我國(guó)農(nóng)村宅基地使用制度創(chuàng)新研究

李勇堅(jiān)+袁錦秀+李蕊

摘 要：我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度立法思想落后、權(quán)利框架模糊，宅基地因權(quán)利被限制而無(wú)法實(shí)現(xiàn)收益權(quán)能，導(dǎo)致宅基地浪費(fèi)嚴(yán)重、使用效率低下。黨的“十八屆三中全會(huì)”提出了“改革完善農(nóng)村宅基地制度”的戰(zhàn)略構(gòu)想。宅基地制度創(chuàng)新應(yīng)體現(xiàn)城鄉(xiāng)公平、區(qū)域公平和時(shí)際公平，并實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約利用土地的目標(biāo)。而現(xiàn)有的“限制自由流轉(zhuǎn)、擴(kuò)大權(quán)能”和“自由流轉(zhuǎn)”兩個(gè)改革思路，都局限于宅基地問(wèn)題的表層，沒(méi)有在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、新型城鎮(zhèn)化背景下對(duì)宅基地制度進(jìn)行重構(gòu)，存在著天然的缺陷?！罢刂笜?biāo)化”模式，以權(quán)利替代實(shí)物，引進(jìn)市場(chǎng)化的交易機(jī)制，實(shí)現(xiàn)宅基地指標(biāo)在全國(guó)范圍內(nèi)的流轉(zhuǎn)，有利于節(jié)約集約利用土地，能在更大程度上體現(xiàn)社會(huì)公平，是解決我國(guó)宅基地問(wèn)題的一種較為理想的方案。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地制度；農(nóng)村土地改革；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；新型城鎮(zhèn)化；節(jié)約集約利用土地；土地流轉(zhuǎn)；土地權(quán)能；土地指標(biāo)化；土地市場(chǎng)交易

中圖分類號(hào)：F321.1；DF452 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1674-8131（2014）06-0007-10

一、引言

黨的“十八屆三中全會(huì)”提出“改革完善農(nóng)村宅基地制度”的戰(zhàn)略構(gòu)想之后，國(guó)內(nèi)各界對(duì)宅基地制度改革的認(rèn)識(shí)不斷深化，研究視角不斷增加。例如，2014年1月16日，國(guó)土資源部法律中心、中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)學(xué)院舉行“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度改革研討會(huì)”，與會(huì)專家學(xué)者提出，進(jìn)一步推進(jìn)城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)鍵即是農(nóng)村土地改革，特別是農(nóng)村宅基地制度改革。2014年“全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)”提出，農(nóng)村宅基地管理制度將和征地制度、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市一起成為國(guó)土資源部今年農(nóng)村土地制度改革的主要內(nèi)容參見(jiàn)：《專家學(xué)者研討農(nóng)村宅基地制度改革新思路》，http：//www.chinapeace.org.cn/。 。

從已提出的農(nóng)村宅基地制度改革方案看，可以分為兩個(gè)不同方向：一是認(rèn)為農(nóng)村宅基地改革不是實(shí)現(xiàn)宅基地的自由流轉(zhuǎn)，而是擴(kuò)大宅基地的權(quán)能，切實(shí)保障宅基地用益物權(quán)，這種觀點(diǎn)以國(guó)土資源部為代表參見(jiàn)：《國(guó)土部副部長(zhǎng)：農(nóng)村宅基地改革方向不是自由買(mǎi)賣》，財(cái)經(jīng)網(wǎng)，2013-12-13。 。二是認(rèn)為農(nóng)村宅基地改革是讓宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)，這是大多數(shù)專家學(xué)者的觀點(diǎn)。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)將宅基地房屋產(chǎn)權(quán)化，繼而逐步將宅基地納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，淡化宅基地使用權(quán)與一般建設(shè)用地使用權(quán)在法律上的區(qū)別，實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地和集體土地同制、同權(quán)、同價(jià)的根本目標(biāo)。

我們認(rèn)為，上述宅基地改革的兩個(gè)方向（擴(kuò)權(quán)與流轉(zhuǎn)）都局限于宅基地問(wèn)題的表層，對(duì)宅基地問(wèn)題所帶來(lái)的“三大不公平”（城鄉(xiāng)不公平、區(qū)域不公平、時(shí)際不公平）問(wèn)題并無(wú)多大的改善，且沒(méi)有在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、新型城鎮(zhèn)化背景下對(duì)宅基地制度進(jìn)行重構(gòu)，存在著天然的缺陷。本文通過(guò)深入基層實(shí)地調(diào)研，對(duì)我國(guó)農(nóng)村宅基地制度所存在的問(wèn)題以及現(xiàn)有改革方案的缺陷進(jìn)行了討論，從而提出“宅基地指標(biāo)化”的改革思路：目前，要徹底解決我國(guó)宅基地“實(shí)物分配”“限制交易”“無(wú)法退出”“閑置嚴(yán)重”等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，進(jìn)行“宅基地指標(biāo)化”改革是一條有效路徑，這個(gè)制度將宅基地分配與交易從實(shí)物向虛擬化轉(zhuǎn)變，擴(kuò)大宅基地的經(jīng)濟(jì)功能，使其實(shí)現(xiàn)保障功能、維穩(wěn)功能與財(cái)產(chǎn)功能的統(tǒng)一。同時(shí)，我國(guó)《土地管理法》的修改工作正在有序進(jìn)行參見(jiàn)：《土地管理法》將進(jìn)行全面修改_網(wǎng)易新聞中心，http：//news.163.com/13/1127/00/9EL7FRUD00014Q4P.html。 ，因此，應(yīng)利用法律修改的機(jī)會(huì)，對(duì)宅基地使用權(quán)制度進(jìn)行重構(gòu)。

后文主要內(nèi)容安排如下：第二部分對(duì)我國(guó)宅基地制度所存在的問(wèn)題進(jìn)行探討，并剖析現(xiàn)有改革方案所存在的缺陷：受“重保障輕交易、重實(shí)物輕權(quán)利”的思想禁錮，現(xiàn)有的改革方案并不完善。第三部分結(jié)合實(shí)地調(diào)研情況，對(duì)宅基地制度改革目標(biāo)進(jìn)行探討。第四部分是全文的核心，創(chuàng)新性地提出了“宅基地指標(biāo)化”模式，研究表明：“宅基地指標(biāo)化”有利于節(jié)約集約利用土地和加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公平、區(qū)域公平與時(shí)際公平，是解決宅基地問(wèn)題的一種較為理想的方案。第五部分是對(duì)全文的總結(jié)。

李勇堅(jiān)，袁錦秀，李 蕊：我國(guó)農(nóng)村宅基地使用制度創(chuàng)新研究 二、現(xiàn)有農(nóng)村宅基地制度及改革思路所存在的問(wèn)題 農(nóng)村宅基地這一特定的土地使用方式，是我國(guó)土地制度的一個(gè)特殊安排，其基本特征是“兩權(quán)分離、一宅兩制、無(wú)償供給、限制交易”。“兩權(quán)分離”是指農(nóng)村宅基地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有，農(nóng)戶長(zhǎng)期擁有宅基地使用權(quán)，實(shí)行宅基地所有權(quán)和使用權(quán)相分離?！耙徽瑑芍啤笔侵皋r(nóng)村宅產(chǎn)權(quán)基地制度與宅基地之上的農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)制度不同。宅基地使用權(quán)屬于用益物權(quán)，權(quán)利人可以對(duì)宅基地長(zhǎng)期享有占有、使用的權(quán)利；宅基地之上的房屋歸個(gè)人所有，擁有完全的所有權(quán)。“無(wú)償供給”是指宅基地以無(wú)償?shù)哪Ｊ竭M(jìn)行實(shí)物配給，農(nóng)民只要符合法定條件就可以取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)，不需要支付任何費(fèi)用?！跋拗平灰住笔侵赶嚓P(guān)法規(guī)或政府政策文件對(duì)宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓進(jìn)行了嚴(yán)格的限制。這種制度架構(gòu)，在一定的歷史時(shí)期，對(duì)保障農(nóng)民的居住權(quán)與農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中逐漸發(fā)揮決定性作用，而宅基地使用權(quán)這種以“無(wú)償取得”“限制交易”“排斥市場(chǎng)機(jī)制”為特征的制度模式，不但損害了農(nóng)民的權(quán)益，也導(dǎo)致了土地的巨大浪費(fèi)。

1.現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度存在的問(wèn)題

（1）立法思想落后、權(quán)利框架模糊

我國(guó)農(nóng)村宅基地制度起源于20世紀(jì)60年代，其時(shí)中國(guó)基本上是一個(gè)農(nóng)業(yè)社會(huì)，農(nóng)民生活、生產(chǎn)的穩(wěn)定是政府施政的根本，這就決定了宅基地是一種解決農(nóng)民居住權(quán)的實(shí)物保障，不僅要具有無(wú)償分配性，而且必須禁止流轉(zhuǎn)以防止土地兼并、農(nóng)民流離失所的可能。因此，從歷史淵源看，我國(guó)農(nóng)村宅基地立法的出發(fā)點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)保障功能和維穩(wěn)功能，這不可避免地混淆了法律的權(quán)利保護(hù)與政治任務(wù)。因此，從制度設(shè)計(jì)的本意看，宅基地被當(dāng)做農(nóng)民安居的保障物，漠視宅基地的財(cái)產(chǎn)功能與資本功能，否定了農(nóng)村宅基地的物權(quán)屬性，并使其經(jīng)濟(jì)功能基本喪失。

而在為農(nóng)民提供宅基地的具體實(shí)踐中，立法者僵硬地執(zhí)行著實(shí)物分配這唯一的方式，將實(shí)物保障與權(quán)利保障混淆、把初次保障與再次保障混淆。從權(quán)利保障看，現(xiàn)有的宅基地制度強(qiáng)調(diào)了實(shí)物保障與初次保障，并將實(shí)物保障與初次保障作為唯一的保障制度設(shè)計(jì)。在具體實(shí)施過(guò)程中，體現(xiàn)為對(duì)宅基地的無(wú)償分配、限制轉(zhuǎn)讓、限制面積等多種措施，其弊病在于降低了農(nóng)村宅基地的使用效率，消減了宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，從而在保障農(nóng)民生存權(quán)的同時(shí)漠視了農(nóng)民的發(fā)展權(quán)。

（2）限制宅基地權(quán)利使其無(wú)法承擔(dān)收益功能

從現(xiàn)行的法律政策規(guī)定看，缺乏對(duì)農(nóng)村宅基地收益權(quán)的相關(guān)保護(hù)，使其收益權(quán)無(wú)法得到落實(shí)。首先，限制轉(zhuǎn)讓導(dǎo)致價(jià)格失真，農(nóng)民不能享受資產(chǎn)升值收益。我國(guó)法律禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買(mǎi)宅基地，由于農(nóng)村居民購(gòu)買(mǎi)力有限，這一限制買(mǎi)方的規(guī)定勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致宅基地的價(jià)格失真，進(jìn)而導(dǎo)致宅基地及其上的附著物雖然是農(nóng)民最重要的資產(chǎn)，但并未能在農(nóng)民進(jìn)城以及實(shí)際城鎮(zhèn)化的過(guò)程中發(fā)揮資本功能。

其次，巨額存量宅基地資產(chǎn)無(wú)法資本化。據(jù)估算，2010年我國(guó)農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模約為1640萬(wàn)公頃，即2.46億畝，這2.46億畝中，大部分土地（約2億畝）屬于農(nóng)村宅基地。而據(jù)國(guó)土資源部公布的消息，2013年全國(guó)土地出讓面積和合同成交價(jià)款分別為143 569萬(wàn)平方米和4.1萬(wàn)億元，每畝的價(jià)格約為190萬(wàn)元。也就是說(shuō)，這2億畝宅基地的價(jià)值超過(guò)三百萬(wàn)億元。但是，由于現(xiàn)有的體制桎梏，這價(jià)值三百萬(wàn)億元的資產(chǎn)基本屬于沉寂狀態(tài)。根據(jù)《2013年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2013年，我國(guó)農(nóng)村居民人均純收入8896元，按7億農(nóng)民計(jì)算，農(nóng)民辛苦一年所獲得的純收入約為6.2萬(wàn)億元；而價(jià)值超過(guò)三百萬(wàn)億元的宅基地，按年回報(bào)率5%計(jì)算可獲得超過(guò)15萬(wàn)億元的收入，農(nóng)民有了這部分收入，我國(guó)城鄉(xiāng)差距將大幅度縮小。但是，實(shí)際上，在農(nóng)民的整體收入中，來(lái)自財(cái)產(chǎn)權(quán)利的收入不足3%，這和農(nóng)民擁有的巨量潛在財(cái)產(chǎn)是非常不相稱的。

（3）宅基地浪費(fèi)嚴(yán)重，使用效率低下

作為一種社會(huì)福利，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得是基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，而非通過(guò)市場(chǎng)交易行為。農(nóng)民取得宅基地使用權(quán)主要是通過(guò)行政審批的方式，其獲得成本基本為零，這激發(fā)了農(nóng)民盡可能多占宅基地的欲望。在實(shí)際管理過(guò)程中，農(nóng)村宅基地取得的監(jiān)管措施并不嚴(yán)格，批少占多、建新房也拒不交出閑置下來(lái)的老宅基地、占有多處宅基地等現(xiàn)象比較普遍，加上農(nóng)房繼承等事實(shí)行為以及祖宅不賣等風(fēng)俗習(xí)慣，導(dǎo)致一戶多宅和超標(biāo)占地現(xiàn)象較為普遍，土地浪費(fèi)嚴(yán)重。一方面，農(nóng)村宅基地普遍存在規(guī)模大、面積超標(biāo)、布局分散、外延無(wú)序擴(kuò)張、大量“空心村”存在等粗放低效利用現(xiàn)象，以至在我國(guó)城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)、農(nóng)村人口大規(guī)模向城鎮(zhèn)遷移的背景下，農(nóng)村宅基地規(guī)模不減反增，與城鎮(zhèn)建設(shè)用地同趨勢(shì)變化，加劇了我國(guó)土地資源利用的供需矛盾根據(jù)九三學(xué)社發(fā)布的調(diào)查報(bào)告，我國(guó)農(nóng)村常住人口每年以1.6%的速度在減少，但宅基地卻以每年1%的速度增加，農(nóng)村每年建房占地200萬(wàn)畝左右，農(nóng)民建房投入每年達(dá)到數(shù)千億元。調(diào)查顯示，進(jìn)城農(nóng)民能夠租、買(mǎi)單元房的只占12%至15%，大多數(shù)進(jìn)城農(nóng)民工住在不符合衛(wèi)生條件的地下室、簡(jiǎn)易房中。同時(shí)，農(nóng)村有四分之一的住房常年無(wú)人居住（參見(jiàn)：《農(nóng)村宅基地年增1% 1/4農(nóng)村住房無(wú)人住浪費(fèi)嚴(yán)重》，2013全國(guó)兩會(huì)_中國(guó)網(wǎng)，http：//news.china.com.cn/2013lianghui/2013-03/02/ content_28107297.htm）。本研究的實(shí)地調(diào)查表明，有超過(guò)43.7%的被調(diào)查者表示家里存在宅基地長(zhǎng)期（5年以上）空置現(xiàn)象。 ；另一方面，農(nóng)戶宅基地的合法權(quán)益（如農(nóng)戶合法申請(qǐng)一個(gè)宅基地及農(nóng)戶對(duì)宅基地的用益物權(quán)等）得不到保障，導(dǎo)致農(nóng)戶利用多處宅基地或者未批先建現(xiàn)象普遍發(fā)生課題組在湖南省漣源市三甲鄉(xiāng)、六畝塘鎮(zhèn)、水洞底鎮(zhèn)三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)地問(wèn)卷調(diào)查顯示，超過(guò)四分之一的農(nóng)戶存在著占有兩處或以上宅基地的情況。 。

2012年3月底發(fā)布的《中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展研究報(bào)告——農(nóng)村空心化及其整治策略》認(rèn)為，中國(guó)農(nóng)村空心化現(xiàn)象嚴(yán)重，經(jīng)綜合測(cè)算與評(píng)估表明，若按照分批推進(jìn)城鎮(zhèn)化情景，通過(guò)構(gòu)建完善的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移機(jī)制、宅基地退出與盤(pán)活機(jī)制，全國(guó)空心村綜合整治潛力可達(dá)1.14億畝。課題組在湖南省漣源市的調(diào)查表明，樣本村（三甲鄉(xiāng)柳坪村）原有570多人，由于外出打工或移居漣源、婁底、長(zhǎng)沙等城區(qū)，如今的實(shí)際居民只剩下40多人，形成了“空心村”；村里保留了大量的破舊建筑，客觀上也導(dǎo)致了這些建筑所占用的農(nóng)村宅基地的閑置浪費(fèi)。

2.現(xiàn)有改革思路的缺陷

現(xiàn)有農(nóng)村宅基地制度所存在的弊端日益凸顯，無(wú)論是實(shí)務(wù)界，還是理論界，都對(duì)宅基地制度進(jìn)行了反思，并提出了一些改革思路。綜合起來(lái)看，主要有兩種思路：一是“限制自由流轉(zhuǎn)、擴(kuò)大權(quán)能”，二是“自由流轉(zhuǎn)”（即允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)連同房屋像城市房屋一樣自由流轉(zhuǎn)）。

（1）“限制自由流轉(zhuǎn)、擴(kuò)大權(quán)能”存在的問(wèn)題

這個(gè)改革思路的前提是，在我國(guó)農(nóng)村土地集體所有的制度下，農(nóng)民往往將土地視為抗御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、保障生存利益的最后一道安全屏障，從而使得農(nóng)村宅基地使用權(quán)具有強(qiáng)烈的福利色彩與保障色彩。宅基地涉及我國(guó)農(nóng)村土地制度的基本性質(zhì)（即土地的集體所有制），涉及農(nóng)民基本生存權(quán)利的保障，涉及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)秩序的穩(wěn)定。因此，宅基地的自由轉(zhuǎn)讓會(huì)帶來(lái)以下問(wèn)題：第一，允許農(nóng)村基地轉(zhuǎn)讓會(huì)導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定參見(jiàn)：孟勤國(guó)的《禁止宅基地轉(zhuǎn)讓的正當(dāng)性和必要性》一文，載《農(nóng)村工作通訊》2009年12期。 。中國(guó)農(nóng)民在整體上是不理性、缺乏遠(yuǎn)見(jiàn)的，如果允許宅基地自由轉(zhuǎn)讓，很多農(nóng)民會(huì)貪圖眼前小利而將宅基地轉(zhuǎn)讓；如果遇上經(jīng)濟(jì)波動(dòng)等情形，將產(chǎn)生農(nóng)民流離失所的情況，農(nóng)民的生存權(quán)得不到很好的保障。第二，宅基地所有權(quán)屬于集體，個(gè)人無(wú)權(quán)把宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)出集體之外。如果允許本集體經(jīng)濟(jì)組織成員外的人獲得宅基地使用權(quán)，將會(huì)影響本集體成員利益，導(dǎo)致農(nóng)村土地的浪費(fèi)，有損農(nóng)村的耕地保護(hù)政策。所以，農(nóng)村宅基地改革的方向不是自由轉(zhuǎn)讓，而是“限制轉(zhuǎn)讓，擴(kuò)大權(quán)能”參見(jiàn)：《宅基地改革方向不是自由買(mǎi)賣》（權(quán)威訪談·學(xué)習(xí)貫徹“十八屆三中全會(huì)”精神），時(shí)政-人民網(wǎng)，http：//politics. people.com.cn/n/2013/1213/c1001-23827920.html。 。但是，對(duì)于具體擴(kuò)大什么權(quán)能，無(wú)論是理論界，還是實(shí)務(wù)界，都不是十分明確。從現(xiàn)有的一些模糊表述看，似乎包括了“確權(quán)頒證”“抵押融資”，或者還可能包括“出租”。我們認(rèn)為，這一思路是一種非常不徹底、幾乎沒(méi)有任何進(jìn)步意義的改革。主要存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：

第一，不允許宅基地自由轉(zhuǎn)讓違背了廣大農(nóng)民的意愿。盡管法律對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行了限制，但是，無(wú)論從主觀意愿還是客觀現(xiàn)實(shí)看，農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的情況非常普遍。這一點(diǎn)得到了很多實(shí)際調(diào)研結(jié)果的支持參見(jiàn)：陳小君和蔣省三的《宅基地使用權(quán)制度：規(guī)范解析、實(shí)踐挑戰(zhàn)及其立法回應(yīng)》一文，載《管理世界》2010年第10期。 。課題組在湖南省漣源市三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的問(wèn)卷調(diào)查顯示，三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的被調(diào)查者中，56.3%的農(nóng)戶知道宅基地不能出售、轉(zhuǎn)讓、抵押等，10.6%的農(nóng)戶認(rèn)為宅基地可以出售給本村村民，5.4%的農(nóng)戶認(rèn)為宅基地可以在本集體經(jīng)濟(jì)組織的村民之間互相出售、轉(zhuǎn)讓、抵押、置換等，27.7%的農(nóng)戶認(rèn)為宅基地可以自由出售。這說(shuō)明農(nóng)戶對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的主觀愿意及認(rèn)識(shí)都非常強(qiáng)烈。而且，實(shí)地調(diào)研的結(jié)果表明，超過(guò)三分之一的農(nóng)戶已實(shí)際進(jìn)行過(guò)宅基地流轉(zhuǎn)行為。這些事實(shí)表明，無(wú)論在主觀認(rèn)識(shí)，還是在客觀行為方面，農(nóng)戶對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的意愿都非常強(qiáng)烈。

第二，違反了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)鼓勵(lì)交易與法律平等原則，固化了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。宅基地流轉(zhuǎn)不暢通的情況，違反了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)鼓勵(lì)交易的原則。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，鼓勵(lì)交易是提高效率、增進(jìn)社會(huì)財(cái)富積累的手段，這不僅因?yàn)橹挥型ㄟ^(guò)交易才能滿足不同的交易主體對(duì)不同的使用價(jià)值的追求，滿足不同的生產(chǎn)者與消費(fèi)者對(duì)價(jià)值的共同追求；而且因?yàn)橹挥型ㄟ^(guò)交易的方式，才能實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置、實(shí)現(xiàn)資源的最有效利用。根據(jù)科斯定律，在交易成本不為零的情況下，為了保障最大經(jīng)濟(jì)效益的實(shí)現(xiàn)，就要利用法律來(lái)“重現(xiàn)市場(chǎng)和復(fù)制市場(chǎng)”，也就是要運(yùn)用法律將財(cái)產(chǎn)權(quán)利重新分配給通過(guò)市場(chǎng)交換可以得到它們的那些人，正如波斯納所言“將權(quán)利轉(zhuǎn)讓給某些更有效使用它的人”參見(jiàn)：波斯納的《法律的經(jīng)濟(jì)分析》，中國(guó)大百科全書(shū)出版社1996年版第41頁(yè)。 。根據(jù)“中華人民共和國(guó)公民在法律面前一律平等”的憲法原則，只要是中華人民共和國(guó)的公民，不因戶籍或其生活的地域的不同而在行使權(quán)利時(shí)有所區(qū)別；另一憲法原則規(guī)定，公民對(duì)其私有財(cái)產(chǎn)可以處置。因此禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購(gòu)置宅基地有違法律的平等原則。僅允許農(nóng)村居民到城鎮(zhèn)購(gòu)置房地產(chǎn)，而不允許城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購(gòu)置宅基地，對(duì)城鎮(zhèn)居民來(lái)說(shuō)是不公平的；允許城鎮(zhèn)居民自由轉(zhuǎn)讓其房屋，而不允許農(nóng)村居民自由處分其房屋，實(shí)際上剝奪了農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民財(cái)產(chǎn)上的平等權(quán)利，不可避免地造成農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的貶值，人為增加了城市居民與農(nóng)村居民擇居上的不公平性和房產(chǎn)處置上的不公平性。此外，限制農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的政策規(guī)定也違背了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、消除二元體制的大政策，嚴(yán)重侵害了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，不利于社會(huì)進(jìn)步。

第三，宅基地轉(zhuǎn)讓并不會(huì)帶來(lái)社會(huì)的不穩(wěn)定，而限制交易反而會(huì)帶來(lái)很多潛在的不穩(wěn)定因素。農(nóng)民作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要主體，是一個(gè)理性的群體，同時(shí)，他們也有交易的權(quán)利。如果害怕公民個(gè)體因出賣自身的財(cái)產(chǎn)而導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定，那么社會(huì)最好的治理模式就是限制交易。而事實(shí)證明，限制交易的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式并不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步。從已有的宅基地制度改革試點(diǎn)看，各地雖然模式不一，但是，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)之后并沒(méi)有出現(xiàn)大規(guī)模的社會(huì)問(wèn)題。從現(xiàn)實(shí)看，因農(nóng)村房屋買(mǎi)賣所引起的糾紛日益增多，反而產(chǎn)生了很多社會(huì)不穩(wěn)定因素。特別值得關(guān)注的現(xiàn)象是，隨著有關(guān)禁止農(nóng)村房屋買(mǎi)賣的政策不斷出臺(tái)，該類糾紛并沒(méi)有因此減少，反而呈上升趨勢(shì)。這是因?yàn)殡S著各地城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，一些發(fā)達(dá)地區(qū)以及城鄉(xiāng)結(jié)合部的宅基地流轉(zhuǎn)活動(dòng)十分活躍，宅基地流轉(zhuǎn)范圍和規(guī)模都有擴(kuò)大之勢(shì)；但這種宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)交易沒(méi)有嚴(yán)格的法律保障，容易造成各種糾紛和矛盾。

（2）“自由流轉(zhuǎn)”改革思路的缺陷

基于“限制自由流轉(zhuǎn)、擴(kuò)大權(quán)能”所帶來(lái)的問(wèn)題，“自由流轉(zhuǎn)”方案在理論上得到了很多的支持。我們認(rèn)為，“自由流轉(zhuǎn)”雖然能夠部分解決限制流轉(zhuǎn)所帶來(lái)的問(wèn)題，但是，這個(gè)方案本身也存在著一些深層缺陷。然而，無(wú)論是支持“自由流轉(zhuǎn)”的學(xué)者，還是反對(duì)的學(xué)者，都沒(méi)有能夠?qū)@些問(wèn)題進(jìn)行很好地研究。

第一，農(nóng)村宅基地自由流轉(zhuǎn)的適用范圍非常有限。從現(xiàn)有的試點(diǎn)看，宅基地流轉(zhuǎn)主要集中在大城市周邊。事實(shí)上，以實(shí)物交易為主的宅基地流轉(zhuǎn)模式，真正能夠適用的只有城市周邊的區(qū)域。據(jù)測(cè)算，允許農(nóng)村宅基地自由流轉(zhuǎn)，最終受益的農(nóng)民不會(huì)超過(guò)一億。而對(duì)于大多數(shù)處于離城市較遠(yuǎn)的偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民而言，即使允許宅基地流轉(zhuǎn)，也會(huì)因?yàn)槿狈I(mǎi)方而無(wú)法形成市場(chǎng)，宅基地的價(jià)值仍然無(wú)法得到體現(xiàn)，宅基地流轉(zhuǎn)政策對(duì)這些地區(qū)沒(méi)有多大的實(shí)際價(jià)值。

第二，宅基地自由流轉(zhuǎn)將導(dǎo)致農(nóng)村內(nèi)部的更大不公平。事實(shí)上，農(nóng)村宅基地的價(jià)值因地理位置不同而差異巨大。據(jù)調(diào)查，在北京、上海等一線城市的近郊，農(nóng)村宅基地高達(dá)1 000萬(wàn)～2 000萬(wàn)元/畝，而遠(yuǎn)離城市的偏遠(yuǎn)地區(qū)，宅基地的價(jià)值幾乎為零。允許宅基地自由轉(zhuǎn)讓，將會(huì)使大城市周邊的農(nóng)村居民一夜暴富，真正受益的只有大城市周邊的小部分農(nóng)村居民，因而會(huì)產(chǎn)生更大的不公平。

第三，宅基地自由流轉(zhuǎn)可能導(dǎo)致更大的土地浪費(fèi)現(xiàn)象。允許農(nóng)村宅基地自由流轉(zhuǎn)，使農(nóng)村宅基地的潛在價(jià)值凸顯，農(nóng)民會(huì)以各種理由想辦法多占宅基地。事實(shí)上，在現(xiàn)有的政策框架下，即使宅基地不能自由轉(zhuǎn)讓，也導(dǎo)致了空心村的出現(xiàn)，而宅基地的自由流轉(zhuǎn)，將會(huì)加劇對(duì)宅基地的爭(zhēng)奪，產(chǎn)生更大的土地浪費(fèi)。

三、農(nóng)村宅基地制度創(chuàng)新的目標(biāo)

從前文的分析可以看出，我國(guó)宅基地制度創(chuàng)新非常復(fù)雜，既不是在現(xiàn)有政策框架內(nèi)修修補(bǔ)補(bǔ)（“擴(kuò)大權(quán)能”）所能解決的，也不是簡(jiǎn)單的“自由流轉(zhuǎn)”政策就能解決的。宅基地改革是促進(jìn)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步、加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的一個(gè)大機(jī)遇，合理設(shè)定宅基地制度創(chuàng)新的目標(biāo)將使其發(fā)揮更大作用。因此，在設(shè)計(jì)方案時(shí)，需要對(duì)宅基地制度創(chuàng)新的目標(biāo)進(jìn)行深入探討。我們認(rèn)為，目前，我國(guó)農(nóng)村宅基地制度創(chuàng)新應(yīng)實(shí)現(xiàn)以下目標(biāo)：

第一，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入?！笆藢萌腥珪?huì)”決議提出，要通過(guò)改革完善農(nóng)村宅基地制度，“探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”。2013年，我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入比連續(xù)4年下降，由2009年的3.33∶1下降到3.03∶1。雖然城鄉(xiāng)收入差距有所縮小，但仍高于1978年的收入差距（2.57∶1）。而城鄉(xiāng)收入差距中，財(cái)產(chǎn)性收入的差距最為明顯。因此，“十八屆三中全會(huì)”提出了“增加財(cái)產(chǎn)性收入”。但是，在現(xiàn)有的制度框架下“改革完善農(nóng)村宅基地制度”對(duì)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入增加并不會(huì)有顯著意義。正如我們前文分析所指出的，即使允許農(nóng)村宅基地及房屋自由流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)完全物權(quán)，能夠受益的也只有城市周邊的小部分農(nóng)民，絕大部分農(nóng)民的收益仍然無(wú)法得到保障。因此，要使農(nóng)村宅基地實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)功能，現(xiàn)有的改革思路都無(wú)法達(dá)到目標(biāo)，需要有更好的制度設(shè)計(jì)與創(chuàng)新。

第二，節(jié)約集約使用土地。我國(guó)人口眾多，可開(kāi)發(fā)利用的國(guó)土面積相對(duì)較小，因此，最大限度地節(jié)約集約使用土地，一直是我國(guó)土地政策的出發(fā)點(diǎn)。在現(xiàn)有的農(nóng)村宅基地制度框架下，宅基地只能增加，不能減少。以在外務(wù)工的青年農(nóng)民為例，申不申請(qǐng)宅基地是一個(gè)兩難選擇：如果不申請(qǐng)的話，則意味著坐看一種免費(fèi)福利的喪失；如果申請(qǐng)的話，不但浪費(fèi)土地，還要浪費(fèi)一筆支出蓋一棟一年也難得居住一回的房子。對(duì)大部分人來(lái)說(shuō)，宅基地這種福利是“不要白不要”，因此，導(dǎo)致了農(nóng)村一方面大量房屋空置，另一方面每年都會(huì)新蓋很多房屋。而從現(xiàn)有的改革思路看，不論是哪種方案，都會(huì)強(qiáng)化農(nóng)民申請(qǐng)宅基地的動(dòng)機(jī)和欲望，因此，不利于節(jié)約集約使用土地。

第三，真正實(shí)現(xiàn)“農(nóng)民工市民化（人的城市化）”。改革開(kāi)放以來(lái)，大量農(nóng)村人口進(jìn)入城市創(chuàng)造價(jià)值，形成了事實(shí)上的“非農(nóng)化”，卻仍被土地、戶籍等政策所牽絆，只能扮演名義上的“農(nóng)民”和城市中的“候鳥(niǎo)”，處境十分尷尬。統(tǒng)計(jì)顯示，2013年，城鎮(zhèn)常住人口73 111萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率達(dá)到了53.7%，比上年提高了1.1個(gè)百分點(diǎn)；但“人戶分離人口”達(dá)到2.89億人，其中流動(dòng)人口為2.45億人，“戶籍城鎮(zhèn)化率”僅為35.7%左右。2011年中國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的調(diào)研顯示，農(nóng)民工在就業(yè)地的住房，52%為用人單位提供的包括工棚在內(nèi)的住房，47%為租住城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民住宅，而自有住房不到1%參見(jiàn)：《加快農(nóng)村發(fā)展 推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程》，區(qū)域發(fā)展_中國(guó)改革論壇網(wǎng)，http：//www.chinareform.org.cn/area/city/Report/ 201306/t20130620_169657.htm。 。從實(shí)際看，這近三億人如何在城市里落戶生根，是我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中的一個(gè)核心問(wèn)題。從城市建設(shè)發(fā)展情況看，城市基礎(chǔ)設(shè)施、住房等各方面條件已完全有能力吸納這一部分流動(dòng)人口，從而真正實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”。關(guān)鍵的問(wèn)題是，農(nóng)民缺乏足夠的資金在城市購(gòu)買(mǎi)住房。如果能夠通過(guò)宅基地制度改革，使農(nóng)民擁有一筆進(jìn)城的初始資產(chǎn)，那么，“人的城鎮(zhèn)化”進(jìn)程將會(huì)快得多。

四、農(nóng)村“宅基地指標(biāo)化”方案設(shè)計(jì) 從前文的分析可以看出，單純?cè)试S農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，不但不能解決現(xiàn)有農(nóng)村宅基地制度所存在的問(wèn)題，反而會(huì)帶來(lái)新的問(wèn)題。因此，宅基地制度創(chuàng)新需要跳出“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的改革思維，在更寬廣的視角、更大的領(lǐng)域進(jìn)行考量，才能實(shí)現(xiàn)“農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入、節(jié)約集約利用土地、人的城市化”這三大目標(biāo)。在制度設(shè)計(jì)方面，應(yīng)立足于以下幾個(gè)前提：

第一，必須在農(nóng)村宅基地存量與增量之間做好平衡。隨著城鎮(zhèn)化水平的不斷提升，越來(lái)越多的農(nóng)民到城鎮(zhèn)定居是一種不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)，農(nóng)村建設(shè)用地的減少，是非常正常與自然的事情。因此，必須建立一種制度能夠?qū)⑥r(nóng)村的存量宅基地利用起來(lái)。

第二，必須理清“實(shí)物與權(quán)利”的關(guān)系。保持并完善宅基地對(duì)于農(nóng)民的基本居住保障功能，這是在現(xiàn)有國(guó)情條件下不能突破的一個(gè)基本原則。但是，這種保障功能的實(shí)現(xiàn)形式不應(yīng)是單一的統(tǒng)一無(wú)償分配與實(shí)物分配，而應(yīng)是多種政策組合形式，最重要的是，在各種政策之間應(yīng)給予農(nóng)民充分的選擇權(quán)。

第三，農(nóng)村宅基地制度改革必須在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的前提下進(jìn)行?，F(xiàn)有的改革方案，單純站在農(nóng)村的視角看待宅基地問(wèn)題，而沒(méi)有從城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的視角來(lái)看問(wèn)題，導(dǎo)致了方案的局限性。

第四，避免農(nóng)民利益被剝奪。從全國(guó)各地實(shí)際情況看，農(nóng)村建設(shè)用地在一級(jí)市場(chǎng)上的交易是政府壟斷的。農(nóng)民不但不能進(jìn)入到市場(chǎng)進(jìn)行交易，而且政府還具有強(qiáng)制農(nóng)民參與交易的權(quán)力。在很多地方，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村干部往往成了宅基地流轉(zhuǎn)的權(quán)利主體，土地增值收益權(quán)完全掌握在政府手中（穆向麗 等，2014）?，F(xiàn)有的“宅基地?fù)Q房”“土地?fù)Q社?！薄稗r(nóng)民上樓”“土地增減掛鉤”等宅基地流轉(zhuǎn)模式，其根本問(wèn)題就在于農(nóng)民缺乏參與交易的主體權(quán)利。

綜合考慮上述因素，我們認(rèn)為，“宅基地指標(biāo)化”模式是一個(gè)能夠避免現(xiàn)有改革方案缺陷的、比較理想的宅基地流轉(zhuǎn)模式。這個(gè)模式基于“農(nóng)民為交易主體”的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性原則，綜合重慶市試點(diǎn)的“地票模式”“地票”是在重慶市農(nóng)村土地交易所進(jìn)行交易的“包括農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，經(jīng)過(guò)復(fù)墾并經(jīng)土地管理部門(mén)嚴(yán)格驗(yàn)收后產(chǎn)生的指標(biāo)”。 ，將宅基地分配、復(fù)墾、交易等全過(guò)程指標(biāo)化重慶“地票”模式只針對(duì)現(xiàn)有的集體建設(shè)土地，而沒(méi)有考慮到增量宅基地分配時(shí)的指標(biāo)化，同時(shí)，該模式的交易局限在重慶市域范圍內(nèi)；在交易主體方面也沒(méi)有考慮農(nóng)民直接入市，農(nóng)民利益容易受到損害。參見(jiàn)：《重慶“地票”調(diào)查》，財(cái)經(jīng)頻道_東方財(cái)富網(wǎng)（Eastmoney.com），http：//finance.eastmoney.com/news/1363，20110530138977552.html。 ，以指標(biāo)化實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)距離的跨區(qū)域流轉(zhuǎn)，并借鑒清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）清潔發(fā)展機(jī)制（Clean Development Mechanism）是根據(jù)《京都議定書(shū)》第十二條建立的發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家合作減排溫室氣體的靈活機(jī)制，它允許工業(yè)化國(guó)家的投資者在發(fā)展中國(guó)家實(shí)施有利于發(fā)展中國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的減排項(xiàng)目，從而減少溫室氣體排放量，以履行發(fā)展中國(guó)家在《京都議定書(shū)》中所承諾的限排或減排義務(wù)。從本質(zhì)上說(shuō)，CDM是通過(guò)市場(chǎng)化方式利用發(fā)展中國(guó)家減排邊際成本較低的優(yōu)勢(shì)，以最低的成本實(shí)現(xiàn)減排。 關(guān)于“發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家全球合作進(jìn)行溫室氣體減排”的理念，建立建設(shè)用地指標(biāo)交易市場(chǎng)，在節(jié)約集約使用農(nóng)村宅基地的同時(shí)，還能使農(nóng)民獲得經(jīng)濟(jì)收益。

1.農(nóng)村“宅基地指標(biāo)化”模式之要義

農(nóng)村“宅基地指標(biāo)化”是將宅基地實(shí)物變成建設(shè)用地指標(biāo)，通過(guò)偏遠(yuǎn)農(nóng)村宅基地的指標(biāo)化增加城區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地指標(biāo)異地流轉(zhuǎn)，即實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地大范圍、遠(yuǎn)距離的置換，使不同區(qū)位土地資源發(fā)揮其各自的比較優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化土地資源配置。具體內(nèi)容包括：

（1）對(duì)農(nóng)民現(xiàn)有的宅基地進(jìn)行丈量，并按照人均面積發(fā)證

我國(guó)農(nóng)村宅基地實(shí)行“一戶一宅”的制度《土地管理法》第六十二條規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。 ，但是，對(duì)“戶”與“宅”缺乏明確的規(guī)定，尤其是對(duì)“宅”的面積長(zhǎng)期沒(méi)有規(guī)定，導(dǎo)致宅基地的實(shí)際面積差異非常大。因此，在允許農(nóng)村宅基地自由流轉(zhuǎn)之前，應(yīng)對(duì)現(xiàn)有的宅基地進(jìn)行丈量，對(duì)于超過(guò)全國(guó)統(tǒng)一規(guī)定面積的，按照全國(guó)統(tǒng)一規(guī)定的人均占有面積進(jìn)行頒證我們認(rèn)為，按人均面積頒發(fā)指標(biāo)是最合理的。由于指標(biāo)非實(shí)物，可以根據(jù)人口情況動(dòng)態(tài)調(diào)整。 。例如，全國(guó)規(guī)定人均宅基地面積60平方米，甲村民家有三口人，宅基地面積為220平方米，則該戶所獲得的宅基地頒證面積為180平方米。

按照全國(guó)統(tǒng)一人均面積進(jìn)行頒證的理由是：現(xiàn)行農(nóng)村宅基地是基于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份，通過(guò)申請(qǐng)的方式無(wú)償取得、長(zhǎng)期使用。宅基地使用權(quán)具有一定的社會(huì)保障性，因此，應(yīng)該按照全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)配置面積。而且，從現(xiàn)狀看，在農(nóng)村超面積占有宅基地的農(nóng)戶，大多是農(nóng)村中比較富裕的農(nóng)戶，如果允許其按照實(shí)際占有使用的面積進(jìn)行流轉(zhuǎn)，會(huì)導(dǎo)致貧富的更大分化。

（2）取消農(nóng)村宅基地的實(shí)物分配制度，采取指標(biāo)化分配制度

對(duì)于實(shí)際宅基地占有使用面積不足全國(guó)規(guī)定的農(nóng)戶，或者新申請(qǐng)農(nóng)村宅基地的農(nóng)戶，不再實(shí)行農(nóng)村宅基地的實(shí)物分配，而是給予一定的宅基地使用權(quán)指標(biāo)。例如，村民乙家有五口人，宅基地面積為200平方米，則由國(guó)家再行給予100平方米的宅基地使用權(quán)指標(biāo)；村民丙家有兩口人，新申請(qǐng)宅基地，則給予120平方米的宅基地使用權(quán)指標(biāo)。

宅基地使用權(quán)指標(biāo)有以下用途：第一，用于在集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)申請(qǐng)宅基地實(shí)物。在農(nóng)戶申請(qǐng)到實(shí)際宅基地之后，宅基地使用權(quán)指標(biāo)即告消滅。在這種用途下，宅基地使用權(quán)指標(biāo)相當(dāng)于原有的宅基地?zé)o償使用制度。第二，農(nóng)村宅基地使用權(quán)指標(biāo)可以進(jìn)入建設(shè)用地指標(biāo)市場(chǎng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，購(gòu)買(mǎi)方獲得指標(biāo)之后，即可以申請(qǐng)將農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地。

（3）允許農(nóng)村宅基地以實(shí)物和指標(biāo)兩種方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)

對(duì)于農(nóng)民實(shí)際占有的宅基地，允許其以實(shí)物方式流轉(zhuǎn)，也允許其轉(zhuǎn)換為指標(biāo)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。轉(zhuǎn)換為指標(biāo)的模式需將宅基地復(fù)墾為耕地，對(duì)于農(nóng)村居民退出宅基地及建（構(gòu)）筑物，并實(shí)行復(fù)墾的，按照宅基地頒證面積給予宅基地使用權(quán)指標(biāo)。

（4）相關(guān)配套措施

為了確保農(nóng)村宅基地使用權(quán)指標(biāo)流轉(zhuǎn)能夠切實(shí)落實(shí)，應(yīng)采取以下配套政策措施：

第一，建立全國(guó)統(tǒng)一的宅基地使用權(quán)指標(biāo)交易市場(chǎng)，所有的農(nóng)村宅基地使用權(quán)指標(biāo)均應(yīng)在該市場(chǎng)進(jìn)行交易。在當(dāng)前的條件限制下，宅基地使用權(quán)指標(biāo)的交易可以參照股票交易的模式進(jìn)行集合競(jìng)價(jià)，但交易時(shí)間可以設(shè)定為每周一次。交易主體方面，供給方主要是持有宅基地指標(biāo)的農(nóng)村居民?？紤]到中國(guó)的國(guó)情，為了避免對(duì)宅基地指標(biāo)的過(guò)度炒作，暫不考慮允許企業(yè)或個(gè)人入場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)宅基地使用權(quán)指標(biāo)在遠(yuǎn)期，條件成熟的情況下，可以考慮實(shí)現(xiàn)宅基地指標(biāo)面向社會(huì)公開(kāi)交易。 ，只允許需要申請(qǐng)用地指標(biāo)的各級(jí)政府（或者政府代項(xiàng)目建設(shè)方）入場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)宅基地指標(biāo)。由于土地交易所內(nèi)由政府提供基準(zhǔn)地價(jià)供交易雙方參考，此時(shí)進(jìn)入交易所的農(nóng)民談判能力增強(qiáng)，因此，宅基地指標(biāo)化避免了農(nóng)民受到二次剝奪。

第二，對(duì)現(xiàn)有常住人口在100萬(wàn)以上、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高對(duì)于“經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高”的判斷標(biāo)準(zhǔn)，有待于政策制定部門(mén)深入研究，我們建議采用全國(guó)人均GDP的150%作為判斷標(biāo)準(zhǔn)。 的大城市實(shí)行“建設(shè)用地天花板”政策，即對(duì)這些城市原則上不再分配建設(shè)用地指標(biāo)。不再分配指標(biāo)并不代表這些城市就不擴(kuò)張了，而是需要提升其發(fā)展成本《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》指出，將嚴(yán)控特大城市新增建設(shè)用地規(guī)模。但是，這種以行政手段硬性規(guī)定城市規(guī)模的方式其實(shí)并非一個(gè)很好的辦法。 ，如果這些城市需要使用建設(shè)用地，則要購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村宅基地指標(biāo)。這樣，通過(guò)土地指標(biāo)的交易方式來(lái)實(shí)現(xiàn)城市規(guī)模的均衡發(fā)展。同時(shí)，這一政策措施，還為宅基地指標(biāo)尋找到了有效的買(mǎi)家，有利于宅基地指標(biāo)交易的活躍。停止給經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的大城市供應(yīng)土地指標(biāo)的理論基礎(chǔ)與清潔發(fā)展機(jī)制類似，也就是說(shuō)，在節(jié)約集約利用土地方面，這些大城市應(yīng)承擔(dān)更大的責(zé)任與義務(wù)。但是，考慮到大城市在土地節(jié)約集約利用方面進(jìn)一步挖潛的空間有限，因此，允許其通過(guò)購(gòu)買(mǎi)宅基地指標(biāo)的方式獲得土地指標(biāo)，就如同發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家通過(guò)清潔發(fā)展機(jī)制共同完成減排任務(wù)一樣。這一政策思路與現(xiàn)有的政策思路存在的差異是：現(xiàn)有政策（如《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》）通常是通過(guò)行政手段限制城市規(guī)模來(lái)達(dá)到節(jié)約集約利用土地的目的；而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史證明，政府人為限制城市規(guī)模往往是低效率的，因?yàn)闆](méi)有數(shù)據(jù)表明大城市在使用土地方面更為浪費(fèi)，因此，問(wèn)題的關(guān)鍵不在于給不給予大城市或者特大城市發(fā)展的機(jī)會(huì)，而是以市場(chǎng)手段提高其發(fā)展成本提高大城市發(fā)展成本，不再給予其土地指標(biāo)，體現(xiàn)的是時(shí)際公平。在大城市發(fā)展的初期，其所獲得的土地等資源成本極低，而后發(fā)展起來(lái)的城市，要承擔(dān)土地等資源稀缺性帶來(lái)的額外成本。例如，在深圳、東莞、浦東等地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，幾乎沒(méi)有受到過(guò)土地限制，為什么今天中西部地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)時(shí)，政府要對(duì)其土地指標(biāo)進(jìn)行嚴(yán)格限制呢？因此，為了“時(shí)際公平”，不再給予大城市行政配給土地指標(biāo)，要求其以市場(chǎng)化方式獲得土地指標(biāo)，也是合理的。從支付能力看，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大城市也有足夠的能力支付這些成本，這一措施，還體現(xiàn)了“深口袋”原則。 。

第三，在遠(yuǎn)期，任何單位或者個(gè)人在購(gòu)買(mǎi)獲得建設(shè)用地指標(biāo)之后，即可在城市規(guī)劃的建設(shè)用地范圍內(nèi)自行征地，在不違反相關(guān)規(guī)劃的前提下自行建設(shè)。自行征地所獲得的土地使用權(quán)，經(jīng)過(guò)繳納按照基準(zhǔn)地價(jià)計(jì)算的土地出讓金之后，即可轉(zhuǎn)換為國(guó)有建設(shè)用地。

2.農(nóng)村“宅基地指標(biāo)化”的優(yōu)點(diǎn)

從上面的分析可以看出，農(nóng)村“宅基地指標(biāo)化”是落實(shí)“十八屆三中全會(huì)”關(guān)于農(nóng)村宅基地制度改革的一個(gè)有效的制度創(chuàng)新，這種制度創(chuàng)新的關(guān)鍵在于能夠提高土地利用效率，并有利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公平、區(qū)域公平與時(shí)際公平。

第一，宅基地指標(biāo)化有利于提高土地利用效率，節(jié)約土地。我國(guó)在快速城鎮(zhèn)化、農(nóng)村常住人口不斷減少的情況下，出現(xiàn)了農(nóng)村宅基地面積快速增加的情況，其根本原因在于，宅基地按照戶籍人口以無(wú)償方式進(jìn)行實(shí)物供給。對(duì)于農(nóng)村居民來(lái)說(shuō)，由于取得上的無(wú)償性和缺乏具體使用年限的限制，加上留置過(guò)程中的無(wú)成本性，使其存在濃厚的“不占白不占”心理，進(jìn)而想盡各種辦法盡可能多占有宅基地。如果實(shí)行宅基地指標(biāo)化，則大多數(shù)不在戶籍所在地居住的農(nóng)村居民將不會(huì)再去申請(qǐng)實(shí)物宅基地，而是將宅基地指標(biāo)拿到交易市場(chǎng)中出賣，這樣將節(jié)約大量土地。據(jù)估計(jì)，我國(guó)農(nóng)村可整治利用的宅基地超過(guò)1億畝根據(jù)中國(guó)社科院農(nóng)發(fā)所研究員黨國(guó)英等專家在河北、河南、湖北、山西等地的30多個(gè)行政村調(diào)查的數(shù)據(jù)估算，我國(guó)村莊空置面積超過(guò)1億畝，相當(dāng)于全國(guó)耕地總量的1/18。 ，在指標(biāo)化的激勵(lì)下，這些土地完全有望指標(biāo)化。因此，在宅基地指標(biāo)化之后，我國(guó)耕地面積不但不會(huì)減少，反而有可能增加。

第二，宅基地指標(biāo)化有利于提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，并有效提升中小城市的發(fā)展能力。我國(guó)城鎮(zhèn)化的速度非?？?，但是質(zhì)量不高，核心問(wèn)題是大量農(nóng)民工無(wú)法在城市購(gòu)置住房和享受城市相應(yīng)的公共服務(wù)，產(chǎn)生了明顯的“候鳥(niǎo)式城市化”“候鳥(niǎo)式城市化”是指人口流動(dòng)在很大程度上表現(xiàn)為單身、短期遷移，大量農(nóng)業(yè)人口雖然已經(jīng)在城市就業(yè)，但卻無(wú)法獲得當(dāng)?shù)貞艨诤拖鄳?yīng)的福利，很難在遷入地定居下來(lái)，這些人口在城市的居住具有明顯的短期性與臨時(shí)性。這一點(diǎn)不同于其他很多發(fā)展中國(guó)家永久性的、家庭為主導(dǎo)的人口遷移。 。很多研究者乃至政策制定者都提出了“讓農(nóng)民帶資產(chǎn)進(jìn)城”的構(gòu)想，農(nóng)民最重要的資產(chǎn)是其建造于農(nóng)村的房屋，但是，對(duì)絕大部分農(nóng)民來(lái)說(shuō)，這個(gè)房屋由于其地理位置的原因并不值錢(qián)，因此，在現(xiàn)有的制度安排下，“讓農(nóng)民帶資產(chǎn)進(jìn)城”幾乎不可能。而宅基地指標(biāo)化后，農(nóng)村居民可通過(guò)出賣宅基地指標(biāo)獲得進(jìn)城置業(yè)的啟動(dòng)資金。同時(shí)，對(duì)于中小城市而言，由于其仍能獲得國(guó)家給予的土地指標(biāo)，其發(fā)展能力也可得到進(jìn)一步提升。

第三，宅基地指標(biāo)化有利于縮小城鄉(xiāng)差距和農(nóng)村內(nèi)部差距。當(dāng)前，巨大的城鄉(xiāng)差距、各地農(nóng)村之間的差距已成為制約中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。為了縮小城鄉(xiāng)差距，我國(guó)采取了很多措施，提出了很多口號(hào)，如“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”“以城帶鄉(xiāng)”“城市反哺鄉(xiāng)村”等，但在實(shí)際操作中，這些措施很難落到實(shí)處，更難形成長(zhǎng)效機(jī)制。而通過(guò)農(nóng)村宅基地指標(biāo)化，使偏遠(yuǎn)地區(qū)、貧困地區(qū)的農(nóng)村居民通過(guò)土地指標(biāo)交易獲得發(fā)展經(jīng)濟(jì)的啟動(dòng)資金，有利于其加速發(fā)展，以縮小差距。

第四，宅基地指標(biāo)化有利于我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展。目前，我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)已出現(xiàn)了某些不健康的信號(hào)，如一線城市房?jī)r(jià)高漲而三四線城市需求不足、房屋嚴(yán)重過(guò)剩等。如何引導(dǎo)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展，已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要課題。但是，大城市受到土地指標(biāo)的限制，無(wú)法擴(kuò)大供給，稀缺的土地資源并沒(méi)有用到價(jià)值最高的地方。通過(guò)宅基地指標(biāo)化，相當(dāng)于給予農(nóng)民一個(gè)財(cái)產(chǎn)權(quán)，使農(nóng)民具備到縣城或市轄區(qū)購(gòu)買(mǎi)商品房的能力，這樣可以有效地激活三四線城市的房地產(chǎn)市場(chǎng)，并減小一線城市的房?jī)r(jià)壓力。

第五，宅基地指標(biāo)化能夠有效防止強(qiáng)勢(shì)群體剝奪農(nóng)民利益。很多人反對(duì)農(nóng)村宅基地交易的原因是，宅基地流轉(zhuǎn)真正的受益者不是普通的農(nóng)民，而是中國(guó)社會(huì)的強(qiáng)勢(shì)群體，包括有本事分到多處或超標(biāo)準(zhǔn)宅基地的農(nóng)民、有能力在農(nóng)村買(mǎi)地蓋房的城里人，還有房地產(chǎn)行業(yè)的商人、掮客和投機(jī)者等。在宅基地指標(biāo)化管理之后，由于指標(biāo)是按人分配的，不存在多占的問(wèn)題；而且，指標(biāo)是一種虛擬的產(chǎn)品，也不存在因?qū)嵨锉磺终级鴮?dǎo)致農(nóng)民利益受損害的問(wèn)題。

第六，宅基地指標(biāo)化比現(xiàn)行的節(jié)約集約利用土地方案更具有操作性。節(jié)約集約利用土地一直是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策，為了節(jié)約集約利用土地，2014年5月22日，國(guó)土資源部發(fā)布了《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》，明確規(guī)定：有效控制特大城市新增建設(shè)用地規(guī)模，適度增加集約用地程度高、發(fā)展?jié)摿Υ蟮牡貐^(qū)和中小城市、縣城建設(shè)用地供給，合理保障民生用地需求。我們認(rèn)為，這個(gè)規(guī)定明顯違反了其自身規(guī)定的“市場(chǎng)配置原則”該規(guī)定第二條明確提出：堅(jiān)持市場(chǎng)配置的原則，妥善處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，充分發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的決定性作用。但是，從全部?jī)?nèi)容看，除了提出要“土地價(jià)格市場(chǎng)調(diào)節(jié)”之外，土地節(jié)約集約利用的措施基本都是行政手段。例如，第七條提出土地規(guī)劃控制，第十一條提出建設(shè)邊界劃定，第十五條提出建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)控制等，都是行政手段。 ，在實(shí)踐中也缺乏操作性。從《規(guī)定》的內(nèi)容看，無(wú)論是特大城市還是中小城區(qū)，哪個(gè)應(yīng)該獲得更多的用地指標(biāo)，其實(shí)并不是市場(chǎng)說(shuō)了算，而是取決于行政部門(mén)的意志。而國(guó)土資源部門(mén)等行政機(jī)構(gòu)，是否有足夠的信息與能力去評(píng)估哪個(gè)地區(qū)“集約用地程度高、發(fā)展?jié)摿Υ蟆?？值得懷疑。因此，可以預(yù)期，該規(guī)定最終可能跟國(guó)家限制火電項(xiàng)目一樣，成為一種部門(mén)集體尋租的工具。而宅基地指標(biāo)化，結(jié)合對(duì)100萬(wàn)常住人口以上的經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)城市停止發(fā)放土地指標(biāo)的政策，使這些城市以市場(chǎng)化的方式獲得土地指標(biāo)，是一種真正以市場(chǎng)配置為原則、具有可操作性的節(jié)約集約利用土地的可選方案。

五、結(jié)語(yǔ)

“十八屆三中全會(huì)”指出，要“改革完善農(nóng)村宅基地制度”。但是，農(nóng)村宅基地制度如何改，是一個(gè)值得深入探討的問(wèn)題。本文的研究表明，農(nóng)村宅基地制度的改革不能只局限在“宅基地流轉(zhuǎn)”的范疇內(nèi)，而應(yīng)該從宅基地的本質(zhì)功能及立法本義出發(fā)，基于“城鄉(xiāng)公平、區(qū)域公平、時(shí)際公平”的理念，本著嚴(yán)格節(jié)約耕地的原則，對(duì)宅基地制度進(jìn)行全面創(chuàng)新。我們認(rèn)為，通過(guò)對(duì)農(nóng)村宅基地實(shí)行指標(biāo)化分配，實(shí)現(xiàn)以“以權(quán)利取代實(shí)物”，不但能夠使農(nóng)村宅基地“活起來(lái)、動(dòng)起來(lái)”可以預(yù)期，如果不實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地的指標(biāo)化，那么農(nóng)村宅基地的自由流轉(zhuǎn)將局限于大城市周邊的區(qū)域，而遠(yuǎn)離城市的區(qū)域的宅基地流轉(zhuǎn)卻極度不活躍，其農(nóng)民受益于宅基地流轉(zhuǎn)之處也將甚少。 ，更重要的是可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地價(jià)值的均衡化，有利于縮小農(nóng)村內(nèi)部因宅基地區(qū)位差異而帶來(lái)的巨大差距，有利于縮小城鄉(xiāng)差距和區(qū)域差距，在更高層次上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公平、區(qū)域公平和時(shí)際公平。

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（編輯：夏 冬）