進一步提高依法履職水平——完善地方人大重大事項決定權行使機制的調研報告

□黃順祥 梁云峰

重大事項決定權作為《憲法》和《地方組織法》賦予縣級以上地方各級人大及其常委會的一項重要職權，是我國實行社會主義民主政治，人民當家作主的重要體現。十八屆三中全會提出：“健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告?！必瀼攸h中央對完善人大討論、決定重大事項制度的精神，更好地服務保障海南國際旅游島建設，是我們當前亟需深入研究的課題。

海南省地方人大行使重大事項決定權的實踐和探索

海南省人民代表大會成立以來，全省各級人大及其常委會圍繞中心、服務大局，抓住本行政區(qū)域內具有根本性、長期性、普遍性的重大事項，認真行使憲法、法律賦予的討論、決定重大事項的職權，把黨的主張、人民的意愿通過法定程序轉化為國家意志，有力促進和保障了我省經濟發(fā)展、社會進步和民主法治建設。在行使重大事項決定權的實踐中，我省地方各級人大較好地回答何以為“重”、何以為“大”的問題。通過討論、決定重大事項，有力推動了工作，有效解決了問題。

一是以發(fā)展為重，行使好事關經濟社會發(fā)展重大問題的決定權。堅持把服務當地經濟社會發(fā)展作為行使決定權的出發(fā)點和立足點，就關系經濟社會發(fā)展的重大問題認真研究論證，適時作出決議、決定。除了按程序審議批準“一府兩院”工作報告、國民經濟和社會發(fā)展計劃、預決算的報告以外，我省各級人大及其常委會先后就信用建設、生態(tài)省建設、農墾管理體制改革、國際旅游島建設等方面的重大問題作出了一系列決定。

二是以民生為大，行使好人民群眾關注的熱點難點問題的決定權。堅持以人為本，針對人民群眾普遍關注的涉及全局和長遠性的問題開展調查研究，并作出決定決議。1988年以來，海南省人大（人代）及其常委會先后就加快民族地區(qū)建設、老區(qū)建設、減輕農民負擔、預防和控制傳染性非典型肺炎傳播等人民群眾關注的熱點難點問題作出決定決議。各級人大關于民生問題的一系列決定決議，凝聚了民心，解決了問題，取得了成效。

三是以法治為根，行使好依法治省有關重大問題的決定權。海南省人大及其常委會始終堅持人民代表大會制度，加強社會主義民主法制建設，大力推進依法治省進程。早在1997年就作出關于推進海南省審判方式改革的決議，積極推進和深化審判方式改革。2000年根據黨的十五大提出的依法治國基本方略和中共海南省委關于全面推進依法治省的決定，省人大審議通過了關于全面推進依法治省的決議，有力推動依法治國方略和海南省委依法治省決定在我省的貫徹實施。多年來，結合普法工作，作出了關于加強法制宣傳教育的決議，促進全省公民進一步提高法治觀念和法律素質，提高全社會法治化管理水平。

海南省地方人大行使重大事項決定權中存在的問題及其原因分析

多年來，我省地方各級人大及其常委會對依法行使重大事項決定權做了一些有益的探索，但從總體上看，相對于人大其他職權，與民主法治建設的要求，與廣大人民群眾的愿望相比，行使決定權仍是一個較為薄弱的環(huán)節(jié)。

一是重大事項決定權行使不夠充分。其一，對法律原則規(guī)定或未明確規(guī)定的職權行使得相對較少，特別是對主導產業(yè)規(guī)劃及調整、重大項目建設、轉變經濟發(fā)展方式、群眾迫切要求解決的問題等具體重大事項的決定仍然偏少。其二，作出的程序性、批準性決定決議多，而實體性的決定決議偏少。其三，決定決議的議題來源常規(guī)性多，自主性少。屬于黨委決策（建議）、人大職權部門提出、政府提請批準的占絕大多數，常委會根據代表議案或人民群眾的意愿、要求和社會需要，主動就一些社會熱點、難點和焦點問題作出決定決議的仍然偏少。其四，決定決議作出之后，沒有抓好跟蹤落實，措施缺乏剛性手段，檢查督辦力度不大，在一定程度上失去其應有的作用。

二是重大事項決定權行使不夠平衡。其一，職權性不平衡。地方各級人大及其常委會不同程度上存在重立法權、監(jiān)督權和任免權，輕決定權的狀況。在年度工作要點中，有立法和監(jiān)督工作的明確安排，卻沒有對行使決定權的專項安排；全國各區(qū)市人大常委會網站中設立重大事項決定權行使情況專欄的僅有11個省市區(qū)，而我省只有?？?、瓊海兩市人大網站開辟。其二，階段性不平衡。所作的實體性決定決議有時多，有時少，不是根據實際需要及時討論、決定重大事項，不是按計劃中的工作安排而是臨時性的動議。其三，地域性不平衡。有的地方討論決定重大事項較多，有的地方較少，有的地方基本沒有，不能有效推動當地重大問題的解決。其四，實質性不平衡。有的把大事當小事，有的把小事當大事，所作的決定缺乏應有的針對性和地方特色，沒能抓住經濟社會發(fā)展的重要問題和關鍵所在。

三是重大事項決定權行使涉及面不夠寬。據統(tǒng)計，我省二屆人大以來，作出了包括建設生態(tài)省、全面推進依法治省、加快處置海南經濟特區(qū)停緩工程、加強信用建設、全面加快海南國際旅游島建設等五十幾項決議、決定，這些決議、決定對我省經濟社會發(fā)展產生了積極而深遠的影響。但涉及面較之于法律規(guī)定的范圍還相對較窄，在推動我省經濟社會又快又好發(fā)展中人大重大事項決定權還有許多方面可以補位。而就作出的決定、決議的內容而言普遍存在程序性、號召性、原則性內容的多，具有實質性、強制性內容的少。有些決定出臺后，基本只能起到宣傳倡導作用。由于實質性、強制性的內容少，執(zhí)行與否沒有具體的衡量標準，造成許多決定決而不行、行而無力、行而無果，沒有落到實處。還有部分決定，由于在出臺前缺乏深入的調查研究和可行性論證，決定內容脫離實際，缺乏針對性和可操作性，難以實施。

分析出現上述問題的原因，有主觀上思想認識不足的問題，有客觀上行使職權條件不夠充分的原因，還有行使職權實際操作的困難。

一是思想認識有差距。沒有把行使決定權擺上應有的重要位置，不是真正從充分發(fā)揮國家權力機關作用這一政治高度來加以認識。人大系統(tǒng)的一些同志不能積極主動作為，思想上有所顧慮；有的認為行使決定權是向黨委要權、與政府爭權，怕得不到黨委的支持和政府的配合，不敢大膽運用這一職權；有的認為人大是二線，存在無為的思想，認為多一事不如少一事，寧可弱化行使手中的權力，甚至將決定權束之高閣，也不愿承擔風險，缺乏應有的工作熱情；有的認為人大所作的決定決議，既不是黨的文件，又不是行政命令，可執(zhí)行可不執(zhí)行，不必過于認真，也沒什么實際效果；有的存在等待觀望的態(tài)度，等制度改革，等黨委指示，等政府提請，缺乏創(chuàng)新思路和舉措，較少主動請示匯報，很少自選議題，對現實重大問題視而不見，碰到問題繞道走。

二是行權條件有欠缺。決定權行使存在范圍界定不清、程序不明確不周密等諸多難點，立法及相關工作制度有待完善。人大行使決定權的客體是重大事項，雖然憲法、地方組織法和有關法規(guī)對地方人大及其常委會討論、決定重大事項有規(guī)定，但對其范圍沒有作出全面、具體的界定和說明，列舉的重大事項也過于原則和籠統(tǒng)。我省一些地方人大雖然也制定了關于討論、決定重大事項的規(guī)定，但多數也是比較原則且不夠規(guī)范，在實際運用中對重大事項難以把握。在有關程序上，法律的規(guī)定更加欠缺，只是籠統(tǒng)地規(guī)定人大及其常委會可以討論、決定重大事項，對運作程序沒有明確的可操作性規(guī)定，各級人大及其常委會行使這一職權常常感到處于無章可循的狀況。

三是關系協(xié)調有難處。當前，黨委決策權、人大決定權與政府執(zhí)行權的關系還沒有理順，在許多地方，黨委決定、政府執(zhí)行或者黨委政府共同決定重大地方重大事項仍然是一種基本的權力運行模式，一些本應由人大決定的重大事項，在實際運行中，常常被黨委或政府所替代，以黨委、政府聯合決策或黨委決定、政府執(zhí)行的方式替代了人大常委會的決定權，繞開了人大常委會在決定重大事項中的作為，致使法律規(guī)定的決定權被擱置。

完善重大事項決定權行使機制的建議

1、建立健全協(xié)調通報機制。要構建科學的“黨委決策——人大決定——政府執(zhí)行”的國家權力運行模式。人大行使決定權必須堅持黨的領導，黨委要定期研究人大工作的制度，使人大真正成為黨委“總攬全局、協(xié)調各方”中的重要一方，為黨的主張上升為國家意志搭建一條暢通渠道。健全重大決策和重要工作部署的通報制度，即本區(qū)域重大事項決策時，在黨委決策、人大通過、政府實施之前都要征求人大意見；制定經濟和社會發(fā)展規(guī)劃要先協(xié)商后決策，對重要人事安排和關系人民群眾切身利益的重大問題要先協(xié)商后決定，制定重要的地方規(guī)章要先協(xié)商后通過，確保決策的科學性和民主化。

2、建立健全監(jiān)督制約機制。要定期或不定期聽取執(zhí)行單位的匯報，督促他們及時反饋情況。建立健全“一府兩院”執(zhí)行人大常委會決議決定工作的書面報告制度；有針對性地開展對決議決定執(zhí)行情況的跟蹤審議。建立嚴格的責任追究制度，對人大的決議、決定拖延不執(zhí)行或者執(zhí)行不力的，人大要運用剛性的手段，維護決定的嚴肅性，確保決定權的落實。

3、建立健全領導責任機制。地方各級人大特別是沒有立法權的地方人大要把決定權放在與其他職權同等重要位置上來行使，使之列入常委會工作報告、年度工作總結計劃、監(jiān)督檢查的同等重要內容，要明確分管領導和責任部門，落實量化指標和時限要求，并在各級人大網站中設立重大事項決定權行使情況專欄，加強宣傳，營造氛圍。要不斷加強地方人大常委會自身的思想建設、組織建設、作風建設和業(yè)務建設，著力提高常委會組成人員議事能力和決策水平。要把工作重心放在基層，加強對基層人大有關工作的指導、示范和監(jiān)督，充分發(fā)揮行使決定權的優(yōu)勢。

4、不斷完善相關法律法規(guī)。在總結實踐經驗的基礎上，建議完善重大事項決定權的立法，從根本上解決重大事項決定權行使中的難點問題。同時，盡快對我省討論決定重大事項的規(guī)定進行修訂，進一步增強可操作性。