王山山
【外交部氣候變化談判特別代表高風(fēng)
2010年12月10日,坎昆,各國(guó)代表團(tuán)在歇會(huì)期間緊急商議,構(gòu)成一個(gè)個(gè)商議圈。
2010年12月10日,墨西哥坎昆,談判會(huì)場(chǎng)中國(guó)代表團(tuán)坐席,此時(shí)代表團(tuán)正在另外的會(huì)場(chǎng)與77國(guó)代表進(jìn)行緊急磋商?!?/p>
9月23日,為期一天的聯(lián)合國(guó)氣候峰會(huì)在紐約閉幕。這是2015年巴黎氣候大會(huì)前的一次重要會(huì)議。今年12月,《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第20次締約方會(huì)議將在秘魯首都利馬舉行。
國(guó)際上,圍繞應(yīng)對(duì)氣候變化這件事兒似乎一直在開(kāi)會(huì),但這些會(huì)議之間有什么不同?談了這么多年為啥還是爭(zhēng)執(zhí)不休?中國(guó)最關(guān)切的是什么問(wèn)題?國(guó)家首腦到會(huì)不到會(huì)對(duì)結(jié)果有什么影響?
10月14日,《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者獨(dú)家專訪外交部氣候變化談判特別代表高風(fēng),為讀者講述氣候變化談判這件看似神秘、遙遠(yuǎn),其實(shí)與你我息息相關(guān)的國(guó)際大事。
氣候談判也分“大小年”
1992年5月,聯(lián)合國(guó)政府間氣候談判委員會(huì)就氣候變化問(wèn)題達(dá)成《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》(UNFCCC,下稱“公約”)。公約于當(dāng)年6月在聯(lián)合國(guó)環(huán)發(fā)大會(huì)上通過(guò),并于1994年3月生效,成為國(guó)際社會(huì)為應(yīng)對(duì)全球氣候變化進(jìn)行國(guó)際合作的一個(gè)基本法律框架。
高風(fēng)告訴記者,公約締約方會(huì)議每年召開(kāi)一次,也就是大家所知的“氣候變化大會(huì)”(下稱“氣候大會(huì)”)。會(huì)議的名稱通常會(huì)根據(jù)舉辦地命名,例如“哥本哈根氣候大會(huì)”、“坎昆氣候大會(huì)”等。而今年9月23日舉行的聯(lián)合國(guó)氣候峰會(huì)不屬于常規(guī)的氣候大會(huì),它是專門安排的一個(gè)“一次性”會(huì)議,目的是為正在進(jìn)行的氣候變化談判進(jìn)程注入更強(qiáng)的政治動(dòng)力。
在接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》采訪之后,高風(fēng)隨即趕赴德國(guó)波恩,參加為期一周的“德班平臺(tái)”氣候談判,這是2011年德班會(huì)議后建立的一個(gè)談判進(jìn)程——這一進(jìn)程計(jì)劃于2015年底的巴黎會(huì)議上完成。
氣候變化談判歷程,往往根據(jù)談判任務(wù)和形勢(shì)呈現(xiàn)出“高潮”和“低潮”,相應(yīng)的會(huì)議年份也被形象地稱為“大年”和“小年”。如果遇上重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn),或有重要的成果要出臺(tái),就是“大年”。如2009年哥本哈根氣候大會(huì)商討《京都議定書》第一承諾期到期后的后續(xù)方案,2015年巴黎氣候大會(huì)將要談判建立2020年以后全球共同應(yīng)對(duì)溫室氣體排放的國(guó)際體制,這都是大年。高風(fēng)解釋說(shuō):“一個(gè)重大的談判成果通常要醞釀好幾年,它的動(dòng)能需要很多積累,因此,氣候變化談判進(jìn)程往往是有張有弛?!?/p>
2009年的哥本哈根氣候大會(huì),有100多個(gè)國(guó)家的政府首腦到會(huì),但是接下來(lái)2010年的坎昆大會(huì),就只有20多個(gè)國(guó)家的元首出席。為什么會(huì)有這樣的區(qū)別?國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人出席與否,對(duì)談判進(jìn)程會(huì)有什么影響?
高風(fēng)強(qiáng)調(diào),通常情況下,氣候大會(huì)都不是國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人出席,而是部長(zhǎng)級(jí)官員代表國(guó)家出席。2009年哥本哈根氣候大會(huì),各國(guó)元首和政府首腦齊聚哥本哈根,是根據(jù)聯(lián)合國(guó)的一項(xiàng)專門決定,這在氣候變化談判歷程中并不多見(jiàn)。
發(fā)達(dá)國(guó)家不兌現(xiàn)承諾是談判艱難的重要原因
應(yīng)對(duì)氣候變化涉及未來(lái)能源體系的重構(gòu)、人類生產(chǎn)和生活方式的改變,以及全球政治經(jīng)濟(jì)格局的變動(dòng),會(huì)“影響人類前途和命運(yùn)”,然而自上世紀(jì)90年代啟動(dòng)氣候談判到今天,談判進(jìn)程一直艱難、復(fù)雜。
“這個(gè)問(wèn)題涉及的國(guó)家利益太重大,沒(méi)有哪一個(gè)國(guó)家能夠置身事外?!备唢L(fēng)這樣解釋氣候談判被高度關(guān)注的原因。 高風(fēng)回憶,參與氣候談判14年來(lái),他感覺(jué),整個(gè)談判核心的矛盾和沖突,主要還是應(yīng)對(duì)氣候變化的責(zé)任分擔(dān)問(wèn)題。
公約確定了“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則,但發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家各自到底該承擔(dān)怎樣的責(zé)任,在經(jīng)濟(jì)上付出多少成本、提供怎樣的支持,一直是各方爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。
“應(yīng)對(duì)氣候變化,發(fā)達(dá)國(guó)家必須率先承擔(dān)責(zé)任。發(fā)達(dá)國(guó)家在工業(yè)化過(guò)程中利用完全免費(fèi)的排放空間實(shí)現(xiàn)了發(fā)展,現(xiàn)在發(fā)展中國(guó)家要發(fā)展的時(shí)候,這個(gè)空間不再免費(fèi)了。公約規(guī)定,發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)該率先減排,并且為發(fā)展中國(guó)家在可持續(xù)發(fā)展框架下應(yīng)對(duì)氣候變化提供資金、技術(shù)、能力建設(shè)方面的支持,這體現(xiàn)了‘有區(qū)別’的責(zé)任?!备唢L(fēng)說(shuō)。
2010年坎昆氣候大會(huì)上,發(fā)達(dá)國(guó)家集體承諾提供資金支持,但是到2013年的華沙氣候大會(huì)上,當(dāng)初承諾的綠色氣候基金,包括300億美元快速啟動(dòng)資金都沒(méi)有到位。發(fā)達(dá)國(guó)家遲遲不能兌現(xiàn)承諾是導(dǎo)致氣候談判進(jìn)程艱難的一個(gè)重要原因。
技術(shù)支持是檢驗(yàn)發(fā)達(dá)國(guó)家誠(chéng)意的重要因素
高風(fēng)認(rèn)為,1997年通過(guò)的《京都議定書》主要是規(guī)定發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行絕對(duì)的量化減排,30多個(gè)工業(yè)化國(guó)家都在其列。當(dāng)前,在應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題上,全球各國(guó)已經(jīng)在經(jīng)濟(jì)實(shí)力上、政治影響力上和治國(guó)理念上都有了變化:應(yīng)對(duì)氣候變化不僅是責(zé)任、成本和負(fù)擔(dān),它也是重大的機(jī)遇,是各國(guó)調(diào)整能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要契機(jī)。這種理念變化可以看作《京都議定書》以來(lái)的一個(gè)有效進(jìn)展。
由于美國(guó)在國(guó)際經(jīng)濟(jì)格局和國(guó)際排放格局中具有獨(dú)特地位,其態(tài)度對(duì)氣候變化談判成果有重要影響。高風(fēng)表示,現(xiàn)在美國(guó)的民主黨政府在應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題上的態(tài)度已經(jīng)較往屆政府有所調(diào)整。奧巴馬政府的第一個(gè)任期就曾推動(dòng)過(guò)17%的減排目標(biāo),今年又要求到2030年美國(guó)所有發(fā)電廠的碳排放量減少30%。這只是它未來(lái)減排計(jì)劃的一部分,未來(lái)還可能會(huì)陸續(xù)有一些減排指標(biāo)出臺(tái)。這些積極的政策調(diào)整是值得歡迎的。
發(fā)達(dá)國(guó)家說(shuō)愿意為發(fā)展中國(guó)家減排提供資金和技術(shù)支持,但效果乏善可陳。高風(fēng)告訴記者,在資金方面,發(fā)達(dá)國(guó)家還是提供了一些援助,但與發(fā)展中國(guó)家的需求總量相比,仍顯得非常薄弱。高風(fēng)認(rèn)為,在資金問(wèn)題上需要?jiǎng)?chuàng)新性思維:上世紀(jì)90年代初建立的全球環(huán)境基金(GEF),創(chuàng)立時(shí)的資金規(guī)劃是30億美元,全球所有發(fā)達(dá)國(guó)家和部分發(fā)展中國(guó)家都出了錢,中國(guó)也拿出了幾百萬(wàn)美元。用它來(lái)解決全球所有環(huán)境問(wèn)題當(dāng)然不可能。今天評(píng)估應(yīng)對(duì)氣候變化資金需求動(dòng)輒成百上千億,甚至上萬(wàn)億。要滿足這種資金需求,當(dāng)然很難,既要有政治上的決心和動(dòng)力,也要有創(chuàng)造性思維。
比資金支持更難的是應(yīng)對(duì)氣候變化的技術(shù)支持。高風(fēng)告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》:“從上世紀(jì)60年代到現(xiàn)在,半個(gè)多世紀(jì)了,在多邊框架下的技術(shù)轉(zhuǎn)讓談判,都是困難重重。知識(shí)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題、技術(shù)所需的資金問(wèn)題等不一而足,極少有成功的案例?!蹦芊裨诩夹g(shù)問(wèn)題上對(duì)發(fā)展中國(guó)家提供切切實(shí)實(shí)的幫助,是檢驗(yàn)發(fā)達(dá)國(guó)家政治誠(chéng)意的重要方面。
新德里氣候大會(huì):發(fā)展中國(guó)家的勝利
2000年,時(shí)任外交部條約法律司副司長(zhǎng)的高風(fēng)開(kāi)始連續(xù)幾年率領(lǐng)中國(guó)代表團(tuán)參加氣候變化談判,此后一直在這一領(lǐng)域工作。2007年,外交部設(shè)立氣候變化談判特別代表,高風(fēng)于2013年2月被任命為“外交部氣候變化談判特別代表”。外交部條約法律司在原先負(fù)責(zé)國(guó)際環(huán)境法事務(wù)的處室基礎(chǔ)上,提高領(lǐng)導(dǎo)層級(jí),增加領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和人員,設(shè)立“應(yīng)對(duì)氣候變化工作辦公室”,是外交部專門負(fù)責(zé)氣候變化談判工作的部門,這個(gè)辦公室接受外交部氣候變化談判特別代表的直接領(lǐng)導(dǎo)。這種特殊建制和安排也表明了應(yīng)對(duì)氣候變化在外交工作中的重要位置。
高風(fēng)告訴記者,氣候變化談判既要維護(hù)國(guó)家利益,也要積極參與全球治理,照顧國(guó)際社會(huì)的整體利益。應(yīng)對(duì)氣候變化是人類的共同責(zé)任。在應(yīng)對(duì)氣候變化的談判中,我們作為最大的發(fā)展中國(guó)家,將主動(dòng)積極作為,同時(shí)我們也要確保承擔(dān)的責(zé)任不能超出國(guó)家的能力和發(fā)展階段。目前,國(guó)內(nèi)就氣候變化問(wèn)題已經(jīng)建立了不同層級(jí)的協(xié)調(diào)機(jī)制。
在每一次談判之前,代表團(tuán)都要把已經(jīng)確定的議題掰開(kāi)了揉碎了分析討論。一些問(wèn)題,各部門要反復(fù)開(kāi)會(huì)研究,真是“臺(tái)上一分鐘,臺(tái)下十年功”。高風(fēng)描述談判過(guò)程中的壓力時(shí)稱,“需要仔細(xì)拿捏,不能超出談判的授權(quán),同時(shí)也要積極參與規(guī)則的制定?!?/p>
在高風(fēng)的記憶里,他經(jīng)歷過(guò)幾場(chǎng)十分艱難的談判,其中一次是2002年在印度新德里舉行的聯(lián)合國(guó)氣候大會(huì),當(dāng)時(shí)他任中國(guó)代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)。
2001年的馬拉喀什大會(huì)之后,發(fā)達(dá)國(guó)家認(rèn)為,《京都議定書》的實(shí)施細(xì)則已經(jīng)談完,馬上就要生效,發(fā)達(dá)國(guó)家的問(wèn)題已經(jīng)解決了,該輪到發(fā)展中國(guó)家談?wù)勗摮袚?dān)什么義務(wù)了。這是2002年第八屆氣候大會(huì)在印度舉行的背景。印度代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)找到中國(guó)代表團(tuán),商量應(yīng)該怎么應(yīng)對(duì),并拿出一個(gè)什么樣的成果。
高風(fēng)的建議是:2001年在南非剛召開(kāi)了可持續(xù)發(fā)展世界首腦會(huì)議(WSSD),可以進(jìn)一步闡發(fā)會(huì)上的“可持續(xù)發(fā)展”思想,作為應(yīng)對(duì)世界氣候變化的主題思想,因?yàn)椴还馐菍?duì)發(fā)展中國(guó)家,對(duì)全世界而言,只有在可持續(xù)發(fā)展的前提之下,才能夠解決氣候變化問(wèn)題。
但當(dāng)時(shí)發(fā)達(dá)國(guó)家不接受這個(gè)說(shuō)法,表示“可持續(xù)發(fā)展”只是為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展,而不是為了應(yīng)對(duì)氣候變化??梢?jiàn),當(dāng)時(shí)發(fā)達(dá)國(guó)家是把發(fā)展經(jīng)濟(jì)跟應(yīng)對(duì)氣候變化完全割裂、對(duì)立起來(lái)的。
發(fā)展中國(guó)家堅(jiān)持認(rèn)為,可持續(xù)發(fā)展有重要意義,應(yīng)對(duì)氣候變化不是孤立的,要通過(guò)可持續(xù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展才能夠?qū)崿F(xiàn),經(jīng)濟(jì)質(zhì)量提高、效率提高,才能解決氣候變化問(wèn)題,這就是發(fā)展的過(guò)程。
最后,經(jīng)過(guò)艱苦的談判,熬了整整一夜,第二天清晨?jī)煞讲沤K于達(dá)成協(xié)議,在會(huì)上通過(guò)了《德里宣言》,強(qiáng)調(diào)應(yīng)對(duì)氣候變化必須在可持續(xù)發(fā)展的框架內(nèi)進(jìn)行,妥善化解了發(fā)達(dá)國(guó)家要求發(fā)展中國(guó)家在控制溫室氣體排放方面承擔(dān)更多義務(wù)的壓力。這次大會(huì)被認(rèn)為是發(fā)展中國(guó)家的勝利。