地方政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)及相關(guān)政策變遷

劉西友

摘要：近年來(lái)，國(guó)家出臺(tái)的一系列規(guī)范地方政府性債務(wù)的政策措施大多與地方政府融資平臺(tái)有關(guān)，地方融資平臺(tái)正面臨轉(zhuǎn)型的契機(jī)和挑戰(zhàn)。本文介紹了融資平臺(tái)的發(fā)展現(xiàn)狀，考察了地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在融資平臺(tái)層面的表現(xiàn)，并對(duì)我國(guó)近年來(lái)清理規(guī)范融資平臺(tái)的政策體系及其發(fā)展脈絡(luò)進(jìn)行了梳理，最后對(duì)融資平臺(tái)的發(fā)展方向進(jìn)行了分析和預(yù)測(cè)。

關(guān)鍵詞：地方政府融資平臺(tái) 地方政府債務(wù) 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn) 政策

地方政府融資平臺(tái)（以下簡(jiǎn)稱融資平臺(tái)）是地方政府性債務(wù)的重要舉債主體，規(guī)范好融資平臺(tái)成為化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的根本舉措。由清理規(guī)范地方政府融資平臺(tái)到剝離其融資功能，其相關(guān)政策變遷反映了各方對(duì)融資平臺(tái)功能定位的認(rèn)識(shí)深化。準(zhǔn)確理解融資平臺(tái)在特定發(fā)展階段的歷史作用，剖析其固有的風(fēng)險(xiǎn)隱患，梳理政策體系的演化和沿革，有助于我們?cè)谛滦蝿?shì)下客觀、科學(xué)地把握融資平臺(tái)的發(fā)展趨勢(shì)和方向。

融資平臺(tái)的發(fā)展現(xiàn)狀

地方政府融資平臺(tái)是指由地方政府或其部門(mén)、機(jī)構(gòu)等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。改革開(kāi)放以來(lái)，地方政府為了完成一定的地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)和任務(wù)，組建了數(shù)量眾多、大小不一的融資平臺(tái)。最早的融資平臺(tái)主要集中于省級(jí)層面，而當(dāng)前，地方政府設(shè)立的融資平臺(tái)已基本覆蓋了包括地市、區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）在內(nèi)的各個(gè)層面。一些融資平臺(tái)實(shí)際上屬于介于行政、事業(yè)、企業(yè)性質(zhì)之間的混合體。這主要表現(xiàn)在：一是政府相關(guān)部門(mén)人員兼任融資平臺(tái)的法人，融資平臺(tái)的高級(jí)管理人員一般都有擔(dān)任地方政府或其職能部門(mén)職務(wù)的經(jīng)歷；二是融資平臺(tái)多隸屬于政府職能部門(mén)，在項(xiàng)目資金籌措和募集資金使用等方面缺乏自主性，其資金需求和還款意愿對(duì)地方政府有較強(qiáng)的依賴性；三是融資平臺(tái)承擔(dān)的債務(wù)往往由地方政府間接擔(dān)保。

實(shí)際上，當(dāng)前大多數(shù)地方政府均通過(guò)融資平臺(tái)舉借債務(wù)，融資平臺(tái)形成的債務(wù)在地方政府性債務(wù)中占比很大。早至2010年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額107174.91億元中，融資平臺(tái)就舉借了49710.68億元，占比為46.38%（審計(jì)署2011年第35號(hào)公告：《全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》）。從抽查的36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)情況看，2012年底債務(wù)余額中，融資平臺(tái)仍是主要的舉借主體（占45.67%），而且債務(wù)余額增長(zhǎng)較大，比2010年增加3227.34億元，增長(zhǎng)比率為22.50%（審計(jì)署2013年第24號(hào)公告：《36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》）。截至2013年6月底，在地方政府負(fù)有償還責(zé)任的108859.17億元債務(wù)中，融資平臺(tái)舉借了40755.54億元，占比37.44%；此外，融資平臺(tái)舉借的一部分債務(wù)屬于政府或有負(fù)債，主要包括政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的19085.18億元債務(wù)，政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的26849.76億元債務(wù)（審計(jì)署2013年第32號(hào)公告：《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》）。

其他配套措施和融資渠道不完善，導(dǎo)致融資平臺(tái)至今仍然承擔(dān)著地方政府公益性項(xiàng)目融資職能。融資平臺(tái)在彌補(bǔ)地方財(cái)力不足、應(yīng)對(duì)危機(jī)和抗擊自然災(zāi)害、改善民生和保護(hù)生態(tài)環(huán)境等方面，發(fā)揮了積極作用，推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展，但在債務(wù)舉借、管理和使用中出現(xiàn)了一些風(fēng)險(xiǎn)隱患。隨著近期國(guó)家密切出臺(tái)相關(guān)政策要求剝離融資平臺(tái)的政府融資職能，融資平臺(tái)正面臨新的轉(zhuǎn)型契機(jī)和挑戰(zhàn)。

融資平臺(tái)舉債融資的風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)

近年來(lái)，部分融資平臺(tái)盈利能力較弱，存在缺乏規(guī)范的管理制度、部分公司法人治理結(jié)構(gòu)不完善、內(nèi)部管理級(jí)次多鏈條長(zhǎng)、資本金到位率低、違法發(fā)行債券等問(wèn)題，已成為地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)集聚的重要因素。具體來(lái)說(shuō)，融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在如下方面：

（一）融資平臺(tái)增資環(huán)節(jié)存在不合理操作

融資平臺(tái)的資產(chǎn)規(guī)模直接影響融資規(guī)模。地方政府向融資平臺(tái)注入資產(chǎn)的方式主要是注入土地資產(chǎn)、城市路網(wǎng)及設(shè)施資產(chǎn)、上市和非上市公司股權(quán)、貨幣資金、固定資產(chǎn)或在建工程等，以及采取其他隱性方式。增資方式的多樣化和創(chuàng)新性，積聚了潛在風(fēng)險(xiǎn)。一是單純以擴(kuò)大融資平臺(tái)資產(chǎn)規(guī)模為目的，注入廣場(chǎng)、公園、綠地、路橋等無(wú)收益的資產(chǎn)，無(wú)法實(shí)質(zhì)性提升融資平臺(tái)的盈利能力和償債能力。2012年底財(cái)政部等四部委明確要求地方政府規(guī)范對(duì)融資平臺(tái)的注資行為后，仍有部分地方將市政道路、公園等公益性資產(chǎn)和儲(chǔ)備土地等以資本金形式違規(guī)注入融資平臺(tái)。二是注入資產(chǎn)為土地時(shí)可能會(huì)虛高評(píng)估土地資產(chǎn)的價(jià)值。以往審計(jì)部門(mén)多次查證，某些融資平臺(tái)甚至在未繳納土地出讓金和未簽訂土地出讓合同的情況下，就從國(guó)土資源管理部門(mén)違規(guī)取得城市發(fā)展后備用地的國(guó)有土地使用證。在此基礎(chǔ)上，經(jīng)資產(chǎn)評(píng)估后入賬，以滿足發(fā)行債券不高于凈資產(chǎn)40%的規(guī)定。三是進(jìn)行融資平臺(tái)并購(gòu)時(shí)，一些不符合法律要求的事業(yè)單位可能被合并進(jìn)來(lái)，以達(dá)到虛增資產(chǎn)的目的，但是融資平臺(tái)對(duì)這類(lèi)事業(yè)單位基本沒(méi)有實(shí)際控制力；在工商登記變更環(huán)節(jié)，也會(huì)出現(xiàn)不符合法律規(guī)定的情形。

（二）大多數(shù)融資平臺(tái)現(xiàn)金流狀況和盈利性指標(biāo)不樂(lè)觀，自身盈利性不強(qiáng)

從融資平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)范圍和領(lǐng)域看，其主要是提供公共產(chǎn)品，因此承擔(dān)了許多非營(yíng)利性項(xiàng)目。由于產(chǎn)品價(jià)格受到限制，業(yè)務(wù)收入難以覆蓋成本，導(dǎo)致?tīng)I(yíng)業(yè)利潤(rùn)虧損。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)模大、周期長(zhǎng)，施工強(qiáng)度大，對(duì)工程建設(shè)的組織管理和物資設(shè)備的技術(shù)性能要求較為嚴(yán)格，同時(shí)在項(xiàng)目建設(shè)期間如果出現(xiàn)原材料價(jià)格及勞動(dòng)力成本上升或者其他不可預(yù)見(jiàn)的困難，將導(dǎo)致建設(shè)成本上升或者項(xiàng)目不能按期竣工。因此，融資平臺(tái)單憑自身力量無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)。對(duì)融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的測(cè)度，主要取決于地方政府的信用實(shí)力及其對(duì)融資平臺(tái)支持意愿和力度的持續(xù)性。此外，隨著大批項(xiàng)目進(jìn)入建設(shè)期和投入高峰期，發(fā)行人面臨持續(xù)性融資需求，融資平臺(tái)未來(lái)面臨一定的籌資壓力；融資平臺(tái)外部融資以銀行貸款為主，一旦銀行貸款融資成本和條件發(fā)生不利變化，將影響融資平臺(tái)的持續(xù)融資規(guī)模和盈利能力。

（三）融資平臺(tái)的資產(chǎn)、財(cái)務(wù)狀況和資金使用情況不透明

以融資平臺(tái)發(fā)行企業(yè)債為例，在準(zhǔn)備發(fā)債過(guò)程中，融資平臺(tái)聘請(qǐng)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所可能出具虛假審計(jì)報(bào)告，虛增融資平臺(tái)的資產(chǎn)（凈資產(chǎn)）、收入或者利潤(rùn)；有的募集說(shuō)明書(shū)中沒(méi)有詳細(xì)的資產(chǎn)、財(cái)務(wù)狀況及資金使用情況，避重就輕，避實(shí)就虛，無(wú)論語(yǔ)言表達(dá)還是內(nèi)容設(shè)置都流于形式化、格式化和表面化，對(duì)地方政府負(fù)債情況這些市場(chǎng)最為關(guān)切的問(wèn)題語(yǔ)焉不詳；當(dāng)要改變籌集資金用途時(shí)，按規(guī)定應(yīng)該報(bào)請(qǐng)省級(jí)發(fā)展改革部門(mén)批準(zhǔn)，但實(shí)際上融資平臺(tái)只是請(qǐng)示市級(jí)發(fā)展改革部門(mén)后，即變更了資金用途。

（四）融資平臺(tái)所發(fā)行企業(yè)債券的信用主體不明確、信用評(píng)級(jí)不透明

一是融資平臺(tái)以對(duì)未來(lái)遠(yuǎn)景的構(gòu)想代替明確和有效描述的項(xiàng)目規(guī)劃，當(dāng)進(jìn)行信用評(píng)級(jí)時(shí)，不確定性和風(fēng)險(xiǎn)盲點(diǎn)就會(huì)凸顯出來(lái)。二是融資平臺(tái)發(fā)行企業(yè)債券的信用主體定位相當(dāng)模糊。發(fā)行主體的信用評(píng)級(jí)和企業(yè)債券本身的信用評(píng)級(jí)構(gòu)成債券信用評(píng)級(jí)的主要內(nèi)容。一旦企業(yè)債券違約，清償問(wèn)題將變得十分復(fù)雜。三是隨著企業(yè)債券發(fā)行數(shù)量增加，高信用等級(jí)企業(yè)債券發(fā)行數(shù)量越來(lái)越少，新增企業(yè)債券發(fā)行主體的信用等級(jí)普遍降低，反映出信用風(fēng)險(xiǎn)在增加。四是在企業(yè)債券存續(xù)期間內(nèi)，融資平臺(tái)受到的地方政府信用支持強(qiáng)度和力度均可能產(chǎn)生變化。按照法律條文規(guī)定，一旦融資平臺(tái)無(wú)法按時(shí)還本付息，地方政府沒(méi)有保障債券償付本息的法律責(zé)任，地方政府對(duì)融資平臺(tái)所發(fā)行企業(yè)債券的信用支持，缺乏相應(yīng)的穩(wěn)定性和強(qiáng)制的執(zhí)行力。

（五）區(qū)域經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入的波動(dòng)對(duì)債務(wù)償產(chǎn)生不利影響

債務(wù)存續(xù)期間，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有一定波動(dòng)性，影響稅收收入的及時(shí)上繳，也影響債務(wù)的順利償還。一方面，城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資規(guī)模和收益水平都受到經(jīng)濟(jì)周期的影響。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩或者衰退，會(huì)減少城市基礎(chǔ)設(shè)施的使用需求，可能影響融資平臺(tái)的盈利能力。另一方面，各地稅收收入是債務(wù)償還的來(lái)源之一，稅收實(shí)現(xiàn)情況影響著債務(wù)償還。例如，某融資平臺(tái)在發(fā)行債券過(guò)程中，與市政府就部分城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目簽署了《BT及代建協(xié)議》，對(duì)應(yīng)的現(xiàn)金流入對(duì)融資平臺(tái)未來(lái)業(yè)務(wù)收入和現(xiàn)金流狀況起到較強(qiáng)支撐作用。為保障債券利息的按時(shí)足額償付，融資平臺(tái)以其對(duì)該市財(cái)政局的應(yīng)收賬款作為質(zhì)押，為債券進(jìn)行質(zhì)押擔(dān)保；債券存續(xù)期間，本級(jí)綜合財(cái)政預(yù)算每年安排一定規(guī)模的建設(shè)資金，用于發(fā)行人的市政道路等城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和償還到期債務(wù)本息，相關(guān)建設(shè)資金列入年度財(cái)政預(yù)算。上述例子中，雖然地方政府給予該融資平臺(tái)大力支持，但是一旦出現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)持續(xù)放緩，地方政府財(cái)政收入下降，將會(huì)對(duì)相關(guān)資金支付等，產(chǎn)生不利影響。

（六）融資平臺(tái)整改工作面臨挑戰(zhàn)，其轉(zhuǎn)型、退出管理不到位

近年來(lái)，監(jiān)管層基本摸清了融資平臺(tái)所舉借債務(wù)的總體規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)狀況，推進(jìn)了債務(wù)的清理規(guī)范并總體上控制了風(fēng)險(xiǎn)，但仍面臨一些挑戰(zhàn)。比如，為了讓風(fēng)險(xiǎn)早暴露、早發(fā)現(xiàn)、早度量和早干預(yù)，要求銀行科學(xué)補(bǔ)正貸款合同和補(bǔ)充合法有效抵質(zhì)押物，然而，這兩個(gè)關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)控制環(huán)節(jié)的進(jìn)展較慢。又如，國(guó)發(fā)〔2010〕19號(hào)文件下發(fā)后，仍有不少只承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)且主要依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的融資平臺(tái)存在繼續(xù)融資行為。再如，2011年以來(lái)，經(jīng)地方政府相關(guān)部門(mén)、融資平臺(tái)和債權(quán)銀行三方簽字，有的融資平臺(tái)按銀監(jiān)會(huì)規(guī)定轉(zhuǎn)為“退出類(lèi)平臺(tái)”，但其中一些融資平臺(tái)仍未完全剝離原有政府性債務(wù)或繼續(xù)承擔(dān)公益性項(xiàng)目的建設(shè)融資任務(wù)；還有一些融資平臺(tái)以轉(zhuǎn)為“退出類(lèi)平臺(tái)”為由，意圖脫離債務(wù)監(jiān)管。

清理規(guī)范融資平臺(tái)的政策體系

近年來(lái)，國(guó)家出臺(tái)的一系列規(guī)范地方政府性債務(wù)的政策措施，大多與融資平臺(tái)有關(guān)。

2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后，融資平臺(tái)舉債融資規(guī)模迅速膨脹，其運(yùn)作不規(guī)范的問(wèn)題日益突出。針對(duì)地方政府違規(guī)或變相提供擔(dān)保、償債風(fēng)險(xiǎn)日益加大，部分銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)薄弱，對(duì)融資平臺(tái)信貸管理缺失等問(wèn)題，2010年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)〔2010〕19號(hào)），要求地方各級(jí)政府對(duì)融資平臺(tái)債務(wù)進(jìn)行一次全面清理，并按照分類(lèi)管理、區(qū)別對(duì)待的原則，妥善處理債務(wù)償還和在建項(xiàng)目后續(xù)融資問(wèn)題；對(duì)融資平臺(tái)進(jìn)行清理規(guī)范，學(xué)校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)不得作為資本注入融資平臺(tái)；加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)的融資管理和銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)等的信貸管理；堅(jiān)決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為。之后，大部分融資平臺(tái)更加重視按照市場(chǎng)化原則規(guī)范運(yùn)行，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)對(duì)融資平臺(tái)的信貸管理更加規(guī)范，地方政府性債務(wù)規(guī)模迅速膨脹的勢(shì)頭得到一定遏制。融資平臺(tái)通過(guò)增加注冊(cè)資本、注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、改制重組和完善法人治理結(jié)構(gòu)等方式，提高融資平臺(tái)的資產(chǎn)質(zhì)量和償債能力。從總體上看，與2010年相比，2012年省市縣融資平臺(tái)的資產(chǎn)和利潤(rùn)總額都有所增加，平均資產(chǎn)負(fù)債率有所下降（審計(jì)署2013年第32號(hào)公告：《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》）。

隨著國(guó)家對(duì)地方政府性債務(wù)管理的加強(qiáng)和銀行對(duì)地方政府及其融資平臺(tái)信貸投放的從緊，一些地方通過(guò)信托貸款、融資租賃、售后回租、發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品、BT（建設(shè)—移交）、墊資施工和違規(guī)集資等方式變相舉債融資的現(xiàn)象較為突出。為有效防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，2012年底財(cái)政部等四部委出臺(tái)《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2012〕463號(hào)），要求嚴(yán)禁直接或間接吸收公眾資金違規(guī)集資，切實(shí)規(guī)范地方政府以回購(gòu)方式舉借政府性債務(wù)行為，加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)注資行為管理，進(jìn)一步規(guī)范融資平臺(tái)融資行為，堅(jiān)決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為。

地方政府性債務(wù)及其風(fēng)險(xiǎn)與國(guó)計(jì)民生密切相關(guān)，是關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的重大問(wèn)題。2013年12月召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次把控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為經(jīng)濟(jì)工作的重要任務(wù)。會(huì)議要求加強(qiáng)源頭規(guī)范，把地方政府性債務(wù)分門(mén)別類(lèi)納入全口徑預(yù)算管理，嚴(yán)格政府舉債程序；明確責(zé)任落實(shí)，省區(qū)市政府要對(duì)本地區(qū)地方政府性債務(wù)負(fù)責(zé)任；強(qiáng)化教育和考核，從思想上糾正不正確的政績(jī)導(dǎo)向。這就為2014年國(guó)家出臺(tái)融資平臺(tái)有關(guān)政策措施提供了根本方向。2014年4月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)意見(jiàn)的通知》，其中提到“開(kāi)明渠、堵暗道，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制，剝離融資平臺(tái)政府融資職能”。這里的堵暗道，即指“剝離融資平臺(tái)政府融資職能”。

2014年10月，國(guó)務(wù)院兩次發(fā)文要求剝離融資平臺(tái)政府融資職能。10月2日國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》明確提出剝離融資平臺(tái)政府融資職能，融資平臺(tái)不得新增政府債務(wù)；同時(shí)指出了公益性項(xiàng)目融資的發(fā)展方向和存量債務(wù)的處理途徑。10月8日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》要求，政府債務(wù)只能通過(guò)政府及其部門(mén)舉借，不得通過(guò)企事業(yè)單位等舉借；地方政府舉債采取政府債券方式；剝離融資平臺(tái)政府融資職能。

2014年10月22日，財(cái)政部出臺(tái)的《地方政府性存量債務(wù)清理處置方法》（征求意見(jiàn)稿）對(duì)上述要求進(jìn)行了細(xì)化和補(bǔ)充。具體有四條措施：一是鎖定融資平臺(tái)，以2013年政府性債務(wù)審計(jì)確定的截至2013年6月30日融資平臺(tái)名單為基礎(chǔ)，結(jié)合2013年7月1日至2014年12月31日本級(jí)融資平臺(tái)增減變化情況，鎖定本級(jí)融資平臺(tái)名單。二是按照分類(lèi)處置、風(fēng)險(xiǎn)可控的原則，抓緊剝離融資平臺(tái)的政府融資職能，厘清政府與市場(chǎng)邊界。除符合條件的過(guò)渡期內(nèi)在建項(xiàng)目后續(xù)融資外，融資平臺(tái)不得新增政府債務(wù)余額；融資平臺(tái)承擔(dān)的政府融資職能，對(duì)沒(méi)有收益的公益性事業(yè)發(fā)展，由地方政府發(fā)行一般債券融資，對(duì)有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展，主要由地方政府發(fā)行專項(xiàng)債券融資或采取政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式支持。三是按照“只減不增”的原則，在妥善處理存量債務(wù)和在建項(xiàng)目后續(xù)融資的基礎(chǔ)上，通過(guò)關(guān)閉、合并、轉(zhuǎn)型等方式，抓緊妥善處理融資平臺(tái)；要按照“權(quán)、責(zé)、利”相一致的原則，妥善處理存量債務(wù)，對(duì)剝離給其他主體承擔(dān)的存量債務(wù)，對(duì)應(yīng)的資產(chǎn)及收入也應(yīng)相應(yīng)劃轉(zhuǎn)，處置過(guò)程中要與債權(quán)人、擔(dān)保人等有關(guān)方充分協(xié)商。四是規(guī)范財(cái)政補(bǔ)貼行為。地方各級(jí)政府及其所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位要嚴(yán)格執(zhí)行《擔(dān)保法》等有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，不得以財(cái)政性收入、行政事業(yè)等單位的國(guó)有資產(chǎn)直接或間接為企業(yè)融資提供擔(dān)保，不得為企業(yè)融資提供財(cái)政資金安排、代扣代還等說(shuō)明或承諾。

2014年10月28日，財(cái)政部發(fā)布了《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》。與融資平臺(tái)相關(guān)的內(nèi)容主要包括：一是明確了存量債務(wù)的范圍，具體是指截至2014年12月31日尚未清償完畢的債務(wù)。二是要求統(tǒng)計(jì)本級(jí)融資平臺(tái)名目，以2013年政府性債務(wù)審計(jì)確定的截至2013年6月30日融資平臺(tái)名單為基礎(chǔ)，結(jié)合2013年7月1日至2014年12月31日本級(jí)融資平臺(tái)增減變化情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。三是要求地方各級(jí)政府結(jié)合清理甄別工作，認(rèn)真甄別篩選融資平臺(tái)存量項(xiàng)目，對(duì)適宜開(kāi)展PPP模式的項(xiàng)目，要大力推廣該模式。

值得一提的是，在上述政策變化發(fā)展過(guò)程中，審計(jì)等部門(mén)通過(guò)審計(jì)建議等形式，提出了規(guī)范融資平臺(tái)的有關(guān)措施，由此起到了持續(xù)推動(dòng)的作用。比如，早在審計(jì)署2011年發(fā)布的《全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》中，審計(jì)部門(mén)就提出了如下審計(jì)建議：一是按照“分類(lèi)管理、區(qū)別對(duì)待”的原則，整合并規(guī)范融資平臺(tái)；二是通過(guò)兼并重組、關(guān)閉改制、充實(shí)融資平臺(tái)資本金、引進(jìn)民間投資等方式，促進(jìn)融資平臺(tái)投資主體多元化和法人治理結(jié)構(gòu)完善；三是除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，不得再通過(guò)融資平臺(tái)變相舉借政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，堅(jiān)決制止為融資平臺(tái)等單位舉借債務(wù)違規(guī)提供擔(dān)保和承諾；四是切實(shí)處理好融資平臺(tái)新建項(xiàng)目和在建項(xiàng)目的融資問(wèn)題，嚴(yán)控新開(kāi)工項(xiàng)目，防止盲目鋪攤子、上項(xiàng)目，對(duì)在建項(xiàng)目，地方政府應(yīng)積極通過(guò)財(cái)政預(yù)算安排或市場(chǎng)化方式解決后續(xù)資金的來(lái)源，防止出現(xiàn)“半拉子”工程。上述建議對(duì)有關(guān)部門(mén)和地方制定整改措施，研究完善進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理尤其是融資平臺(tái)管理的相關(guān)制度提供了參考。此外，財(cái)政部《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》明確提出，財(cái)政部將各地清理甄別結(jié)果抄送審計(jì)署，各級(jí)財(cái)政部門(mén)將本級(jí)清理甄別結(jié)果抄送同級(jí)審計(jì)部門(mén)，作為今后年度相關(guān)審計(jì)工作的重要參考。因此，審計(jì)部門(mén)在規(guī)范融資平臺(tái)運(yùn)行、防控地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、推動(dòng)財(cái)政體制完善等方面，將繼續(xù)發(fā)揮重要作用。

融資平臺(tái)的發(fā)展方向

十八屆三中全會(huì)指出“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”。在此基礎(chǔ)上，財(cái)政部正在完善有利于促進(jìn)PPP模式發(fā)展的制度體系。鑒于地方政府發(fā)債難以完全滿足地方政府項(xiàng)目融資需求，可以預(yù)期，為了拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，促進(jìn)政府職能加快轉(zhuǎn)變，完善財(cái)政投入及管理方式，融資平臺(tái)還將長(zhǎng)期存在。但是，由于剝離融資平臺(tái)傳統(tǒng)的公益性項(xiàng)目投融資職能后，政府信用將不再是融資平臺(tái)償債基金的重要來(lái)源，融資平臺(tái)需要努力拓展經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)，依靠自身經(jīng)營(yíng)化解自身債務(wù)。今后，融資平臺(tái)的償債責(zé)任將更加清晰，與政府的邊界劃分也將更加規(guī)范。

此外，最新政策將對(duì)融資平臺(tái)債券發(fā)行的規(guī)模、信用評(píng)級(jí)和償債能力產(chǎn)生影響。在目前融資平臺(tái)發(fā)行的城投債中，有一部分勢(shì)必被地方政府發(fā)行的一般債券和專項(xiàng)債券替代。未來(lái)融資平臺(tái)將發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)?、一般企業(yè)債券、資產(chǎn)證券化等品種。這樣看來(lái)，城投債規(guī)模將出現(xiàn)下降。

作者單位：審計(jì)署審計(jì)科研所

責(zé)任編輯：廖雯雯 羅邦敏