當(dāng)前農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作存在的問(wèn)題及建議

摘要：目前，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作已在各地陸續(xù)開展，并取得了一定成效，同時(shí)也摸索出了一些經(jīng)驗(yàn)和辦法，但也存在著一些亟待解決的問(wèn)題。本文分析了農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證中存在的主要問(wèn)題，并針對(duì)存在問(wèn)題提出了建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證；存在問(wèn)題；建議

中圖分類號(hào)： G812.42 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI編號(hào)： 10.14025/j.cnki.jlny.2014.23.002

1當(dāng)前農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作存在的主要問(wèn)題

1.1農(nóng)村土地確權(quán)主體和性質(zhì)尚不明晰

一是土地所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)發(fā)證分屬國(guó)土和農(nóng)業(yè)兩個(gè)部門，工作中存在交叉和不協(xié)調(diào)現(xiàn)象；二是農(nóng)村集體土地所有權(quán)發(fā)證主體不明確。目前，國(guó)土部門土地所有權(quán)全部確權(quán)到村。由于缺少集體經(jīng)濟(jì)組織代表，均由村委會(huì)代為申請(qǐng)登記、保管土地權(quán)利證書；三是農(nóng)村集體土地和宅基地權(quán)屬尚不明晰。宅基地僅是使用權(quán)，既無(wú)法流轉(zhuǎn)，也無(wú)法退出。農(nóng)村集體建設(shè)用地如村委會(huì)、學(xué)校、醫(yī)療室等因無(wú)建設(shè)用地指標(biāo)而無(wú)法發(fā)證。

1.2對(duì)確權(quán)登記的認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，基層工作的積極性不高

一是認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)發(fā)證意義不大，作用不明顯。部分人員認(rèn)為2004年實(shí)行的中華人民共和國(guó)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理辦法》中，對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書的內(nèi)容、條件及換發(fā)、補(bǔ)發(fā)等都作了明確規(guī)定，只要認(rèn)真檢查落實(shí)這個(gè)管理辦法就可以了，再花費(fèi)很大的物力、財(cái)力搞確權(quán)頒證工作，起不到多大作用；二是認(rèn)為目前土地所有權(quán)確權(quán)到村，產(chǎn)權(quán)仍然是虛置，不如一次確權(quán)到戶，即土地所有權(quán)私有化；三是怕土地確權(quán)登記影響農(nóng)村穩(wěn)定。確權(quán)登記要求全面丈量土地，明確地塊四至等問(wèn)題，可能會(huì)引發(fā)很多矛盾。

1.3確權(quán)登記中政策性矛盾突出，投入嚴(yán)重不足

一是在確權(quán)登記過(guò)程中一些深層次矛盾開始突顯。如土地二輪承包后，中央明確承包土地“三十年不變”。1996年以后出生的人口基本沒(méi)有分到承包地，確權(quán)中不少農(nóng)民提要求新分承包地，少數(shù)農(nóng)民仍要自己原來(lái)的承包地，造成新的矛盾需要協(xié)調(diào)解決。此外，由于大量農(nóng)民工外出務(wù)工，承包地權(quán)屬確認(rèn)，找不到人簽字，造成了一定工作難度。還有些歷史原因造成的土地承包權(quán)屬問(wèn)題，因二輪承包時(shí)期沒(méi)有解決，這一次則要徹底解決這些問(wèn)題，難度較大；二是確權(quán)登記工作量大，也需要大量的經(jīng)費(fèi)投入。國(guó)家資源部門從上到下都有管理機(jī)構(gòu)和工作人員，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）有土地所和在編干部，再加上目前的“三權(quán)”發(fā)證只到行政村，確權(quán)登記的問(wèn)題還不是很大。而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)就不一樣了，面對(duì)千家萬(wàn)戶，就需要一大批工作人員和專門工作機(jī)構(gòu)來(lái)運(yùn)作，農(nóng)村這方面的機(jī)構(gòu)和人員非常欠缺。

1.4后續(xù)工作亟待加強(qiáng)，相關(guān)政策調(diào)整尚未及時(shí)跟上

一是土地頒證和土地流轉(zhuǎn)中尚有一些政策需要明確。目前，許多集體建設(shè)用地和宅基地使用證還未頒發(fā)，主要是多出的土地面積如何登記問(wèn)題尚未有明確的政策界定，從而引發(fā)了是否調(diào)整承包合同的法律問(wèn)題；二是土地確權(quán)后的相關(guān)改革以及與之相適應(yīng)的新型合作組織尚待培育；三是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)性功能尚未完全體現(xiàn)。隨著土地承包權(quán)確權(quán)發(fā)證，就應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化承包權(quán)的物權(quán)功能。一方面，對(duì)整家遷出的農(nóng)戶可有償退出土地承包權(quán)，獲得財(cái)產(chǎn)收益。另一方面，農(nóng)戶已取得經(jīng)營(yíng)承包權(quán)也可以向其他經(jīng)營(yíng)主體自由流轉(zhuǎn)，獲得經(jīng)營(yíng)方面的收益。因此，探索建立土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分離的農(nóng)地制度亟待研究解決。

2促進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作順利開展的意見(jiàn)和建議

2.1加大宣傳力度，讓農(nóng)民認(rèn)識(shí)到土地確權(quán)登記頒證的重要性

一是提高對(duì)確權(quán)登記頒證的重要意義的認(rèn)識(shí)。對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行確權(quán)登記頒證，只有確權(quán)登記頒證，才能做到農(nóng)村集體土地權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢，從而才能保證農(nóng)民合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，這也是建立社會(huì)主義市場(chǎng)的必要措施；二是提高對(duì)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革方向的認(rèn)識(shí)。中國(guó)土地制度的改革不是要推行土地私有化。改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，就是要將土地確權(quán)到農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，通過(guò)集體組織成員資格的界定，把農(nóng)村集體土地的成員權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)利結(jié)合起來(lái)，從而解決農(nóng)村集體土地“人人有份也人人無(wú)份”的產(chǎn)權(quán)虛置問(wèn)題，進(jìn)一步激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的活力，調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的積極性；三是要提高對(duì)農(nóng)村土地承包權(quán)確權(quán)登記概念和內(nèi)容的認(rèn)識(shí)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記就是妥善解決農(nóng)戶承包地面積不準(zhǔn)、四至不清等問(wèn)題，通過(guò)確權(quán)頒證從而將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物化，允許承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓、入股、抵押，從而推動(dòng)生產(chǎn)要素的流動(dòng)。使承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)一步分離，農(nóng)民就可以有償退出土地承包權(quán)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)也可以同樣自由流轉(zhuǎn)，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)化。

2.2要統(tǒng)一出臺(tái)政策，指導(dǎo)農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作

一是建議抓緊研究制定相關(guān)配套政策。如新增人口要地的突出矛盾，農(nóng)民對(duì)確權(quán)登記實(shí)測(cè)新增土地面積與惠農(nóng)政策補(bǔ)貼掛鉤的訴求，農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)和“小產(chǎn)權(quán)”房政策等；二是協(xié)調(diào)好有關(guān)政策。如農(nóng)村宅基地國(guó)土資源部門頒發(fā)的是使用權(quán)證，而2013年中央一號(hào)文件則提出“加快包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)的地籍調(diào)整”，兩者權(quán)屬性質(zhì)不一致，需要統(tǒng)一政策口徑。

2.3要切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，解決農(nóng)村土地確權(quán)登記力量和經(jīng)費(fèi)不足問(wèn)題

建議加強(qiáng)農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證的領(lǐng)導(dǎo)工作，成立領(lǐng)導(dǎo)小組和專門辦公室，負(fù)責(zé)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)這方面工作。建議加大確權(quán)登記頒證財(cái)政補(bǔ)助額度，特別對(duì)中西部地區(qū)給予適當(dāng)傾斜。

2.4要切實(shí)抓好確權(quán)登記相關(guān)配套和后續(xù)工作

國(guó)土資源部門要進(jìn)一步做好確權(quán)工作并與有關(guān)部門配合，出臺(tái)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定的具體辦法，確保所有權(quán)確權(quán)真正做到農(nóng)戶受益。農(nóng)業(yè)部門要試點(diǎn)已經(jīng)結(jié)束的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村，進(jìn)一步做好集體產(chǎn)權(quán)界定和農(nóng)民股份制社區(qū)性合作組織組建的試點(diǎn)工作，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度明晰，更好地促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有效地促進(jìn)農(nóng)民增收，保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

作者簡(jiǎn)介：范增紅，大專學(xué)歷，公主嶺市二十家子滿族鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理站，中級(jí)經(jīng)濟(jì)師，研究方向：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理。