公共決策中公民的理性參與和非理性參與

李銳 毛壽龍

摘要：公共決策是制定公共政策的過程，此過程有其特定的主體，其中，公民是影響公共決策過程的重要主體之一，對(duì)公共決策的影響程度日益增強(qiáng)，公民參與公共決策的強(qiáng)度也在不斷加強(qiáng)。但是，公民參與具有不完善性，存在著各種非理性參與的現(xiàn)象，如低度參與和過度參與。各種公民的非理性參與行為對(duì)國(guó)家的政治生活造成了諸多消極影響，如降低政策合法性、導(dǎo)致決策失誤、使政府權(quán)威喪失、引發(fā)政治動(dòng)亂及影響政策制定效率等。這些非理性參與的形成有其觀念、公民自身、政府措施、社會(huì)組織發(fā)展及制度背景，為實(shí)現(xiàn)公共決策中公民的理性參與至少應(yīng)采取如下措施，即培養(yǎng)公民的公共理性、培育社會(huì)組織、拓寬并完善公民利益訴求渠道并以制度來保障參與者權(quán)益。

關(guān)鍵詞：公民；理性參與；非理性參與

簡(jiǎn)單來說，公共決策就是制定公共政策的過程，所關(guān)注的是“政策是如何制定出來的”問題。公共決策是一個(gè)發(fā)現(xiàn)問題、分析問題并解決問題的過程，此過程有其特定的主體，即由誰(shuí)來制定公共政策。一般而言，政府、政治領(lǐng)袖和執(zhí)政黨能夠決定公共政策的產(chǎn)出，是公共決策的直接主體或具官方性質(zhì)的決策主體。除此之外，還存在著公民、大眾傳媒和利益集團(tuán)等對(duì)公共決策過程具有重要影響的決策主體，可稱之為間接主體或非官方的決策主體，其中，公民是公共決策的重要主體之一。雖然公民在公共決策過程中只能起到影響而不是決定性的作用，但隨著一國(guó)政治制度的不斷健全和公民政治覺悟的不斷提高，公民參與的呼聲日漸高漲，公民對(duì)公共決策的影響程度日益增強(qiáng)，公民參與公共決策的強(qiáng)度也在不斷加強(qiáng)，但是公民參與具有不完善性，具有自身局部性，反映在決策實(shí)踐中即存在著各種非理性參與現(xiàn)象，對(duì)國(guó)家的政治生活構(gòu)成一定的威脅，因此，實(shí)現(xiàn)公共決策中公民的理性參與值得引起關(guān)注。

一、 公共決策中公民的理性參與

所謂公民的理性參與是指公民通過各種合法方式和理性方式參與公共政策制定的過程。在此過程中，公民通過合法的方式和理性的方式來表達(dá)自身或其所在組織的利益訴求，以期影響官方的決策。所謂合法的方式指的是表達(dá)利益的方式是在國(guó)家法律許可的范圍之內(nèi)的，參與者依法表達(dá)訴求；理性的方式指的是參與者在付諸參與行動(dòng)時(shí)保持冷靜的頭腦，而不是憑沖動(dòng)行事。理性參與的公民是理性公民，其能夠主動(dòng)承擔(dān)政治參與的公共責(zé)任，能夠使用理性的方式向政府等公共決策主體表達(dá)自身的利益要求。公民的理性參與具有如下幾個(gè)方面的特點(diǎn)：

其一，理性參與是一種適應(yīng)性參與。公民的理性參與應(yīng)和一國(guó)的政治制度化水平相適應(yīng)，不能為提高參與度而拔苗助長(zhǎng)。在政治制度化水平較低的情況下，公民的參與意識(shí)和參與能力都處于低級(jí)狀態(tài)，公民參與必然是一種低度參與，即消極或被動(dòng)的參與；在政治制度化水平較高的情況下，公民的參與愿望和參與能力均得到了大大的提高，此時(shí)政府應(yīng)為公民的積極參與提供平臺(tái)和機(jī)會(huì)，而不是一味地壓制公民的參與，應(yīng)保障公民的參與權(quán)。

其二，理性參與是一種權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一關(guān)系。參與公共決策不僅是公民的政治權(quán)利，同時(shí)也是公民的政治義務(wù)。一般而言，權(quán)利和義務(wù)是相統(tǒng)一的關(guān)系，是相輔相成的?！皼]有無(wú)權(quán)利的義務(wù)，也沒有無(wú)義務(wù)的權(quán)利”，這條道理同樣適用于公民的理性參與。只講權(quán)利不講義務(wù)的公民參與是狹隘的參與，是不負(fù)責(zé)任的參與；只講義務(wù)而不講權(quán)利的公民參與是形式主義的參與，是不真實(shí)的參與。

其三，理性參與者具備相應(yīng)的政治道德品質(zhì)。古希臘的先哲們始終提倡公民之為善，公民善，則城邦善。因此，理性的公民參與者應(yīng)具備相應(yīng)的道德品質(zhì)。一方面，具有公共的社會(huì)關(guān)懷。每個(gè)公民都具有個(gè)人私利，都有為私利采取行動(dòng)的權(quán)利，但不能因此而漠視公共利益的存在。公共利益的實(shí)現(xiàn)是個(gè)人私利得以實(shí)現(xiàn)的保障和基礎(chǔ)，理性參與的公民不僅追求私人利益，還應(yīng)顧及公共利益的實(shí)現(xiàn)。另一方面，具有寬容的精神。公民參與并非總能解決人們的爭(zhēng)端，一旦在少數(shù)服從多數(shù)原則下產(chǎn)生新政策，對(duì)那些希望實(shí)現(xiàn)自身利益但決策結(jié)果卻未能反映其愿望的公民而言，要以寬容心態(tài)接受。若直接使用暴力或制裁行為進(jìn)行威脅，甚至以利益為誘惑，則可能會(huì)損害公共利益，無(wú)益于自身利益的實(shí)現(xiàn)。正如孫柏瑛教授所指出的，“公民參與行動(dòng)絕非規(guī)模和范圍越大、參與手段越激進(jìn)、參與過程越復(fù)雜，參與行動(dòng)的效果就越好”。實(shí)踐證明，理性的公民參與方式往往能夠幫助參與者實(shí)現(xiàn)自身利益訴求。公民的理性參與不僅能夠保障自身的利益，同時(shí)也會(huì)有利于大眾福祉的實(shí)現(xiàn)，能夠使政府清楚公民之需求從而作出有針對(duì)性的回應(yīng)，也有助于減緩政府和公民雙方之間的緊張關(guān)系。

二、 公共決策中公民的非理性參與

有學(xué)者將公民參與分為三種類型，即低度參與、過度參與和適度參與。低度參與是指公民參與公共決策的程度很低，是一種消極、被動(dòng)的參與，公民無(wú)論是參與公共決策的愿望還是參與的能力都比較低。如在我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國(guó)家對(duì)社會(huì)事務(wù)實(shí)行大包大攬，廣大人民群眾被排除在公共決策過程之外，政府長(zhǎng)期宣揚(yáng)“個(gè)人利益服從國(guó)家利益，局部利益服從整體利益”的價(jià)值理念，使公民處于政治麻痹狀態(tài)。過度參與是指公民對(duì)公共決策的參與過多，參與過于狂熱，超出了一定的限度，或是采取過激的手段。這種參與方式影響政府管理績(jī)效，威脅政策質(zhì)量，導(dǎo)致參與處于無(wú)序狀態(tài)。低度參與和過度參與都是非理性的參與方式，都會(huì)威脅國(guó)家的政治生活。適度參與是一種理性的參與方式，公民采取適度的參與手段，既不過激也不軟弱，在國(guó)家制度框架下參與公共決策的過程，得到?jīng)Q策主體的承認(rèn)和許可。就我國(guó)目前的狀況來看，還存在著大量的公民低度參與或過度參與公共決策等非理性參與現(xiàn)象：

1. 公共決策非理性之低度參與。參與者沒有明確的參與動(dòng)機(jī)，沒有確定的利益需求，參與不是出自公民的社會(huì)責(zé)任感，而是一時(shí)沖動(dòng)、發(fā)牢騷，或者僅僅為了維護(hù)一己私利，或者對(duì)公共決策采取漠視的態(tài)度，具體可包括兩種類型，即盲從型和冷漠型。盲從型的參與者之所以參與到公共決策中來，既不是出于一定的目的或動(dòng)機(jī)的驅(qū)使，也不是迫于某種外在壓力，而是源自自身的一種盲目的本能和不自覺，具體表現(xiàn)為“隨大流”。參與者并不清楚自己參與的原因究竟是什么，對(duì)參與的實(shí)際結(jié)果也沒有任何預(yù)期，只是因?yàn)閺谋姸扇⌒袆?dòng)，是一種消極、被動(dòng)的參與方式。冷漠型的參與者采取一副“事不關(guān)己，高高掛起”的態(tài)度，對(duì)與自身沒有直接利害關(guān)系的公共決策不聞不問，政治敏感度低，對(duì)公共決策的“心理卷入”程度較低。心理卷入程度是指?jìng)€(gè)體在心理上與周圍環(huán)境、外界事物及其他人等各種信息的關(guān)聯(lián)程度。參與者對(duì)公共決策活動(dòng)不感興趣，不愿花費(fèi)時(shí)間和精力參與決策活動(dòng)，對(duì)決策活動(dòng)盡可能地疏遠(yuǎn)和逃避。

2. 公共決策非理性之過度參與。參與者有明確的參與動(dòng)機(jī)，參與態(tài)度非常積極，有時(shí)近乎狂熱，參與可能為維護(hù)自身利益，也可能是出于對(duì)公共利益的考慮，具體可包括兩種類型，即狂熱型和散布謠言型?？駸嵝偷膮⑴c者動(dòng)機(jī)十分明確，要么為自身或團(tuán)體利益，要么為公共利益乃至國(guó)家整體利益?？駸嵝蛥⑴c者有著強(qiáng)烈的參與愿望，渴望通過自身行動(dòng)引起政府等公共決策主體的關(guān)注從而使問題得到順利解決。為了達(dá)成愿望，參與者有時(shí)會(huì)不擇手段，往往采取激進(jìn)的方式，此種方式極易使正常的參與活動(dòng)演變?yōu)槿后w性事件，從而對(duì)個(gè)人安全和社會(huì)安全造成威脅。如我國(guó)近期的反日活動(dòng)，由單純的愛國(guó)熱情演變?yōu)榍址杆綑?quán)的打砸性群體性事件。散布謠言型參與者根據(jù)特定動(dòng)機(jī)和目的捏造和傳播謠言，往往是出于報(bào)復(fù)心理或者對(duì)社會(huì)的仇恨心理，謠言往往針對(duì)某些政治領(lǐng)導(dǎo)人或社會(huì)政治事件。參與者捕風(fēng)捉影地故意或惡意捏造虛假信息，以期達(dá)到把某位領(lǐng)導(dǎo)人搞下臺(tái)或者使某個(gè)政治事件擴(kuò)大化的目的。近年來隨著互聯(lián)網(wǎng)的興起，通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)進(jìn)行造謠中傷的事件層出不窮，加劇了政府與公民之間的緊張關(guān)系。

三、 公共決策中公民非理性參與的消極影響

上述種種公共決策中的非理性參與現(xiàn)象對(duì)國(guó)家的政治生活造成了諸多消極影響。低度參與容易導(dǎo)致政策合法性的缺失。政策合法性來源于民眾對(duì)公共決策主體及其決策的認(rèn)可，而在公民低度參與模式下出臺(tái)的政策不能反映大多數(shù)公民的利益要求，不具備合法性產(chǎn)生的基礎(chǔ)；低度參與容易導(dǎo)致公共決策失誤。缺乏民眾參與的決策有閉門造車之嫌，決策不能正確反映利益需求，缺乏針對(duì)性，決策容易失誤；低度參與容易導(dǎo)致政策執(zhí)行的困難。缺乏合法性基礎(chǔ)的政策必然得不到民眾的支持和擁護(hù)，增加了政策執(zhí)行的困難；低度參與還容易導(dǎo)致政府權(quán)威的喪失和社會(huì)凝聚力的降低，從而導(dǎo)致公共權(quán)力的異化和腐敗；低度參與也不利于民主政治的發(fā)展。民主政治發(fā)展水平的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)之一即是公民政治參與度，公民的低度參與使得國(guó)家公共決策民主化程度處于低水平層次，使民主政治發(fā)展停滯不前。

過度參與容易引發(fā)政治動(dòng)亂。參與者的政治狂熱若得不到有效控制則極易引發(fā)惡性事件的發(fā)生。如在制度建設(shè)尚未健全、政治社會(huì)化程度較低的情況下，如果大量未經(jīng)組織的公民參與決策，易引發(fā)群體性事件。在沒有相應(yīng)制度做保障的前提下進(jìn)行廣泛的政治動(dòng)員，則容易導(dǎo)致政治動(dòng)亂；過度參與會(huì)影響政策制定的效率，提高政府的決策成本和公民的參與成本。這些成本至少包括：“首先，公共管理者要花時(shí)間學(xué)習(xí)如何去應(yīng)付公民參與過程提出的問題，例如，學(xué)習(xí)如何解決公民參與中不完善的代表性問題，這是必不可少的；其次，在公共決策中，公共管理者請(qǐng)公民來參與需要花費(fèi)更多的時(shí)間，因?yàn)?，在決策前，需要時(shí)間讓更多的公民對(duì)政策感到滿意；最后，如果公民對(duì)政府制定的政策不滿意，那么，他們也許會(huì)拖延政策實(shí)施的時(shí)間……”。過度參與還會(huì)影響公共政策質(zhì)量，甚至導(dǎo)致公共政策的扭曲。

四、 公共決策中公民非理性參與的影響因素分析

公共決策中公民非理性參與的形成不是一夜之間的事情，不是由公民單方面決定的，也不是因政府一方之力所引起的，而是由多種因素共同作用所導(dǎo)致，如觀念原因、公民自身原因、政府原因和制度原因，現(xiàn)簡(jiǎn)要分析如下：

其一，觀念原因。我國(guó)有著悠久的“家天下”的傳統(tǒng)觀念，長(zhǎng)期奉行“君為民做主”的價(jià)值理念，一國(guó)之君是所有臣民的家長(zhǎng)，為百姓決定一切事務(wù)，以至于形成公民對(duì)國(guó)家對(duì)政府的依附心理，公民幾乎沒有自身的政治要求，也不具備為自己當(dāng)家做主的能力，因此長(zhǎng)期處于政治麻痹、冷漠的狀態(tài)。這種傳統(tǒng)觀念的影響是根深蒂固的，以至于到了民主政治大踏步發(fā)展的今天，很多公民依然保持著這種嚴(yán)重的依附心理，所有事情都等著政府來解決，而對(duì)自身的利益需求又沒有清楚明確的認(rèn)識(shí)，存在著大量“搭便車”的公民。

其二，公民自身原因。雖然教育已然得到較高程度的普及，但不等不承認(rèn)我國(guó)公民的整體素質(zhì)還有待提高。很多公民仍然處于愚昧、無(wú)知的狀態(tài)，根本不知道公共決策是何物，更談不上積極參與；有些公民有著近乎狂熱的政治參與的愿望，有著高度的政治熱忱，但是自制力較差，容易受到蠱惑，從而采取一些過激的手段，以致威脅個(gè)別公民的安全甚至是整個(gè)社會(huì)的安全；有些公民有著狹隘的公民自主意識(shí)，其參與公共決策完全是為了實(shí)現(xiàn)一己私利或是某個(gè)小團(tuán)體的利益，無(wú)視公共利益的存在；有些公民的私利若得不到滿足，則產(chǎn)生挫折感，對(duì)政治參與態(tài)度冷漠。

其三，社會(huì)組織原因。社會(huì)組織是公民反映利益訴求的重要平臺(tái)，單個(gè)公民的力量往往是軟弱無(wú)力的，利益表達(dá)是松散的、無(wú)秩序的，無(wú)法引起政府等當(dāng)權(quán)者的足夠重視，有時(shí)還容易引發(fā)動(dòng)亂，因此，組織是比個(gè)人相對(duì)更有效的利益表達(dá)平臺(tái)。公民通過加入一定的社會(huì)組織可以有效整個(gè)具有共同利益偏好的公民的利益需求，能夠更好地向政府施加壓力，對(duì)社會(huì)的影響力也更強(qiáng)，從而有助于實(shí)現(xiàn)其利益。但是，就目前來看，我國(guó)的社會(huì)組織發(fā)展還十分不完善，缺乏獨(dú)立性，發(fā)展不平衡，軟弱無(wú)力，難以成為公民的有效代言人。

其四，政府原因。政府是公民理性參與公共決策的重要推動(dòng)力，但我國(guó)政府在政務(wù)公開、提供參與平臺(tái)等方面仍存在很多不足，導(dǎo)致公民的非理性參與。我國(guó)從20 世紀(jì)90 年代以來逐步推行政務(wù)公開，但各地在政務(wù)公開上進(jìn)度不同，政務(wù)公開還未完全普及，項(xiàng)目公開的范圍還比較狹窄，結(jié)合決策行為，主要是財(cái)務(wù)等情況公開、決策事項(xiàng)最初情況公開、決策結(jié)果公開，但是具體決策過程完全公開、透明的情況還不多見，不利于公民對(duì)決策的全面參與。政府所提供的參與平臺(tái)也十分有限，如人民代表大會(huì)制度、聽證制度、信訪制度、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督等，但這些途徑均存在不同程度的不通暢現(xiàn)象。如人民代表不能代表人民，聽證流于形式，信訪名不副實(shí)等。相對(duì)而言，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督是比較有效的途徑，但亦會(huì)受到政府的種種限制而難以發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用。

其五，制度原因。公民合理合法的參與行為得不到制度的保障，甚至被政府等公權(quán)者以危害公共安全或散布謠言等罪名實(shí)施壓制，公民正常的參與行為得不到保護(hù)，甚至威脅到自身的生命安全，使得公民缺乏安全感從而失去參與的勇氣，或者采取更加激進(jìn)甚至非法的手段來爭(zhēng)取自己的權(quán)益。

五、 實(shí)現(xiàn)公共決策中公民理性參與的政策建議

公共決策中公民的理性參與不是自發(fā)形成的，它需要公權(quán)力主體的推動(dòng)，需要參與者自身的努力，需要社會(huì)大環(huán)境的培養(yǎng)，同時(shí)也需要制度層面的支撐，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。

其一，培養(yǎng)公民的公共理性。公共理性是一種政治思維能力，屬于深層次的道德和價(jià)值層面，不同于個(gè)人的理性，其本質(zhì)和內(nèi)容是公共的。公共理性提倡公共的善，而不局限于維護(hù)個(gè)人私利。每個(gè)公民出于實(shí)現(xiàn)公共利益的考慮，都具有強(qiáng)烈的政治責(zé)任感，都能夠積極而有效地參與公共決策。公民公共理性的培養(yǎng)需要有意識(shí)的公民教育、正規(guī)學(xué)校的美德教育和不斷的政策實(shí)踐過程才能真正完成。公民教育能夠?qū)⒄握x、自由平等和交往理性等觀念逐步內(nèi)化于公民的思想中，推進(jìn)思想和言語(yǔ)交流；美德教育能夠提升公民對(duì)權(quán)利和義務(wù)的認(rèn)知能力，樹立獨(dú)立人格精神，培養(yǎng)公共價(jià)值觀和社會(huì)責(zé)任感；具體的參與決策的行動(dòng)能夠塑造公民理性的思維方式和行為方式。

其二，大力培育社會(huì)組織。社會(huì)組織是聯(lián)系政府和公民的重要紐帶，是公民整合和理性表達(dá)利益需求的重要平臺(tái)，為充分發(fā)揮社會(huì)組織的應(yīng)有作用，政府應(yīng)給予社會(huì)組織更廣闊的發(fā)展空間，同時(shí)放松社會(huì)組織的登記管理制度，為社會(huì)組織提供必要的財(cái)政支持，保障社會(huì)組織的獨(dú)立性。

其三，拓寬和完善公民利益訴求渠道。堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，完善和落實(shí)選舉制度，適時(shí)增加人大代表的數(shù)量，使人大代表真正具有代表性，能夠聽民聲、表民意，而不是個(gè)人政治作秀的工具；完善信息公開制度，貫徹《政府信息公開條例》，擴(kuò)大信息公開的范圍，公開公民切實(shí)關(guān)心的政務(wù)而不是無(wú)關(guān)痛癢的廣而告之；完善聽證制度。聽證是國(guó)家機(jī)關(guān)在作出重大決定前，廣泛聽取利益關(guān)系人意見的程序制度，在西方很多國(guó)家是公共決策一項(xiàng)必經(jīng)的程序，在我國(guó)聽證的范圍十分有限，而且因其形式主義的做法而廣受詬病。因此，應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大聽證的適用范圍，擴(kuò)大聽證代表的廣泛性，從而扭轉(zhuǎn)“聽證會(huì)走過場(chǎng)”或“聽而不證”的局面。合理合法的訴求渠道能夠幫助公民有效表達(dá)利益需求，使公民不再采取過激的手段和方式。

其四，用制度來保障理性參與者權(quán)益。國(guó)家對(duì)公民的理性參與缺乏必要的制度保障將極大地挫傷公民參與公共決策的積極性，將阻礙國(guó)家民主政治的發(fā)展進(jìn)程，因此，國(guó)家應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)的制度規(guī)定來保障理性參與公民的權(quán)益，增強(qiáng)公民對(duì)政府的信任感，使公民能夠保持參與熱情，同時(shí)又不失理性，實(shí)現(xiàn)公共決策中公民的理性參與。

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基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金項(xiàng)目“中國(guó)公共管理改革60年研究”（項(xiàng)目號(hào)：10BGL081）。

作者簡(jiǎn)介：毛壽龍，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；李銳，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士生，鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院講師。

收稿日期：2014-10-19。