中國法治政府評(píng)估報(bào)告（2013）

馬懷德

為貫徹落實(shí)黨的十八大精神及黨的十八屆三中全會(huì)決定，中國政法大學(xué)法治政府研究院設(shè)立“全國法治政府評(píng)估項(xiàng)目”，著力研發(fā)一套可以適用全國、覆蓋全面、力求科學(xué)、注重操作、兼顧定性與定量評(píng)價(jià)的法治政府評(píng)估指標(biāo)體系，并分步驟應(yīng)用于不同層級(jí)城市的評(píng)估實(shí)踐，旨在實(shí)現(xiàn)對(duì)全國法治政府狀況的全面評(píng)價(jià)，以推動(dòng)中國法治政府建設(shè)。經(jīng)過一年多的觀測(cè)和考察，課題組于前不久完成了對(duì)53個(gè)較大的市近年法治政府建設(shè)情況的評(píng)估，并形成了具有民間性、學(xué)術(shù)性、客觀性三大特點(diǎn)的《中國法治政府評(píng)估報(bào)告》（2013）。

對(duì)象

本次評(píng)估是首次針對(duì)全國法治政府建設(shè)水平的整體評(píng)價(jià)，并希望實(shí)現(xiàn)對(duì)不同地方政府進(jìn)行比較，因此在評(píng)估對(duì)象的選擇上以較大的市為評(píng)估對(duì)象。這一選擇是出于以下兩點(diǎn)考慮：一方面，較大市人民政府的法治政府建設(shè)情況基本上能夠代表或反映其所在省份法治政府建設(shè)的較高水平，將其作為樣本加以評(píng)估對(duì)于進(jìn)行全國性的排序相對(duì)公正；另一方面，直轄市和較大的市人民政府具有地方立法權(quán)，可以完整地應(yīng)用整套指標(biāo)體系開展較全面的評(píng)估。（見下表）

問題

這套法治政府指標(biāo)體系共有機(jī)構(gòu)職能及組織領(lǐng)導(dǎo)、制度建設(shè)和行政決策、行政執(zhí)法、政府信息公開、監(jiān)督與問責(zé)、社會(huì)矛盾化解與行政爭議解決、社會(huì)公眾滿意度調(diào)查等7 個(gè)一級(jí)指標(biāo)、30個(gè)二級(jí)指標(biāo)、60個(gè)三級(jí)指標(biāo)（觀測(cè)點(diǎn)），總分為300分。分析該評(píng)估報(bào)告，總體而言，我們可以得知當(dāng)前我國法治政府建設(shè)中存在以下幾個(gè)方面問題：

（一）機(jī)構(gòu)職能及組織領(lǐng)導(dǎo)

該項(xiàng)指標(biāo)的總分為65分，被評(píng)估的53個(gè)城市的平均得分為42.27分，平均得分率為65.04分。共有26個(gè)城市在平均分之上，占被評(píng)估城市總數(shù)的49%；27個(gè)城市在平均分之下，占被評(píng)估城市的51%。排名前五城市分別是上海（56分）、南寧（54分）、廣州（53.5分）、沈陽（53分）、杭州（53分）。

經(jīng)考評(píng)，課題組發(fā)現(xiàn)，一些城市設(shè)置政府機(jī)構(gòu)職能和提供行政服務(wù)時(shí)著眼點(diǎn)依然局限在政府的管理便利之上，尚未做到以公民的需求和公共服務(wù)為中心；有的城市推進(jìn)依法行政工作時(shí)制度建設(shè)不全，未形成常態(tài)化、體系化的運(yùn)作模式，致使具體工作執(zhí)行難度大；大部分城市的依法行政推進(jìn)工作依然呈現(xiàn)模式化、套路化的情況，亟需依據(jù)城市特點(diǎn)加強(qiáng)創(chuàng)新，等等。

（二）制度建設(shè)和行政決策

該指標(biāo)總分為60分，被評(píng)估的53個(gè)城市的平均得分為32.34分，平均得分率為53.90%，為七項(xiàng)指標(biāo)中平均得分率最低的指標(biāo)。共有26個(gè)城市在平均分之上，占到被評(píng)估城市總數(shù)的49%；27個(gè)城市在平均分之下，占到被評(píng)估城市的51%。本項(xiàng)評(píng)估中，排名前五的城市分別是廣州（53分）、貴陽（53分）、南京（50分）、哈爾濱（47分）、汕頭（44分）。

評(píng)估結(jié)果顯示，在制度建設(shè)方面，一些市對(duì)政府立法制度建設(shè)未足夠重視，甚至沒有建立起專門的法制辦網(wǎng)站，這些都導(dǎo)致了對(duì)規(guī)章和規(guī)范性文件監(jiān)督體系的缺失；也有個(gè)別城市在行政立法過程中，依法接受監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)；有的市在規(guī)章和規(guī)范性文件制定之后“不管不問”，缺乏及時(shí)更新清理，以致出現(xiàn)規(guī)章和規(guī)范性文件不能適應(yīng)新的社會(huì)形勢(shì)變化或出現(xiàn)與新上位法沖突的情況。在行政決策方面，有的省市在行政決策程序規(guī)定中的相關(guān)制度方面從上至下都是空白；部分城市即便出臺(tái)了相關(guān)規(guī)定，也是照抄照搬國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見等，未結(jié)合自身實(shí)際情況制定，可操作性不強(qiáng)，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（三）行政執(zhí)法

該指標(biāo)總分為40分，具體的觀測(cè)點(diǎn)中設(shè)置有總計(jì)4分的獎(jiǎng)勵(lì)分，但各城市得分不超過40分。各觀測(cè)對(duì)象的平均得分為26.24分，平均得分率為65.59%。得分在平均分以上的城市為27 個(gè)，占總數(shù)的50.94%，得分在平均分以下的城市為26個(gè)，占總數(shù)的49.06%。該項(xiàng)指標(biāo)排名前五位的分別是南昌市（36.5分）、蘇州市（36.5分）、廈門市（35分）、成都市（34分）和廣州市（33.5分）。

在行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)方面，本次測(cè)評(píng)的53個(gè)城市在執(zhí)法人員組織培訓(xùn)方面均開展了工作，但只培訓(xùn)未考試現(xiàn)象普遍存在，不易對(duì)培訓(xùn)的結(jié)果進(jìn)行衡量；在行政執(zhí)法主體清理方面，大部分城市做得較好，少部分城市沒有及時(shí)開展執(zhí)法主體清理或者只對(duì)部分執(zhí)法主體進(jìn)行清理；在行政執(zhí)法程序建設(shè)方面，大部分城市狀況較好，少部分城市沒有公布相關(guān)的執(zhí)法流程；在行政執(zhí)法權(quán)力梳理方面，部分城市僅公布了本部門的職能或者機(jī)構(gòu)設(shè)置，與行政執(zhí)法職權(quán)梳理相關(guān)度不大，有的城市雖然公布但相關(guān)信息不夠全面；在從土地部門開展案卷評(píng)查活動(dòng)方面，53個(gè)城市的整體情況并不十分樂觀，只有不到一半的城市全面開展了案卷評(píng)查工作；在對(duì)違法行為舉報(bào)體驗(yàn)報(bào)告方面，大多數(shù)城市在接到對(duì)違法行為的投訴后不能及時(shí)安排執(zhí)法人員趕赴現(xiàn)場(chǎng)，即使查處也存在大量“治標(biāo)不治本”的情況。

（四）政府信息公開

本指標(biāo)總分為40分，53個(gè)較大市的平均得分為24.20分，平均得分率為60.50%，25個(gè)城市的得分高于平均分，占總數(shù)的47.17%，28個(gè)城市的得分低于平均分，占總數(shù)的52.13%。

該指標(biāo)開測(cè)評(píng)結(jié)果顯示，政府內(nèi)部對(duì)政府信息公開重要性的認(rèn)識(shí)不足，將政府信息公開看作是額外增加給政府的負(fù)擔(dān)；政府信息主動(dòng)公開工作沒有做到“常規(guī)化”和“長效化”；政府信息公開場(chǎng)所（包括實(shí)體場(chǎng)所及網(wǎng)絡(luò)公開平臺(tái)等）均缺乏日常維護(hù)，政府信息更新不及時(shí)；依申請(qǐng)公開信息方面，多地政府缺乏負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌、監(jiān)督的統(tǒng)一申請(qǐng)機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致申請(qǐng)無門的情況發(fā)生；受理申請(qǐng)的單位也大多沒有回執(zhí)或通知，申請(qǐng)人難以對(duì)自己的申請(qǐng)?zhí)幚磉M(jìn)程進(jìn)行查詢。

（五）監(jiān)督與問責(zé)

指標(biāo)總分為45分，在53個(gè)測(cè)評(píng)對(duì)象中，平均分為32.06，平均得分率為71.24%。得分在平均分之上的城市有20個(gè)，占城市總數(shù)的37.74%，在平均分之下的城市為33個(gè)，占城市總數(shù)的62.26%。排名在前五名的城市是南昌（43.00分）、南京（40.00分）、吉林（39.00分）、鄭州（39.00分）及重慶市（和大連、哈爾濱、合肥同得38分，并列第五名）。

評(píng)估結(jié)果顯示，大部分政府對(duì)政協(xié)監(jiān)督的重視程度不夠，政協(xié)未能充分發(fā)揮其監(jiān)督角色的作用；政府的監(jiān)督與問責(zé)相關(guān)制度（如重大決策責(zé)任追究制度）未得到普遍建設(shè)，已建設(shè)相關(guān)制度的城市其制度也不完備；政府內(nèi)部監(jiān)督工作不到位，幾乎70%的測(cè)評(píng)對(duì)象未能及時(shí)、充分地或者未能定期聽取、審查本級(jí)政府工作部門和下級(jí)政府的執(zhí)法情況報(bào)告，未能公布重點(diǎn)領(lǐng)域的執(zhí)法情況報(bào)告；政府對(duì)相關(guān)監(jiān)督問責(zé)的措施的更新、維護(hù)不及時(shí)，比如在群眾舉報(bào)投訴渠道方面，有些城市的“咨詢投訴”欄目無法打開，信息公開欄目現(xiàn)實(shí)域名錯(cuò)誤無法打開；還有些在線投訴信息太過陳舊。

（六）社會(huì)矛盾化解與行政爭議解決

本指標(biāo)總分20分，從評(píng)估結(jié)果來看，53個(gè)城市平均得分為13.96分，得分率為70%。得分在平均分之上的城市有31個(gè)，占城市總數(shù)的58.49%，在平均分之下的城市為22個(gè)，占城市總數(shù)的41.51%。排名在前五名的城市是北京（19分），沈陽、本溪（各18分并列第二），哈爾濱、吉林、上海、長春、齊齊哈爾（各17分并列第三），南昌、大連、青島、淮南等10個(gè)城市（各得分16分并列第四）。

評(píng)估結(jié)果顯示，群體性事件無論在數(shù)量還是在規(guī)模、性質(zhì)上看形勢(shì)都比較嚴(yán)峻，社會(huì)穩(wěn)定壓力仍然較大。盡管造成這一現(xiàn)象的原因是多樣且復(fù)雜的，但也在一定程度上反映了信訪制度的完善對(duì)緩解社會(huì)穩(wěn)定壓力并沒有顯著的效果。在行政復(fù)議制度的貫徹落實(shí)方面，很多城市出臺(tái)的全面貫徹落實(shí)行政復(fù)議制度的法規(guī)、規(guī)章并不多，僅制定了有關(guān)行政復(fù)議某項(xiàng)制度的規(guī)范性文件。在行政復(fù)議委員會(huì)方面，截至2012 年，大部分城市還沒有在全市范圍內(nèi)設(shè)立，該制度尚處于市本級(jí)試點(diǎn)或個(gè)別區(qū)縣試點(diǎn)的階段。

（七）社會(huì)公眾滿意度調(diào)查

該指標(biāo)總分為30分，53個(gè)城市最后得分的平均分為17.80 分，得分率為59.33%。有26個(gè)城市高于平均分，占城市總數(shù)的49.06%；有27個(gè)城市低于平均分，占城市總數(shù)的50.94%。排名前五的城市依次是北京（25.68分）、蘇州（22.86分）、青島（21.04分）、拉薩（20.76分）、大連（20.64分）。

評(píng)估結(jié)果顯示，政府工作人員素質(zhì)在很大程度上影響執(zhí)法效果，執(zhí)法人員素質(zhì)偏低與暴力執(zhí)法現(xiàn)象具有很大的關(guān)聯(lián)性；政府信息公開工作有待進(jìn)一步貫徹落實(shí)；政府的便民服務(wù)措施實(shí)效欠佳；公眾參與和維權(quán)意識(shí)有待提高。

分析

分析評(píng)估數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，整體而言，53 個(gè)較大市的政府對(duì)法治政府建設(shè)的重要性有一定認(rèn)識(shí)，注意加強(qiáng)對(duì)依法行政工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，并通過實(shí)際行動(dòng)推動(dòng)行政權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化、透明化，相關(guān)制度建設(shè)的框架也已基本形成。這在評(píng)估得分上反映為，53 個(gè)城市的平均得分為188.87 分，平均得分率為62.95%，對(duì)比60%的及格線，平均水平表現(xiàn)為及格。

但是，評(píng)估結(jié)果也暴露出我國法治政府建設(shè)中的若干問題：

（一）法治政府建設(shè)整體水平不高

第一，本次評(píng)估，53個(gè)城市的平均得分率僅略高于及格線，且有17個(gè)城市的得分在及格線以下。這說明，法治政府建設(shè)的整體情況離理想標(biāo)準(zhǔn)尚有較大差距。

第二，表現(xiàn)相對(duì)較好的城市法治政府建設(shè)水平亦還有較大提升空間。總分排名前十的城市得分和得分率分別為：廣州市（234.43分，78.14%）、上海市（230.44分，76.81%）、北京市（224.18分，74.72%）、南昌市（222.75分，74.25%）、成都市（221.14分，73.71%）、蘇州市（214.86分，71.62%）、哈爾濱市（214.83分，71.61%）、貴陽市（214.66分，71.55%）、寧波市（214.40分，71.55%）、南京市（214.17分，71.39%）。如果將得分率80%作為良好的標(biāo)準(zhǔn)，則均未達(dá)到該標(biāo)準(zhǔn)。

第三，排名靠前的城市亦存在明顯不足。即使總分排名前十的城市，其法治政府建設(shè)均有某個(gè)方面低于全國平均水平：廣州市（社會(huì)矛盾化解與行政爭議解決）、上海市（監(jiān)督與問責(zé)）、北京市（制度建設(shè)和行政決策）、南昌市（機(jī)構(gòu)職能與組織領(lǐng)導(dǎo)、社會(huì)公眾滿意度調(diào)查）、成都市（社會(huì)公眾滿意度調(diào)查）、蘇州市（機(jī)構(gòu)職能與組織領(lǐng)導(dǎo)、政府信息公開）、哈爾濱市（機(jī)構(gòu)職能與組織領(lǐng)導(dǎo)、政府信息公開）、貴陽市（機(jī)構(gòu)職能與組織領(lǐng)導(dǎo)、行政執(zhí)法）、寧波市（社會(huì)矛盾化解與行政爭議解決）、南京市（機(jī)構(gòu)職能與組織領(lǐng)導(dǎo)、社會(huì)公眾滿意度調(diào)查）。這說明即使評(píng)估結(jié)果相對(duì)較好的城市，也迫切需要改進(jìn)一些薄弱環(huán)節(jié)。

此外，本次評(píng)估的對(duì)象為直轄市和較大市人民政府，其法治政府建設(shè)情況基本上能夠代表或反映其所處區(qū)域法治政府建設(shè)的較高水平。因此，如果根據(jù)本次評(píng)估結(jié)果來推算全國其他城市的情況，則情況更是不容樂觀。

（二）各地法治政府建設(shè)水平差異較大且發(fā)展不均衡

第一，各城市評(píng)估得分差異巨大。本次評(píng)估，最高得分234.43分，最低得分125.76分，相差達(dá)到108.67分；課題組采用標(biāo)準(zhǔn)差除以均值得到的各城市政府評(píng)估總分離散度數(shù)據(jù)為12.81%。這說明各城市政府法治政府建設(shè)水平差異巨大。

第二，評(píng)估得分的地域差異明顯。按照東、中、西部的劃分進(jìn)行區(qū)域比較，可以發(fā)現(xiàn)， 東部城市的平均得分為193.73分，中部城市的平均得分為188.46分，西部城市的平均得分為179.18分，法治政府建設(shè)水平表現(xiàn)出明顯的區(qū)域性差異。

第三，西部各城市政府法治政府建設(shè)的水平最為參差不齊。在西部各城市政府中，既有成都、貴陽等名列評(píng)估得分前十的城市，又有拉薩、包頭、銀川、烏魯木齊、西安等名列后十位的城市；西部各個(gè)城市跨越的分?jǐn)?shù)區(qū)間也較大，最高分221.14分，而最低分僅為125.76分，相差95.38分（東部城市極差為89.27分、中部城市為72.71分）；課題組采用標(biāo)準(zhǔn)差除以均值得到的西部各城市政府得分的離散度數(shù)據(jù)為15.78%。（東部11.47%、中部10.85%）。

進(jìn)一步分析可以發(fā)現(xiàn)，法治政府建設(shè)水平在一定程度受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，從而表現(xiàn)出一定的相關(guān)性：東部城市的平均得分高于中部城市，中部城市又高于西部城市，這說明法治政府建設(shè)水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平具有一定的相關(guān)性。同時(shí)，西部地區(qū)各城市政府法治政府建設(shè)的水平相較于中東部地區(qū)城市更為參差不齊，與西部地區(qū)城市之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平更為參差不齊也形成了一定的對(duì)應(yīng)關(guān)系。

對(duì)于這種情況，一個(gè)較為合理的解釋是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較好的區(qū)域，政府有較多的資源投入到法治建設(shè)中。而在一些經(jīng)濟(jì)水平較為落后的地區(qū)，資源的有限性影響了其對(duì)法治政府建設(shè)的投入。

此外，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較好的城市，促進(jìn)發(fā)展的壓力較輕，政府可以在法治政府建設(shè)上投入更多的精力；而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較落后的地區(qū)，政府的主要精力還是在招商引資、城市建設(shè)等發(fā)展議題上。

但是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)法治政府建設(shè)的影響不應(yīng)當(dāng)被夸大，更不能解讀為，經(jīng)濟(jì)發(fā)展上去了，法治政府建設(shè)的水平就會(huì)自動(dòng)提高。評(píng)估結(jié)果表明，53個(gè)城市評(píng)估得分排名與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的排名并沒有必然的聯(lián)系。

一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并不突出的城市，例如南昌、貴陽，其評(píng)估排名很靠前，而另一些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的城市，得分卻并不理想。這種現(xiàn)象說明，經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到一定水平后，資源條件對(duì)法治政府建設(shè)的制約作用將大幅減弱，同樣的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)上的法治政府建設(shè)完全可以取得非常不一樣的成績。例如，本次評(píng)估表現(xiàn)較好的南昌市政府，其在行政執(zhí)法、政府信息公開、監(jiān)督與問責(zé)三個(gè)方面的得分均明顯高于全國平均水平，而貴陽市政府則因?yàn)樵谥贫冉ㄔO(shè)和行政決策方面大幅領(lǐng)先全國平均水平而排名靠前。

（三）部分領(lǐng)域的法治政府建設(shè)存在形式主義傾向，需要提升實(shí)際效果

對(duì)本次評(píng)估各項(xiàng)指標(biāo)得分進(jìn)行比較，有兩點(diǎn)背離現(xiàn)象需值得高度關(guān)注：

第一，主觀評(píng)價(jià)指標(biāo)得分與客觀評(píng)價(jià)指標(biāo)得分出現(xiàn)一定程度的背離。本次評(píng)估的七個(gè)一級(jí)指標(biāo)中，社會(huì)公眾滿意度調(diào)查作為主觀評(píng)價(jià)指標(biāo)與其他六項(xiàng)客觀評(píng)價(jià)指標(biāo)相比呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：首先，得分率較低，各城市的平均得分率59.34%，低于各城市總分得分率的62.95%，在七個(gè)一級(jí)指標(biāo)中平均得分率處于倒數(shù)第二位；其次，部分得分較高的城市政府，其社會(huì)公眾滿意度調(diào)查卻不高，甚至低于平均水平；再次，離散度低，采用標(biāo)準(zhǔn)差除以均值得到的離散度為10.12%，低于總分離散度的15.45%，也低于其他六項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)。換言之，雖然各地法治政府建設(shè)的客觀表現(xiàn)存在差異，但公眾對(duì)法治政府建設(shè)效果主觀評(píng)價(jià)的差距卻不明顯。

第二，通過實(shí)際體驗(yàn)后評(píng)價(jià)的指標(biāo)與形式判斷后評(píng)價(jià)的指標(biāo)相比，得分普遍較低。本次評(píng)估，部分指標(biāo)是課題組通過收集公開數(shù)據(jù)判斷該政府是否建立相關(guān)制度、開展相關(guān)活動(dòng)后即予以賦分，其他部分指標(biāo)則由調(diào)查員實(shí)際體驗(yàn)后賦分。就評(píng)估結(jié)果來看，后者得分普遍低于前者。例如，在一級(jí)指標(biāo)“機(jī)構(gòu)職能與組織領(lǐng)導(dǎo)”中，課題組對(duì)行政審批職能的評(píng)估采用檢索被評(píng)估市級(jí)政府的政府網(wǎng)站及相關(guān)部門網(wǎng)站，通過在線申請(qǐng)行政審批進(jìn)行測(cè)試，該指標(biāo)的得分率僅為60%，低于所屬一級(jí)指標(biāo)得分率的65.04%；在一級(jí)指標(biāo)“行政執(zhí)法”中，課題組對(duì)違法行為投訴處理的評(píng)估，采用委派調(diào)查員赴各城市實(shí)地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)違法行為后向相關(guān)行政部門進(jìn)行舉報(bào)，對(duì)相關(guān)部門接到舉報(bào)后的行政執(zhí)法行為進(jìn)行全程記錄，并總結(jié)出調(diào)查報(bào)告，該項(xiàng)指標(biāo)的得分率僅為51.6%，在該一級(jí)指標(biāo)項(xiàng)下所有指標(biāo)為位列倒數(shù)第一，且有21個(gè)城市得分為0分。

對(duì)于上述結(jié)果，部分可歸因于評(píng)估所采用的方法。例如，在社會(huì)公眾滿意度調(diào)查中，一部分?jǐn)?shù)據(jù)是通過調(diào)查員在當(dāng)?shù)厝罕娭邪l(fā)放問卷的方式調(diào)查。因此，即使一些城市法治政府建設(shè)的水平較高，但由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)等原因，當(dāng)?shù)厝罕娍赡軝?quán)利意識(shí)更強(qiáng)，對(duì)政府法治化水平的預(yù)期更高，因此，評(píng)分反而較低。

但是，剔除這些因素，這一現(xiàn)象同時(shí)反映了我國各地法治政府建設(shè)中存在的重形式而輕實(shí)質(zhì)，實(shí)際效果不明顯的缺陷。

第一，部分制度建設(shè)缺乏實(shí)效。以行政決策為例，課題組發(fā)現(xiàn)，盡管一部分城市巳經(jīng)制定了有關(guān)決策的程序規(guī)定，但是內(nèi)容大多簡略、粗糙，多是一些宏觀或者原則性的規(guī)定，甚至照抄照搬國務(wù)院的相關(guān)文件。這些缺乏可操作性的制度，自然難以形成規(guī)范行政權(quán)力的力量，公眾也就無法獲得行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制得以改善的實(shí)際體驗(yàn)。

第二，部分制度沒有得到有效實(shí)施。以行政問責(zé)為例，雖然相當(dāng)部分城市已經(jīng)建立相關(guān)制度，但實(shí)施效果有限，啟動(dòng)問責(zé)程序的不多；再以行政處罰案卷評(píng)查為例，雖然很多城市政府開展了相應(yīng)活動(dòng)，但對(duì)案卷評(píng)查的結(jié)果卻很少予以公布，對(duì)于評(píng)查發(fā)現(xiàn)的問題，也很少通過公開途徑進(jìn)行批評(píng)。

（四）法治政府不同方面的建設(shè)效果不平衡，有的方面缺陷明顯

將本次評(píng)估七個(gè)一級(jí)指標(biāo)進(jìn)行比較，可以發(fā)現(xiàn)制度建設(shè)和行政決策、政府信息公開、社會(huì)公眾滿意度調(diào)查三項(xiàng)指標(biāo)得分率較低。社會(huì)公眾滿意度調(diào)查得分率低的原因上文已做分析，而制度建設(shè)和行政決策、政府信息公開得分率低則說明法治政府建設(shè)在這兩個(gè)方面存在明顯不足，亟待加強(qiáng)。

課題組認(rèn)為，各地政府在制度建設(shè)和行政決策、政府信息公開方面的上述缺陷，反映了我國法治政府建設(shè)面臨的一些深層次的矛盾：

第一，近年來，隨著《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政復(fù)議法》、《行政強(qiáng)制法》等法律的實(shí)施，行政執(zhí)法類的活動(dòng)面臨被當(dāng)事人提起復(fù)議和訴訟的風(fēng)險(xiǎn)，這種外部壓力的存在導(dǎo)致政府有動(dòng)力對(duì)相關(guān)行為予以整飭，同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)督與問責(zé)。但是，規(guī)章和規(guī)范性文件的制定、行政決策仍然是政府高度裁量的領(lǐng)域，且在制度上不會(huì)面臨被復(fù)議、起訴的外部壓力，已有的規(guī)范主要是行政系統(tǒng)自上而下的內(nèi)部監(jiān)督，外部壓力的缺失使得政府規(guī)范此類行為的動(dòng)力不足。

第二，近年來，公眾對(duì)強(qiáng)化行政權(quán)力運(yùn)行透明度的訴求日益高漲。但是，我國行政實(shí)踐長期存在封閉運(yùn)行的傳統(tǒng)，《政府信息公開條例》也是在非常晚近的2008年才開始實(shí)施，這導(dǎo)致：主觀方面，很多政府官員對(duì)政府信息公開重要性認(rèn)識(shí)不足，情緒上有所抵觸，將政府信息公開看作是額外增加給政府的負(fù)擔(dān)；客觀方面，傳統(tǒng)的政府工作流程還未能全面按照《政府信息公開條例》的要求全面重構(gòu)。因此，政府信息公開的理念與傳統(tǒng)的行政文化將面臨持續(xù)性緊張。

結(jié)論

課題組根據(jù)國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》相關(guān)要求設(shè)計(jì)并開展的評(píng)估表明，我國法治政府建設(shè)取得了一定的成效，但離預(yù)期目標(biāo)尚有不小的差距。法治政府建設(shè)的一些薄弱環(huán)節(jié)亟待加強(qiáng)，同時(shí)，各地法治政府建設(shè)水平呈現(xiàn)出的巨大差異值得警惕，一些落后地區(qū)的法治政府建設(shè)需要重點(diǎn)關(guān)注：

首先，各地法治政府建設(shè)水平參差不齊將導(dǎo)致一些政策規(guī)劃無法得到統(tǒng)一實(shí)施，影響國家整體治理能力的現(xiàn)代化；其次，由于法治政府建設(shè)水平既受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的影響，又對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有相當(dāng)?shù)姆醋饔谩罅康膶?shí)證研究均表明，確立法治、規(guī)范政府權(quán)力運(yùn)行、為財(cái)政和契約提供有力的保護(hù)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的關(guān)鍵因素。因此，一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)不重視法治政府建設(shè)將可能導(dǎo)致發(fā)展環(huán)境進(jìn)一步惡化，投資向法治環(huán)境較好地區(qū)遷移，從而形成經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)——不重視法治政府建設(shè)——發(fā)展環(huán)境進(jìn)一步惡化的惡性循環(huán)。

此外，法治政府建設(shè)應(yīng)當(dāng)避免形式主義傾向，著力提高制度的實(shí)效性。畢竟，投入大量精力進(jìn)行的制度建設(shè)，若不能形成規(guī)范行政權(quán)力的有效力量，進(jìn)而使民眾真實(shí)地感受到行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的改善，不僅將導(dǎo)致資源的浪費(fèi)，更為嚴(yán)重的是，法治政府建設(shè)口號(hào)和實(shí)效的分離，還可能削弱依法行政這一價(jià)值的感召力。

建議

（一）機(jī)構(gòu)職能及組織領(lǐng)導(dǎo)方面。政府應(yīng)及時(shí)更新管理理念，轉(zhuǎn)變以政府及政府部門為中心的服務(wù)模式，建立以公民需求為中心的服務(wù)思路；進(jìn)一步完善制度建設(shè)，在充分尊重上位法、上級(jí)政府意志的情況下，結(jié)合自身特點(diǎn)不斷完善、細(xì)化具體規(guī)定，建立起常態(tài)化、系統(tǒng)化的工作推進(jìn)制度；提高創(chuàng)新意識(shí)，更加重視創(chuàng)新在制度建設(shè)中的作用。改變?yōu)榱送瓿晒ぷ鞫瓿晒ぷ鞯乃季S，在現(xiàn)實(shí)困境中充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，主動(dòng)尋求最優(yōu)解，積極推進(jìn)法治政府建設(shè)。

（二）制度建設(shè)和行政決策方面。制度建設(shè)上，各級(jí)政府及其職能部門應(yīng)切實(shí)貫徹落實(shí)國務(wù)院關(guān)于依法行政的文件的基本要求，完善規(guī)范性文件制定程序的基礎(chǔ)性制度，特別是要及時(shí)引入成本效益分析制度和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，以確保規(guī)范性文件的合法性，并盡量提升其質(zhì)量；各級(jí)政府應(yīng)在其專門網(wǎng)站上開辟規(guī)章征求意見專欄，接受報(bào)備的上級(jí)機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)制定專門的報(bào)備規(guī)章目錄并予以公開；公開公布應(yīng)成為規(guī)范性文件得以生效的前提和基礎(chǔ)；各級(jí)政府應(yīng)將規(guī)章和規(guī)范性文件的清理活動(dòng)予以制度化、規(guī)范化。行政決策方面，各級(jí)政府應(yīng)更新管理理念，重視對(duì)行政決策程序的規(guī)范；完善行政決策體制，加強(qiáng)制度建設(shè)，建立科學(xué)、民主、公開的行政決策程序；建議將重大決策的執(zhí)行和完成情況納入相關(guān)部門年度績效考核，作為評(píng)比和獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)；部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的城市以及在全國范圍內(nèi)較有影響力的城市，應(yīng)當(dāng)積極完善、更新相關(guān)法律制度，在行政決策法制化的進(jìn)程中發(fā)揮帶頭作用。

（三）行政執(zhí)法方面。建議加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，尤其是加強(qiáng)執(zhí)法人員培訓(xùn)的效果考核；執(zhí)法主體資格清理后應(yīng)該及時(shí)公布結(jié)果，以便民眾更好地維護(hù)自身權(quán)益、監(jiān)督政府依法行政；行政執(zhí)法程序建設(shè)及職權(quán)梳理方面應(yīng)更加細(xì)致、全面；應(yīng)定期對(duì)執(zhí)法案卷進(jìn)行評(píng)查，找出行政執(zhí)法過程中存在的問題，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，并定期對(duì)外公布評(píng)查結(jié)果；執(zhí)法人員接到針對(duì)違法行為的投訴后應(yīng)及時(shí)趕赴現(xiàn)場(chǎng)，并采取有效方式制止違法行為。

（四）政府信息公開方面。建議加強(qiáng)培訓(xùn)政府工作人員（不僅限于直接負(fù)責(zé)政府信息公開工作的人員），強(qiáng)化工作人員對(duì)政府信息公開工作的認(rèn)識(shí)；各級(jí)政府應(yīng)出臺(tái)政府信息公開工作的促進(jìn)機(jī)制，如將政府信息公開工作納入部門績效考核，作為評(píng)比和獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)；政府及各部門均應(yīng)當(dāng)由專人對(duì)日常產(chǎn)生的政府信息進(jìn)行歸類，凡屬應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的信息，應(yīng)當(dāng)及時(shí)匯總并進(jìn)行公開；各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)成立常設(shè)的政府信息公開辦公室（而非僅僅是如領(lǐng)導(dǎo)小組那樣的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)），由專人進(jìn)行網(wǎng)站的維護(hù)、資料更新（包括公開場(chǎng)所的資料）以及協(xié)調(diào)依申請(qǐng)公開等工作，該常設(shè)辦公室的級(jí)別應(yīng)當(dāng)略高于一般政府職能部門，統(tǒng)籌、監(jiān)督及協(xié)調(diào)各部門的信息公開工作；在依申請(qǐng)公開的技術(shù)層面，接到申請(qǐng)后，工作人員應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)申請(qǐng)進(jìn)行編號(hào)，并就受理等事項(xiàng)告知申請(qǐng)人。該編號(hào)伴隨申請(qǐng)始終，申請(qǐng)人可以依據(jù)編號(hào)對(duì)申請(qǐng)受理的進(jìn)程予以了解。

（五）監(jiān)督與問責(zé)方面。政府應(yīng)重視政協(xié)的監(jiān)督，建立并細(xì)化相關(guān)的制度以便政協(xié)充分發(fā)揮其監(jiān)督的作用，可以考慮把及時(shí)辦理政協(xié)的建議案、提案以及辦理請(qǐng)款報(bào)告納入政府的年度政績考核體系中；建立、健全相關(guān)制度，可以出臺(tái)相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則來完善其實(shí)施情況，拓寬實(shí)施的領(lǐng)域、地區(qū)和使用范圍，通過規(guī)范制定依據(jù)來提高其制度化的程度；加強(qiáng)對(duì)政府的內(nèi)部監(jiān)督，完善相關(guān)的監(jiān)察制度以督促政府定期聽取、審查本級(jí)政府工作部門和下級(jí)政府的執(zhí)法情況報(bào)告，防止“官官相擁”、“官官相護(hù)”現(xiàn)象發(fā)生；定期維護(hù)政府官網(wǎng)，及時(shí)更新相關(guān)的工作信息，以保證各種信息公開渠道暢通，增強(qiáng)政府透明度，維護(hù)政府權(quán)威。

（六）社會(huì)矛盾化解與行政爭議解決方面。各省市通過出臺(tái)地方性規(guī)范，對(duì)行政復(fù)議相關(guān)制度（如復(fù)議聽證制度、復(fù)議附帶審查制度等）加以細(xì)化、補(bǔ)充十分重要；應(yīng)當(dāng)加大推進(jìn)行政復(fù)議委員會(huì)制度的力度；信訪作為當(dāng)前解決社會(huì)矛盾的一個(gè)重要機(jī)制，其價(jià)值到底如何，是否仍應(yīng)加以完善，或者應(yīng)當(dāng)促使其改革轉(zhuǎn)型，值得思考。

（七）社會(huì)公眾滿意度方面。建議從高度重視提高行政執(zhí)法人員素質(zhì)、切實(shí)做好政府信息公開工作、貫徹落實(shí)便民服務(wù)措施、提高公眾參與意識(shí)和維權(quán)意識(shí)等方面，形成政府積極作為、公眾積極參與的良好態(tài)勢(shì)。