美國(guó)社會(huì)福利制度的歷史發(fā)展與運(yùn)營(yíng)管理*

嚴(yán) 敏 朱春奎

在西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家中，美國(guó)的社會(huì)福利政策一直最為保守，福利項(xiàng)目實(shí)施得最晚，在福利資格、福利范圍和福利開支方面也限制得最為嚴(yán)格①。由于美國(guó)社會(huì)崇尚獨(dú)立奮斗的個(gè)人主義精神，對(duì)市場(chǎng)機(jī)制充滿信心，認(rèn)為只要市場(chǎng)創(chuàng)造出就業(yè)機(jī)會(huì)，身心健全的人就應(yīng)該通過就業(yè)養(yǎng)活自己，因此，美國(guó)一直以來都是一個(gè)不情愿的福利國(guó)家。從第一個(gè)以工代賑項(xiàng)目到如今工作福利制度的形成，美國(guó)社會(huì)福利制度的政策、內(nèi)容和運(yùn)作歷經(jīng)數(shù)次重大調(diào)整，始終以反貧困為導(dǎo)向、不斷完善項(xiàng)目體系、提升個(gè)人自立能力，在目標(biāo)對(duì)象上從弱勢(shì)群體擴(kuò)展至全體公民，在功能定位上從經(jīng)濟(jì)救濟(jì)轉(zhuǎn)向工作激勵(lì)。作為少數(shù)幾個(gè)至今還能保持良好發(fā)展?fàn)顟B(tài)的福利國(guó)家之一，美國(guó)經(jīng)歷了從遲到的福利國(guó)家到窮人福利國(guó)家再到工作福利國(guó)家的發(fā)生、發(fā)展與改革過程。本文旨在從縱向歷史發(fā)展和橫向項(xiàng)目運(yùn)作管理兩個(gè)維度對(duì)美國(guó)社會(huì)福利制度的發(fā)展演進(jìn)、制度框架、項(xiàng)目運(yùn)作與政策效果進(jìn)行系統(tǒng)考察，以期為我國(guó)的社會(huì)福利制度建設(shè)提供有益啟示。

一、美國(guó)社會(huì)福利制度的歷史發(fā)展

美國(guó)的社會(huì)福利制度建設(shè)源于減貧的公共救濟(jì)需要。雖然美國(guó)1787年憲法明文規(guī)定促進(jìn)公共福利，但是在20世紀(jì)30年代以前，美國(guó)一直以英國(guó)1601年的《濟(jì)貧法》為樣板，將貧困視為道德或性格缺陷的產(chǎn)物，只對(duì)極度貧困者提供最低限度的關(guān)照:其中，寡婦、老人、孤兒和殘疾人等值得幫助的人被送往救濟(jì)院，而包括失業(yè)者在內(nèi)的體格健全的窮人則被送往縣貧民習(xí)藝所;同時(shí)，救濟(jì)被認(rèn)為是地方政府、社區(qū)和私人慈善團(tuán)體的事務(wù)，而非國(guó)家或中央政府的責(zé)任②③。直到20世紀(jì)工業(yè)化的完成與城市化的加快帶來了不斷加劇的貧困現(xiàn)象與各種社會(huì)問題，才使得濟(jì)貧責(zé)任與福利建設(shè)進(jìn)入到國(guó)家的議事日程。在這一進(jìn)程中，勞工、家庭、健康、兒童與單身母親等一般福利問題首先獲得立法保障，為美國(guó)社會(huì)福利制度的形成奠定了基礎(chǔ)。

(一)福利建設(shè)時(shí)期(1933－1945)

20世紀(jì)30年代，美國(guó)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)大蕭條時(shí)期，日益嚴(yán)重的失業(yè)問題促使人們對(duì)公共福利的態(tài)度發(fā)生轉(zhuǎn)變，福利被認(rèn)為是社會(huì)和政府應(yīng)該關(guān)注的問題。美國(guó)聯(lián)邦被迫介入社會(huì)保障事務(wù)，開啟了福利國(guó)家構(gòu)建之路。以救濟(jì)、改革和復(fù)興為主要內(nèi)容的羅斯福新政為美國(guó)社會(huì)福利制度建設(shè)奠定了思想基礎(chǔ)與制度基礎(chǔ)，使?jié)氊?zé)任由地方政府、民間組織轉(zhuǎn)向聯(lián)邦政府。由于福利救濟(jì)是作為經(jīng)濟(jì)體制改革的內(nèi)在組成部分加以推進(jìn)的，因而這一時(shí)期的福利制度建設(shè)都更加關(guān)注貧困人口的物質(zhì)需求，通過以工代賑、現(xiàn)金救濟(jì)和實(shí)物救濟(jì)的方式增加人們的經(jīng)濟(jì)福利。

1933年5月，羅斯?？偨y(tǒng)敦促國(guó)會(huì)通過《聯(lián)邦緊急救濟(jì)法》(Federal Emergency Relief Act)，成立聯(lián)邦緊急救濟(jì)署(FERA)，旨在通過向州和地方提供資金與貸款，來提供現(xiàn)金救濟(jì)和創(chuàng)造一些非技術(shù)性公共服務(wù)崗位(如修建草坪、清掃樹葉等)。但是，這種無償救濟(jì)的快速攀升引發(fā)了羅斯福對(duì)救濟(jì)依賴的警惕①。為此，羅斯福于1935年4月說服國(guó)會(huì)通過《緊急救濟(jì)撥款法》(E-mergency Relief Appropriation Act)，在聯(lián)邦緊急救助署下成立工程進(jìn)度管理署(WPA)，旨在雇傭有勞動(dòng)力的人從事建房修路、農(nóng)村供電等公共工程工作，而無勞動(dòng)能力的人則可繼續(xù)享受公共救濟(jì)。1935年底，聯(lián)邦緊急救助署正式被工程進(jìn)度管理署和社會(huì)保障委員會(huì)(SSB)取代，前者負(fù)責(zé)提供公共工作，后者則負(fù)責(zé)提供公共救助。

聯(lián)邦緊急救助署和工程進(jìn)度管理署為失業(yè)者提供了范圍廣泛的工作機(jī)會(huì)，包括建設(shè)、專業(yè)(如作家、藝術(shù)家、演員和音樂家)設(shè)計(jì)以及消費(fèi)品生產(chǎn)。與此同時(shí)，還實(shí)施了包括職業(yè)培訓(xùn)、婦女勞動(dòng)與食品救濟(jì)(包括直接發(fā)放、食品券和學(xué)校午餐)在內(nèi)的多種項(xiàng)目。從1933－1935年間，聯(lián)邦累積向州和地方撥付了數(shù)十億美元，為超過2000萬人提供了工作。盡管如此，仍然有大批失業(yè)者和無勞動(dòng)能力者無法獲得救濟(jì)，只能轉(zhuǎn)向州和地方政府求助。這使得州和地方不堪重負(fù)，紛紛削減救濟(jì)水平甚至廢除救濟(jì)項(xiàng)目①。在此高壓下，羅斯福不得不推出第二次新政，希望運(yùn)用凱恩斯主義刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇并進(jìn)一步幫助失業(yè)人口。

1934年6月8日，羅斯福向國(guó)會(huì)提出，要求通過立法在全美建立一種新體制，能立即提供保障以預(yù)防幾種重要因素對(duì)人們生活的沖擊④。1935年，國(guó)會(huì)通過《社會(huì)保障法案》(Social Security Act)，主要有五大條款:一是強(qiáng)制征收工薪稅，建立聯(lián)邦養(yǎng)老保險(xiǎn);二是向各州撥款建立失業(yè)保險(xiǎn)，統(tǒng)一管理失業(yè)補(bǔ)貼;三是向各州撥款，為老人、盲人和殘疾人提供福利救助;四是建立未成年子女家庭救助(AFDC)項(xiàng)目;五是組建社會(huì)保障委員會(huì)，負(fù)責(zé)管理各類項(xiàng)目。這一法案確立了美國(guó)社會(huì)福利制度的基本框架，形成高度依賴社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃與公共救助計(jì)劃的雙軌制福利模式。至此，美國(guó)成為主要發(fā)達(dá)國(guó)家中最后一個(gè)建立全國(guó)性福利制度的國(guó)家。

在羅斯福新政時(shí)期，美國(guó)在增強(qiáng)政府福利責(zé)任和維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序上取得顯著效果。在1929－1940年間，美國(guó)社會(huì)福利支出從占全國(guó)GNP的3．9%(39億美元)攀升至9．2%(88億美元)⑤。但是與歐洲相比，美國(guó)福利救助仍然相當(dāng)保守，救助額度并不算大;各種福利救濟(jì)項(xiàng)目只限于有針對(duì)性地向貧困人口發(fā)放;各州在救助對(duì)象和救助數(shù)額上有自由裁量權(quán);同時(shí)，醫(yī)療保險(xiǎn)項(xiàng)目尚未建立①。總體上看，這一時(shí)期的福利建設(shè)被認(rèn)為是充滿了不公平的局限，包括對(duì)婦女的歧視、對(duì)窮人進(jìn)入工作領(lǐng)域的歧視、對(duì)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)秩序的維護(hù)和既得利益集團(tuán)的保護(hù)等⑥。

(二)福利停滯時(shí)期(1946－1960)

自羅斯福新政以后，二戰(zhàn)的爆發(fā)打斷了美國(guó)社會(huì)福利制度的建設(shè)進(jìn)程，并使之在戰(zhàn)后經(jīng)歷了長(zhǎng)時(shí)期的停滯與徘徊狀態(tài)。由于戰(zhàn)后的繁榮、景氣與富裕景象，使美國(guó)人淡忘了普遍存在的貧困現(xiàn)象，出現(xiàn)了削減福利開支、減少資助人數(shù)的趨勢(shì)，比如實(shí)行更為嚴(yán)格的福利資格審查，更多地使用資產(chǎn)調(diào)查方法等，目的是為了削減稅負(fù)、實(shí)現(xiàn)預(yù)算平衡④。但是，迫于反對(duì)者的壓力，美國(guó)政府仍然采取了一些積極的福利措施來擴(kuò)展福利項(xiàng)目或提高福利供給，比如實(shí)行全國(guó)學(xué)校午餐計(jì)劃(1946年)、《住房法案》(1949年)、《國(guó)防教育法》(1958年)等。在此期間，《社會(huì)保障法》也進(jìn)行了多次修訂，包括增加“終身殘疾與完全殘疾救助”(1950年)、社會(huì)服務(wù)(1951年)、傷殘保險(xiǎn)(1956年)、將社會(huì)保障稅率提高到雇主和雇員各3%(1960年)等?？傮w來說，這一時(shí)期的福利制度并未有大的建樹。

(三)福利擴(kuò)張時(shí)期(1962－1969)

然而，戰(zhàn)后的繁榮時(shí)期并未持續(xù)多久，就轉(zhuǎn)入動(dòng)蕩時(shí)期。正如經(jīng)濟(jì)大蕭條成為美國(guó)建立第一個(gè)重大社會(huì)福利項(xiàng)目的催化劑一樣，20世紀(jì)50年代開始的民權(quán)運(yùn)動(dòng)和60年代的貧民窟暴亂推動(dòng)了美國(guó)福利國(guó)家的再一次擴(kuò)張。為了應(yīng)對(duì)貧困和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，肯尼迪與約翰遜總統(tǒng)發(fā)起了一場(chǎng)擴(kuò)大福利體系的運(yùn)動(dòng)，但是這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)依然反映了羅斯?？偨y(tǒng)的理念，即反對(duì)福利依賴。這一時(shí)期，美國(guó)的福利政策重點(diǎn)開始轉(zhuǎn)向提高勞動(dòng)者的能力和落實(shí)公民權(quán)利方面，力求通過服務(wù)、預(yù)防、激勵(lì)和培訓(xùn)四類措施提高貧困者的自立自強(qiáng)能力，并使其逐步擺脫政府救助。為了配合這一政策導(dǎo)向，美國(guó)的福利體制開始從集權(quán)走向分權(quán)，地方政府尤其是社區(qū)力量在提供社會(huì)服務(wù)與就業(yè)培訓(xùn)上發(fā)揮了重要作用。

1962年的《公共福利修正案》(Public Welfare Amendments)，是美國(guó)自《社會(huì)保障法》實(shí)施以來第一次特別認(rèn)識(shí)到預(yù)防性、保護(hù)性和恢復(fù)性服務(wù)在公共福利中的重要性。除擴(kuò)大兒童、老人、盲人和殘疾人的福利支出，該法案大幅度增加了聯(lián)邦對(duì)州政府的工作培訓(xùn)與工作安置的支持力度?？夏岬峡偨y(tǒng)明確指出:此項(xiàng)措施代表一種新的政策取向，即強(qiáng)調(diào)支持與恢復(fù)之外的服務(wù)，而非單純的救濟(jì);強(qiáng)調(diào)有助于工作的培訓(xùn)，而非長(zhǎng)期依賴。我們的目標(biāo)是預(yù)防或減少福利依賴，并通過維護(hù)和改善家庭生活來鼓勵(lì)自立自強(qiáng)⑦。根據(jù)該法案，美國(guó)聯(lián)邦在1962－1965年間累積撥款上千萬美元，用于勞工部每年調(diào)查和研究失業(yè)問題的趨勢(shì)，提供對(duì)就業(yè)促進(jìn)的各類教育咨詢和訓(xùn)練，以改善勞動(dòng)力市場(chǎng)和提高勞動(dòng)力素質(zhì)。

1964年，約翰遜總統(tǒng)正式提出偉大社會(huì)計(jì)劃(Great Society)和向貧困開戰(zhàn)(War on Poverty)的政治宣言，試圖通過幫助窮人自立，而非施舍來減除貧困，并結(jié)束靠救濟(jì)生活的日子⑧。該方案包括教育補(bǔ)助、疾病防控、醫(yī)療保險(xiǎn)、醫(yī)療救助、郊區(qū)重建、資源保護(hù)、地區(qū)發(fā)展、全面反貧困、預(yù)防犯罪，以及優(yōu)化投票權(quán)等一攬子問題，其中絕大多數(shù)建議獲得國(guó)會(huì)通過⑨。實(shí)現(xiàn)該方案的核心手段是同年通過的《經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)法案》(Economic Opportunity Act)，旨在為每一個(gè)人提供教育與培訓(xùn)機(jī)會(huì)、工作機(jī)會(huì)，以及體面和尊嚴(yán)的生活機(jī)會(huì)，以消除富裕中的貧困這一悖論。法案創(chuàng)設(shè)了總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)辦公室(OEO)，以動(dòng)員國(guó)家的人力與經(jīng)濟(jì)資源用以反貧困，并且監(jiān)管繁多的社區(qū)反貧困項(xiàng)目。經(jīng)濟(jì)計(jì)劃辦公室認(rèn)為，解決貧窮的最好辦法不是單純提高收入，而是通過教育、職業(yè)培訓(xùn)、自主參與和社區(qū)發(fā)展來提升人力資本。1965年，《經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)法案》予以修訂，鼓勵(lì)州政府參與到反貧困計(jì)劃中。

約翰遜改革成為羅斯福新政以來最大的一次福利改革議程，它使得除老人與殘疾人之外的人群，第一次得到來自政府的生活保障承諾。此時(shí)，福利政策所著力解決的已不再是絕對(duì)貧困人口的生存問題，而是要雄心勃勃地解決相對(duì)貧困人口的平等權(quán)利和全面發(fā)展問題。社會(huì)福利計(jì)劃由此迅速擴(kuò)張到醫(yī)療、教育、營(yíng)養(yǎng)等各個(gè)領(lǐng)域，尤其是建立了醫(yī)療保險(xiǎn)制度(Medicare)和醫(yī)療補(bǔ)助制度(Medicaid)，包括食品券在內(nèi)的多種福利計(jì)劃也成為永久法定。但是，這種快速擴(kuò)張不僅沒有有效實(shí)現(xiàn)既定的多種社會(huì)目標(biāo)，反而造成官僚機(jī)構(gòu)的急劇膨脹與聯(lián)邦撥款的大量浪費(fèi)，在相當(dāng)程度上演變成了一種社會(huì)及社會(huì)政策的動(dòng)蕩。到1966年，約翰遜總統(tǒng)對(duì)這一改革日漸失去信心，經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)辦公室也開始分崩離析，直到1969年尼克松總統(tǒng)上臺(tái)，這場(chǎng)動(dòng)蕩才得以結(jié)束④。

(四)福利調(diào)整時(shí)期(1972－1995)

20世紀(jì)70年代，兩次石油危機(jī)加劇了經(jīng)濟(jì)衰退，成為美國(guó)福利體系改革的又一催化劑。由于福利系統(tǒng)過于龐大和浪費(fèi)，尼克松總統(tǒng)譴責(zé)聯(lián)邦政府過多地介入個(gè)人救濟(jì)，主張自救自助和自強(qiáng)自立的價(jià)值追求。為減少福利依賴并摧毀龐大的官僚－社會(huì)工作者福利網(wǎng)絡(luò)，尼克松提出一個(gè)全面的福利改革方案——家庭援助計(jì)劃(Family Assistance Plan)，成為美國(guó)福利戰(zhàn)爭(zhēng)的開始。該方案旨在以負(fù)收入稅取代眾多福利計(jì)劃，規(guī)定家庭或個(gè)人收入一旦低于國(guó)家設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)線即為負(fù)收入，政府將向其補(bǔ)貼差額部分;而有能力工作的人若拒絕工作，就將失去補(bǔ)助。但是，該計(jì)劃卻因參議院的強(qiáng)烈反對(duì)而流產(chǎn)。不過，工作福利卻成為普遍的改革共識(shí)，比如福特總統(tǒng)于1975年推行的勞動(dòng)所得稅減免(EITC)政策就已成為普受歡迎的福利措施之一。

尼克松政府在福利改革方面的重大舉措是通過推行新聯(lián)邦主義向下放權(quán)和強(qiáng)化州政府的責(zé)任，在收縮聯(lián)邦責(zé)任的同時(shí)實(shí)行聯(lián)邦層面的高度集權(quán)。1972年，《社會(huì)保障修正案》將原來由聯(lián)邦與州共同舉辦的老年補(bǔ)助和永久殘疾補(bǔ)助合并為補(bǔ)充保障收入(Supplemental Security Income)由聯(lián)邦進(jìn)行統(tǒng)一管理，旨在幫助那些沒有資格享受社會(huì)保障的老年人以及收入及財(cái)產(chǎn)低于指定下限的盲人和殘疾人。法案提供了全國(guó)統(tǒng)一的指導(dǎo)性指標(biāo)和補(bǔ)助金標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)施分享預(yù)算的同時(shí)將社會(huì)保障支出的部分負(fù)擔(dān)從州政府與地方政府轉(zhuǎn)移聯(lián)邦政府。此外，1973年還通過了《全面就業(yè)培訓(xùn)法案》，旨在大力推進(jìn)社區(qū)創(chuàng)立就業(yè)與培訓(xùn)計(jì)劃。

沿著新聯(lián)邦主義路線，里根總統(tǒng)重新界定了政府的福利責(zé)任，主張取消福利國(guó)家的口號(hào)，認(rèn)為政府主要負(fù)責(zé)制定有關(guān)社會(huì)保障的立法工作，實(shí)施主體是州和地方政府;同時(shí)大力重振社區(qū)，鼓勵(lì)民間機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)從事社會(huì)保障活動(dòng)。1981年，里根提出綜合預(yù)算調(diào)整法案，試圖在不增加稅收的情況下擴(kuò)大政府財(cái)政收入，削減國(guó)家社會(huì)保障投入，實(shí)行提高個(gè)人和企業(yè)的社會(huì)保障稅率。1982年，美國(guó)的福利開支削減支出達(dá)數(shù)十億美元，主要涉及低收入者和患病老人的福利項(xiàng)目，包括未成年子女家庭救助、補(bǔ)充保障收入、醫(yī)療補(bǔ)助、食品補(bǔ)助、住房補(bǔ)助、能源補(bǔ)助、學(xué)校午餐和法律援助等等。1983年，《社會(huì)保障法修正案》再次縮減了聯(lián)邦政府的社會(huì)保障責(zé)任，只保留并強(qiáng)化了對(duì)老年人和醫(yī)療補(bǔ)助的責(zé)任。

里根政府解決福利困境的另一思路是實(shí)施工作福利計(jì)劃。1988年，《家庭支持法案》開始實(shí)施就業(yè)機(jī)會(huì)與基本技能計(jì)劃、子女贍養(yǎng)費(fèi)強(qiáng)制執(zhí)行計(jì)劃、過渡性福利和對(duì)未成年父母的特殊規(guī)定等政策。這一法案要求各州制定工作機(jī)會(huì)與基本技能培訓(xùn)計(jì)劃，提供教育、培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)，旨在幫助人們脫離福利依賴，大多數(shù)成年當(dāng)事人要被吸納到工作機(jī)會(huì)與基本技能培訓(xùn)計(jì)劃中，但有3歲以下孩子的父母可以免除，自1994年起，要求失業(yè)的父母每周至少工作16小時(shí)等。

(五)福利改革時(shí)期(1996－ )

1996年，克林頓承諾要終結(jié)社會(huì)福利救濟(jì)，并提出工作第一戰(zhàn)略。福利改革法案，即《個(gè)人責(zé)任和工作機(jī)會(huì)協(xié)調(diào)法案》(Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act)的頒布，使一個(gè)工作導(dǎo)向的、嚴(yán)格限制個(gè)人獲得社會(huì)救助資格和時(shí)間的工作福利制得以建立。該法案旨在結(jié)束舊有的福利體制，主要內(nèi)容是用貧困家庭臨時(shí)救助(TANF)代替原來的未成年子女家庭救助。該法案對(duì)現(xiàn)金救助設(shè)置了嚴(yán)格的時(shí)間限制(5年)，強(qiáng)加了工作條件，通過工作優(yōu)先項(xiàng)目促進(jìn)就業(yè)、鼓勵(lì)個(gè)人承擔(dān)責(zé)任;并且加強(qiáng)和支持婚姻關(guān)系，鼓勵(lì)婚姻與雙親家庭生養(yǎng)孩子，減少非婚子女的出生，以結(jié)束依賴子女家庭補(bǔ)助和其它政府補(bǔ)助。該法案還創(chuàng)立了貧困家庭臨時(shí)救助專項(xiàng)基金，使各州有更大的自主權(quán)對(duì)自身社會(huì)福利計(jì)劃進(jìn)行設(shè)計(jì)。從本質(zhì)上講，福利改革法案的目的并非從消除貧困出發(fā)，而是以減少福利依賴為目標(biāo)。

2002年，布什政府提出了第二階段深化福利改革的方案——《為自立而工作法案》(Working Toward Independence Act)，對(duì)原法案進(jìn)行了部分修改和補(bǔ)充，其最主要內(nèi)容是倡導(dǎo)通過就業(yè)自食其力的工作福利，減少福利依賴，以及改善家庭結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化健康的婚姻關(guān)系和減少非婚生子女?dāng)?shù)量。2003年，醫(yī)療保險(xiǎn)法案實(shí)行，將更多處方藥品劃入公共醫(yī)療補(bǔ)助范圍，并且創(chuàng)設(shè)了健康儲(chǔ)蓄賬號(hào)(Health Savings Account)制度，使人們可以選擇省下醫(yī)療保險(xiǎn)的一部分資金以投資在其他重要地方。2006年，布什總統(tǒng)簽署法律再次進(jìn)行福利改革，對(duì)福利受益人實(shí)施更加嚴(yán)格工作條件限制。同時(shí)，簽署退休金改革法案，嚴(yán)令美國(guó)企業(yè)撥付足夠資金確保員工的退休福利，將目前承擔(dān)的90%的撥付比例提高到100%，并在未來7年內(nèi)補(bǔ)交完拖欠的退休金，撥付不足的企業(yè)將被嚴(yán)懲?。

如今，奧巴馬總統(tǒng)掀起醫(yī)改新政，試圖從根本上改變以往的醫(yī)保體系，建立全民醫(yī)保。2010年的《病人保護(hù)和可負(fù)擔(dān)醫(yī)療法案》提出構(gòu)建低成本、全覆蓋的醫(yī)療保險(xiǎn)體系、強(qiáng)化公共項(xiàng)目、提高醫(yī)療服務(wù)的質(zhì)量和效率、確保透明和項(xiàng)目廉正、增強(qiáng)醫(yī)療服務(wù)人力資源建設(shè)、強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)保障等六大內(nèi)容。此外，社保改革的一些指導(dǎo)原則也得以提出，如反對(duì)一切社保系統(tǒng)私有化的舉措、不得再減少目前社保受益人的補(bǔ)貼，應(yīng)增強(qiáng)對(duì)那些收入最低、最弱勢(shì)的退休老人的經(jīng)濟(jì)保障等?？傮w上看，當(dāng)前美國(guó)的福利改革依然沒有突破1996年的新福利法案。

二、美國(guó)社會(huì)福利項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理

新的福利改革并沒有改變舊福利制度的政策結(jié)構(gòu)。除了以困難家庭臨時(shí)救助替代未成年子女家庭救助，新福利法案依然延續(xù)1935年《社會(huì)保障法》奠定的基本制度框架。新福利改革對(duì)公共救助的組織結(jié)構(gòu)和日常運(yùn)作進(jìn)行了廣泛改變，是對(duì)新聯(lián)邦主義路線的傳承與修正。小羅斯?？偨y(tǒng)以聯(lián)邦主義為美國(guó)的福利制度化給付開啟先河，是一個(gè)自下而上的權(quán)力上移過程，而尼克松總統(tǒng)提出的新聯(lián)邦主義則為美國(guó)福利制度的市場(chǎng)化與社會(huì)化改革確立了基本依據(jù)與框架，是一個(gè)自上而下的權(quán)力下放過程。二者的共通之處在于，都強(qiáng)調(diào)聯(lián)邦政府的社會(huì)福利責(zé)任，但不同之處在于，新聯(lián)邦主義在縮小社會(huì)福利規(guī)模，強(qiáng)化個(gè)人責(zé)任，提高福利申領(lǐng)條件，特別是大幅度改變社會(huì)福利的供給方式，由聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)向州與地方政府，由政府轉(zhuǎn)向非政府的市場(chǎng)或社會(huì)，使得美國(guó)的社會(huì)福利項(xiàng)目在供給方式、資格認(rèn)定和財(cái)政手段三個(gè)方面呈現(xiàn)出獨(dú)特的運(yùn)作特點(diǎn)。

(一)供給方式

美國(guó)的福利項(xiàng)目可以分為現(xiàn)金給付類和實(shí)物給付類，前者可以直接通過增加受益人的貨幣收入，比如困難家庭臨時(shí)救助、補(bǔ)充保障收入等;后者則是通過提供實(shí)物援助或者實(shí)際服務(wù)的方式實(shí)現(xiàn)，比如食品券、就業(yè)培訓(xùn)等。在新的福利制度框架下，福利救助形式由現(xiàn)金救助為主轉(zhuǎn)為社會(huì)服務(wù)為主，包括就業(yè)培訓(xùn)、兒童托管、醫(yī)療救助和交通補(bǔ)貼等非現(xiàn)金性質(zhì)的救助開始占據(jù)重要位置。這對(duì)于引導(dǎo)受益人合理消費(fèi)具有重要作用，同時(shí)有助于促進(jìn)其工作動(dòng)機(jī)。當(dāng)前，美國(guó)的社會(huì)福利項(xiàng)目已經(jīng)達(dá)到數(shù)百個(gè)之多。通過多種類型的組合，社會(huì)福利的保障功能與激勵(lì)功能同時(shí)得到實(shí)現(xiàn)。

新的福利制度日益重視發(fā)揮州與地方、非政府組織與市場(chǎng)在福利領(lǐng)域的作用。總體上看，20世紀(jì)30年代以前，慈善類的非政府組織發(fā)揮的作用較大;20世紀(jì)30年代以后，聯(lián)邦政府對(duì)福利負(fù)有主要責(zé)任;20世紀(jì)70年代以后，包括企業(yè)、社區(qū)和各種非營(yíng)利組織在內(nèi)的非政府組織在福利管理和福利提供上的作用逐步得到增強(qiáng);同時(shí)，在政府內(nèi)部，州政府與地方政府的角色得到突顯。

在聯(lián)邦層面，負(fù)責(zé)社會(huì)福利的主管機(jī)構(gòu)有四家:負(fù)責(zé)發(fā)放各種社會(huì)福利金的社會(huì)保障署、負(fù)責(zé)統(tǒng)籌管理社會(huì)保障資金的社會(huì)保障與醫(yī)療統(tǒng)籌基金信托董事會(huì)(BTSSMTF)與財(cái)政部、負(fù)責(zé)監(jiān)管就業(yè)人員及其工資稅的勞工部、以及負(fù)責(zé)戰(zhàn)略決策建議的社會(huì)保障理事會(huì)(SSAB)。由此，美國(guó)的社會(huì)保障制度的管理體制體現(xiàn)了收、支、管嚴(yán)格分立和決策、咨詢緊密聯(lián)系的特色④。

與福利項(xiàng)目的層次和管理相適應(yīng)，福利項(xiàng)目的相關(guān)資金渠道也呈現(xiàn)出多樣化的特點(diǎn)，主要來自五方面:一是專門針對(duì)雇主與雇員的社會(huì)保險(xiǎn)專項(xiàng)稅;二是政府、主要是聯(lián)邦政府的財(cái)政預(yù)算;三是非政府組織的福利支出;四是私人向保險(xiǎn)公司投保的保費(fèi);五是來自社會(huì)的慈善捐助。其中，政府的稅費(fèi)與預(yù)算是最主要的籌資渠道，但是，美國(guó)的非政府資金比重要比其他發(fā)達(dá)國(guó)家高出很多，使得美國(guó)的社會(huì)福利制度具有市場(chǎng)化與社會(huì)化的特點(diǎn)。

(2)高程控制測(cè)量：利用水準(zhǔn)點(diǎn)2S01、2S02為起算點(diǎn)，采用拓普康自動(dòng)安平水準(zhǔn)儀按附合水準(zhǔn)方法測(cè)量A、B、C點(diǎn)高程，并作為土方現(xiàn)狀地面高程起算點(diǎn)。

(二)資格認(rèn)定

在新改革法案出臺(tái)以后，對(duì)公共救助項(xiàng)目的福利資格認(rèn)定更為嚴(yán)格，內(nèi)容也更為豐富。目前，聯(lián)邦福利項(xiàng)目的資格審查條件包括兩大類，一是經(jīng)濟(jì)類概念，如聯(lián)邦貧困線(FPG)、特定受益數(shù)額、中等收入、需求分析(Need analysis)(即預(yù)期成本)、較低生活標(biāo)準(zhǔn)收入水平(Lower Living Standard Income Level，LLSIL)和資產(chǎn)/資金等;二是非經(jīng)濟(jì)類概念，包括類型/行為條件，如人屬于某一特定目標(biāo)群體(如滿一定年齡、傷殘或是退伍軍人)、工作要求等，與自動(dòng)獲取資格，如獲得補(bǔ)充社保收入可以自動(dòng)獲得補(bǔ)充營(yíng)養(yǎng)救助。

從十大生計(jì)調(diào)查項(xiàng)目的資格認(rèn)定來看，福利資格的認(rèn)定傾向于綜合性發(fā)展，除了采用貧困線、收入水平、資產(chǎn)狀況等經(jīng)濟(jì)類概念，類型條件、工作條件和自動(dòng)獲取資格等非經(jīng)濟(jì)概念也被采納。從經(jīng)濟(jì)類條件來看，生計(jì)調(diào)查的主要手段仍然受到普遍運(yùn)用，大部分項(xiàng)目是由聯(lián)邦政府限制資格條件，小部分則由聯(lián)邦指導(dǎo)下由州和地方進(jìn)行資格認(rèn)定，這說明，資格審查是較為統(tǒng)一的。從非經(jīng)濟(jì)類資格概念看，類型條件依然重要，老人、兒童、殘疾人和未成年子女家庭是十大項(xiàng)目資助的重點(diǎn)對(duì)象;相比之下，女性并未受到特殊優(yōu)待。

(三)轉(zhuǎn)移支付

目前，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，已經(jīng)成為美國(guó)各項(xiàng)福利計(jì)劃得以落實(shí)的主要與關(guān)鍵手段。在新的分權(quán)福利制度下，制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)不再是聯(lián)邦政府與州建立合作關(guān)系的唯一途徑，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式得到更大程度上的運(yùn)用。2011財(cái)年，美國(guó)在生計(jì)調(diào)查類福利項(xiàng)目的財(cái)政總支出約為9270億美元;其中，在聯(lián)邦項(xiàng)目上，聯(lián)邦政府支出7170億美元，州政府支出2010億美元;此外還有90億美元來自州政府的獨(dú)立項(xiàng)目?。可見，大部分聯(lián)邦福利支出通過財(cái)政轉(zhuǎn)移的方式由聯(lián)邦與州合作完成的。這一方面能實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦政府的權(quán)威性與主要責(zé)任，另一方面也為更好地調(diào)動(dòng)州與地方的能動(dòng)性。

從十大生計(jì)項(xiàng)目支出來看，所有項(xiàng)目的資金分配都屬于強(qiáng)制性支出，即由對(duì)應(yīng)的法律明確規(guī)定的法定支出，以此保證了項(xiàng)目支出的連續(xù)性與規(guī)范性。但是，除了困難家庭臨時(shí)救助在改革以后變?yōu)槎~支出，大部分項(xiàng)目都是開放性支出，沒有設(shè)定最高支出限制，這顯示出新的福利改革對(duì)未成年子女家庭救助的控制，以及對(duì)單親母親的反對(duì)。與此同時(shí)，現(xiàn)金補(bǔ)助類項(xiàng)目，如補(bǔ)充保障收入、勞動(dòng)所得抵免等，都是直接面向個(gè)體，增加可支配收入成為公共補(bǔ)助的重點(diǎn)。

對(duì)個(gè)人而言，所有的福利計(jì)劃，不論是現(xiàn)金救助還是非現(xiàn)金救助，都是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的結(jié)果。這些轉(zhuǎn)移支付減少貧困的效應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了稅收增加的貧困效應(yīng)。其中，以現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付減少貧困的效果最好，對(duì)貧困人口產(chǎn)生了顯著影響。但是考慮到福利依賴的問題，勞動(dòng)所得抵免和非現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付仍然是最好的選擇，因?yàn)檫@類項(xiàng)目既可以增加收入又可以強(qiáng)化工作動(dòng)機(jī)。在1979－2004年，勞動(dòng)所得抵免和非現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付調(diào)整的凈效應(yīng)使貧困率平均每年低于官方貧困率的2.8% 。?

三、結(jié)語(yǔ)

美國(guó)社會(huì)福利制度建設(shè)至今已有一個(gè)多世紀(jì)，從免遭匱乏的福利建設(shè)，到向貧困開戰(zhàn)的福利擴(kuò)張，再到向福利開戰(zhàn)的福利改革，從終身福利到工作福利，項(xiàng)目的政策目標(biāo)與政策效果不斷提升，在項(xiàng)目立法重點(diǎn)上始終圍繞個(gè)人責(zé)任與政府責(zé)任之間的平衡，直接體現(xiàn)為項(xiàng)目規(guī)模、申領(lǐng)資格和管理體系的變化;從政策結(jié)構(gòu)到供給方式，從資格認(rèn)定到財(cái)政調(diào)控，已經(jīng)形成較為完整的制度設(shè)計(jì)。作為美國(guó)政府的主要職能，社會(huì)福利建設(shè)對(duì)于緩解美國(guó)的社會(huì)矛盾、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)公平產(chǎn)生了重要作用。

總體上看，與高福利、低市場(chǎng)和制度型的歐洲福利模式相比，美國(guó)屬于低福利、高市場(chǎng)和補(bǔ)救型福利模式，既反映出市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向又體現(xiàn)個(gè)人主義的社會(huì)傾向。美國(guó)一直限制和反對(duì)國(guó)家干預(yù)，最大限度地保持市場(chǎng)機(jī)制在福利制度中的作用與地位。如今，以投資人力資本為核心的工作福利范式宣告了美國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)福利范式的終結(jié)。雖然新福利改革的成效有待進(jìn)一步驗(yàn)證，但是相對(duì)于歐洲國(guó)家，其在避免財(cái)政危機(jī)、減少福利依賴和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展上還是較為成功的。隨著2003年醫(yī)療保險(xiǎn)改革與2006年的退休金改革的推行，預(yù)示著美國(guó)的社會(huì)福利體制改革已經(jīng)基本完成對(duì)公共救助項(xiàng)目的改造，目前著手進(jìn)行的即是對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的改造。因此，美國(guó)的福利制度改革仍是未完待續(xù)，可以預(yù)見在不遠(yuǎn)的將來，美國(guó)的福利制度又將面臨新一輪的轉(zhuǎn)型。

注:

①Rodgers，Harrell R．(2000)．American Poverty in a New Era of Reform．Armonk，New York:ME Sharpe．

②Stewart，Jr．Joseph，et al．(2008)．Public Policy:An Evolutionary Approach．Boston，MA:Thomson Higher Education．

③Dye，Thomas R．(2008)．Understanding Public Policy．London:Pearson．

④祈亞輝:《福利國(guó)家的比較研究》，海南出版社2005年版。

⑤Gilbert，Neil．(1983)，Capitalism and the Welfare State．New Haven，CT:Yale University Press．

⑥Katz，Michael B．(1986)．In the Shadow of Poorhouse:A Social History ofWelfare in America．New York:Basic Book．

⑦White House．(1962)．Public Welfare Amendments．http://archives．lib．state．ma．us/．

⑧Lemann，Nicholas．(1991)．The Promised Land:The Great Black Migration and how it Changed America．London:Macmillan．

⑨Ushistory．(2013)．Lyndon Johnson＇s“Great Society”．http://www．ushistory．org/us/56e．a(chǎn)sp．May 31．

⑩Harrigan，John J．(1991)．Politics and Policy in States and Communities．New York:HarperCollins．

?劉洪(2006)．布什簽署退休金改革法案，http://news．xinhuanet．com/world/2006 － 08/18/content_4977313．htm，8 －17．

? Rector，Robert．(2012)．Examining the Means － tested Welfare State:79 Programs and$927 Billion in Annual Spending．Congressional Testimony，April17．

? Moomaw，Ronald L．，etal．(2009)．Economics and Contemporary Issues．Mason OH:Southern－Western College．