爾士的城堡，其總費(fèi)用高達(dá)90 000鎊。百年戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，軍費(fèi)開(kāi)支愈發(fā)驚人1338年—1340年間的戰(zhàn)爭(zhēng)耗資達(dá)到400 000英鎊，而1359年—1360年間僅付給士兵的薪水就達(dá)133 000鎊。戰(zhàn)爭(zhēng)一年，意味著王室政府的費(fèi)用增加4倍。僅靠大量舉借外債，只能滿足國(guó)王一時(shí)之需。對(duì)國(guó)王來(lái)說(shuō)，建立與完善一個(gè)有效的征稅機(jī)構(gòu)，已是迫在眉睫。中世紀(jì)的英國(guó)國(guó)王，最初的收人主要依靠作為封君所產(chǎn)生的封建稅及領(lǐng)地的收人。在和平年代應(yīng)付日常開(kāi)支一般有余，但在戰(zhàn)爭(zhēng)年代，則顯得捉襟見(jiàn)肘了。即使加征封建非常稅，也遠(yuǎn)不能滿足需要。何況當(dāng)時(shí)并未建立起一套高效、穩(wěn)定的稅收制度，且國(guó)王無(wú)論在中央征求貴族集體對(duì)征稅的支持還是直接到基層征稅，都受到習(xí)慣法的制約，而征稅關(guān)系到各階層的切身利益，要想順利足額征收并不容易。議會(huì)作為各階層人民的代表，卻可以為國(guó)王完成此種任務(wù)，因此國(guó)王在財(cái)政上與議會(huì)的關(guān)系日益密切。從議會(huì)的起源來(lái)看，議會(huì)也是作為征稅機(jī)構(gòu)而發(fā)展起來(lái)的，所謂“稅收是代議制之母”。百年戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，政府財(cái)政支出平均每年高達(dá)5萬(wàn)鎊，而國(guó)王每年的正常收人不過(guò)3萬(wàn)鎊左右，只及所需經(jīng)費(fèi)的1/5。面對(duì)這樣嚴(yán)重的財(cái)政困難，國(guó)王只能求助于議會(huì)，結(jié)果造成一種特別有利于議會(huì)的形勢(shì)。

因此，英國(guó)議會(huì)的形成與發(fā)展確實(shí)與財(cái)政的掌控關(guān)系密切。英國(guó)議會(huì)與財(cái)政關(guān)系具有自己的特點(diǎn)及缺陷。

“光榮革命”后，英國(guó)議會(huì)的財(cái)政權(quán)基本確立，但英國(guó)財(cái)政制度的二元結(jié)構(gòu)并沒(méi)有完全改變，國(guó)王仍然享有安排皇室支出和為此直接征收某些特別賦稅的權(quán)力，王室收人和國(guó)家收人還不統(tǒng)一。直到1760年，國(guó)王才同意放棄由王室征收的那部分財(cái)政收入，以此換取下議院批準(zhǔn)給皇室的固定年度撥款。1787年，根據(jù)《統(tǒng)一基金法案》，設(shè)立了“統(tǒng)一基金”，規(guī)定國(guó)家所有的收人都?xì)w人這個(gè)基金，所有的開(kāi)支都由這個(gè)基金統(tǒng)一提供。1882年，議會(huì)確立了正式的預(yù)算制度，即由財(cái)政大臣每年提出全部財(cái)政收支的帳目一覽表，由國(guó)會(huì)案核批。從此，現(xiàn)代意義上的一元化的財(cái)政權(quán)在英國(guó)建立起來(lái)了。但是，由于英國(guó)議會(huì)分成上、下兩院，都享有財(cái)政審核權(quán)，因此，議會(huì)行使財(cái)政權(quán)的結(jié)構(gòu)還是二元的。1909年，自由黨政府提出的預(yù)算案遭到上院的公然否決，下院藉此進(jìn)行反擊，經(jīng)過(guò)兩年的激烈較量，終以通過(guò)《1909年議會(huì)法》而告結(jié)束。該法限制了上院對(duì)財(cái)政法案的否決權(quán)，至此，上院的財(cái)政權(quán)已名存實(shí)亡，英國(guó)再一次實(shí)現(xiàn)了議會(huì)內(nèi)二元財(cái)政權(quán)向一元財(cái)政權(quán)的過(guò)渡。在英國(guó)，權(quán)力結(jié)合與機(jī)構(gòu)統(tǒng)一，議會(huì)與政府財(cái)政權(quán)的結(jié)合，議會(huì)與政府在組織上是緊密結(jié)合的。主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

（1）調(diào)整靈活。由于英國(guó)的政治體制沒(méi)有成文憲法的約束，因此其體制的調(diào)整就具有一定的靈活性，表現(xiàn)在議會(huì)財(cái)政權(quán)的結(jié)構(gòu)上沒(méi)有固定的框架，可以隨時(shí)代的發(fā)展而變化。

（2）注重程序。這是英國(guó)保守主義傳統(tǒng)在政治體制上的重要表現(xiàn)。英國(guó)議會(huì)在行使財(cái)政控制權(quán)時(shí)，極注重遵守既定的議事規(guī)則，所有程序都嚴(yán)格按預(yù)定規(guī)程進(jìn)行。

（3）事后監(jiān)督。由于英國(guó)議會(huì)完成對(duì)預(yù)算案的審議總要延續(xù)到新財(cái)政年度開(kāi)始后好幾個(gè)月，因此議會(huì)對(duì)預(yù)算的批準(zhǔn)己變成事后控制了。臨時(shí)預(yù)算的設(shè)立不但增加了議會(huì)對(duì)支出控制的難度，也使政府的開(kāi)支有了比較大的回旋余地。

（4）內(nèi)部制約。英國(guó)議會(huì)對(duì)政府財(cái)政的控制通過(guò)議會(huì)內(nèi)部反對(duì)黨對(duì)預(yù)算進(jìn)行批評(píng)的方式進(jìn)行。這一方面促使政府在支出項(xiàng)目中兼顧各方面的利益，保障議會(huì)的財(cái)政民主權(quán)；另一方面在很大程度上提高了政府的工作效率和財(cái)政活動(dòng)中的自由度，對(duì)保持政府的穩(wěn)定較為有利。

參考文獻(xiàn)：

錢(qián)乘旦《英國(guó)通史》，上海社會(huì)科學(xué)院出版社，2007年版