新加坡民族關(guān)系調(diào)控中的動(dòng)態(tài)治理——以雙語(yǔ)政策為例

李京樺

（河南師范大學(xué)，河南·新鄉(xiāng) 453000；中央民族大學(xué)，北京 100081）

新加坡政府為了建立多民族之間和諧的關(guān)系，對(duì)人民生活干預(yù)較多，采取了一些強(qiáng)硬的措施。新加坡政府有意識(shí)的、強(qiáng)硬的民族關(guān)系調(diào)控取得了顯著的效果。在此，“雙語(yǔ)政策”肩負(fù)著新加坡國(guó)家建設(shè)和民族和諧的歷史重任。一方面，國(guó)家獨(dú)立，百?gòu)U待興，可為新加坡國(guó)家建設(shè)培養(yǎng)大量的高素質(zhì)人才，可以保障國(guó)家的發(fā)展；另一方面，語(yǔ)言的統(tǒng)一可以使原本隔離居住的民族消除語(yǔ)言障礙，促進(jìn)民族的交往，建立民族間的信任和感情。美國(guó)著名的政治哲學(xué)家桑德?tīng)柧驼J(rèn)為：“人們克服或尊重彼此間的差異，需要的是在日常生活中相遇。”[1]新加坡政府在執(zhí)行雙語(yǔ)政策中，堅(jiān)持了動(dòng)態(tài)治理的原則，展現(xiàn)了政府在民族關(guān)系的調(diào)控中的執(zhí)政能力。

一、民族關(guān)系調(diào)控理論的淵源和內(nèi)涵

社會(huì)學(xué)家斯賓塞最早使用了“調(diào)適”一詞來(lái)解釋社會(huì)生活中的內(nèi)外在關(guān)系。美國(guó)學(xué)者哈定將調(diào)適界定為“確保并維持對(duì)環(huán)境的控制。”[2]1896年，美國(guó)社會(huì)學(xué)奠基人之一的愛(ài)德華·羅斯對(duì)社會(huì)控制的原因和目的做了研究，羅斯首次提出“社會(huì)控制”的概念。他在《社會(huì)控制》一書(shū)中認(rèn)為：“在社會(huì)事務(wù)中，首要的急需品是秩序和進(jìn)步……秩序優(yōu)先于進(jìn)步得到了珍視?！盵3]羅斯利用了那個(gè)時(shí)代所有的文獻(xiàn)，研究了個(gè)人與社會(huì)之間的關(guān)系，以及廣泛的社會(huì)治安問(wèn)題。

民族關(guān)系調(diào)控是社會(huì)控制在多民族國(guó)家的一種特殊表現(xiàn)和功能。1994年，金炳鎬教授在《民族關(guān)系理論通論》提出了民族關(guān)系調(diào)控理論，主要是指：“國(guó)家政黨和社會(huì)組織、團(tuán)體等，為了調(diào)整、控制民族關(guān)系現(xiàn)狀或者促進(jìn)民族關(guān)系發(fā)展，通過(guò)運(yùn)用各種力量和手段，有目的地引導(dǎo)和調(diào)整民族間交往的社會(huì)規(guī)范和行為模式的活動(dòng)或過(guò)程?！盵4]這一學(xué)派主要強(qiáng)調(diào)：在國(guó)家的建設(shè)和發(fā)展中，執(zhí)政黨在政治制度和國(guó)家政策上對(duì)少數(shù)民族利益和需求的考慮，并通過(guò)政策的設(shè)計(jì)、實(shí)施、反饋、修正、替代方案、法律保護(hù)等環(huán)節(jié)，最終達(dá)到民族平等、和諧、共同繁榮的目的。

新加坡建國(guó)初期與周邊鄰國(guó)印尼、馬來(lái)西亞的政治關(guān)系緊張，國(guó)內(nèi)激烈的民族矛盾和種族、宗教沖突，失業(yè)人數(shù)眾多，教育資源匱乏。這些使新加坡人民能理解和接受政府采取的“行動(dòng)主義和干涉主義”。[5]新加坡社會(huì)把政府視為是現(xiàn)代社會(huì)秩序中具有決定性的組織?！皼](méi)有哪一種競(jìng)爭(zhēng)性的政治機(jī)構(gòu)……擁有像國(guó)家這樣足夠全面的多維能力?！盵6]新加坡政府一直致力于用不斷變化的、靈活的政策來(lái)規(guī)劃、調(diào)控和解決社會(huì)矛盾以及民族矛盾，滿足不同人群的需要，這是新加坡獨(dú)有的特色。

二、新加坡雙語(yǔ)政策的動(dòng)態(tài)治理

什么是治理？加利福尼亞大學(xué)的甘比爾·巴特認(rèn)為治理是指：“使公共政策和項(xiàng)目得以執(zhí)行、實(shí)施及評(píng)估的政府與公民之間的關(guān)系。從廣義上講，它指決定國(guó)家或組織的作用方式的規(guī)則、制度和網(wǎng)絡(luò)”。[7]因此，我們可以認(rèn)為治理指政府行使職權(quán)的影響方式以及促進(jìn)社會(huì)的集體福利和國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的決策能力。研究認(rèn)為：治理有效的國(guó)家人均生活水平遠(yuǎn)高于治理水平低下的國(guó)家。動(dòng)態(tài)治理需要具備三項(xiàng)認(rèn)知能力“前瞻思考、反復(fù)思考和換位思考”。[8]在多民族國(guó)家里，語(yǔ)言是個(gè)非常敏感的問(wèn)題，人為地消滅或抬高一個(gè)民族的語(yǔ)言，都有可能發(fā)生沖突和流血犧牲。李光耀經(jīng)常說(shuō)，語(yǔ)言問(wèn)題其實(shí)是個(gè)政治問(wèn)題。對(duì)于經(jīng)濟(jì)凋敝的新加坡來(lái)說(shuō)，沒(méi)有統(tǒng)一的語(yǔ)言，發(fā)展起來(lái)很困難。新加坡政府在制定政策時(shí)謹(jǐn)慎考慮了兩大民族馬來(lái)西亞和華族的關(guān)系，開(kāi)始了曲折和漫長(zhǎng)的雙語(yǔ)之路，語(yǔ)言政策既可以消除民族之間的差異又可以建立與國(guó)際世界溝通的平臺(tái)，為新加坡政治安定和經(jīng)濟(jì)騰飛奠定基礎(chǔ)。

新加坡執(zhí)行雙語(yǔ)政策堅(jiān)持了動(dòng)態(tài)治理的原則。李光耀認(rèn)為：“沒(méi)有任何政策像華文教育那樣經(jīng)過(guò)這么多次的調(diào)整與改革，自1979年以來(lái)，我們?cè)诮逃贫壬献隽肆螜z討，其中四次直接針對(duì)華文科的教學(xué)改革，最近的一次檢討是在2011年。這些變革、調(diào)整對(duì)平衡國(guó)家與個(gè)人、族群之間的關(guān)注點(diǎn)和輕重取舍是至關(guān)重要的?！盵9]民族關(guān)系調(diào)控的設(shè)計(jì)通過(guò)民族政策來(lái)實(shí)施，保持動(dòng)態(tài)治理，可以使政策真正地落實(shí)。

（一）雙語(yǔ)教學(xué)的起步階段——民族教育語(yǔ)言的調(diào)控政策主要是為了生存和政治穩(wěn)定（1959—1979）

1.不同源流的學(xué)校趨于統(tǒng)一（1959—1965年）

1959年，新加坡人民行動(dòng)黨上臺(tái)，堅(jiān)決推行語(yǔ)文教育一視同仁、待遇平等的政策，新加坡雙語(yǔ)教學(xué)才真正開(kāi)始起步。四個(gè)民族的四種語(yǔ)言都是官方語(yǔ)言，平等對(duì)待四種語(yǔ)文源流；推廣雙語(yǔ)教育；四校合流，使各民族在同一個(gè)學(xué)校學(xué)習(xí)、生活，以英語(yǔ)作為主導(dǎo)語(yǔ)言。1961年開(kāi)始，新加坡所有學(xué)校采用馬來(lái)亞為背景的馬來(lái)亞化課本，教學(xué)內(nèi)容同一，可以用四種不同語(yǔ)言作為教學(xué)媒介。不同語(yǔ)言源流的學(xué)校使用同一校舍，增加交流的機(jī)會(huì)，這是混合制學(xué)校的概念。

2.政治突變導(dǎo)致語(yǔ)言政策的改變（1965—1979年）

突如其來(lái)的獨(dú)立使新加坡改變了原來(lái)的語(yǔ)言政策。1966年，正式實(shí)施雙語(yǔ)教育政策，這個(gè)時(shí)期的雙語(yǔ)教育政策是在華語(yǔ)、馬來(lái)語(yǔ)和泰米爾語(yǔ)學(xué)校必須把英語(yǔ)作為第二語(yǔ)言，而英語(yǔ)學(xué)校必須把各民族的母語(yǔ)作為第二語(yǔ)言。英語(yǔ)作為工作語(yǔ)言保障了人民的就業(yè)，可以為新加坡引進(jìn)外資企業(yè)提供人才，為新加坡獨(dú)立之初經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展做出了貢獻(xiàn)。馬來(lái)語(yǔ)作為國(guó)語(yǔ)可以緩和新加坡周邊的國(guó)際關(guān)系，使新加坡在復(fù)雜的國(guó)際環(huán)境中生存下來(lái)。各民族都可以學(xué)習(xí)自己的母語(yǔ)，平等地對(duì)待不同的語(yǔ)言流，平衡了民族的關(guān)系，新加坡獨(dú)立之后的政治穩(wěn)定與民族和諧分不開(kāi)。

（二）雙語(yǔ)教學(xué)逐步在全國(guó)實(shí)行——培養(yǎng)有傳統(tǒng)文化修養(yǎng)的高素質(zhì)人才（1979—2011年）

1.雙語(yǔ)教學(xué)的全面開(kāi)展

英語(yǔ)作為政府行政語(yǔ)言在當(dāng)時(shí)是唯一的出路，但是為了避免刺激華人的情緒，雙語(yǔ)政策只能是循序漸進(jìn)、權(quán)衡利弊地慢慢開(kāi)展。1979年，根據(jù)《吳慶瑞報(bào)告書(shū)》做出的教育制度重大的改革，終于使新加坡在1987年全國(guó)學(xué)校（除特選中學(xué)）統(tǒng)一語(yǔ)文源流，英語(yǔ)是第一語(yǔ)文，各民族母語(yǔ)是第二語(yǔ)文，雙語(yǔ)教學(xué)全面開(kāi)展。

2.保留了九所華語(yǔ)特選中學(xué)

在英語(yǔ)作為共同語(yǔ)言的新加坡，華人學(xué)校的學(xué)生越來(lái)越少，為了挽救華校，教育部宣布“從1979年起，在‘特別輔助計(jì)劃’下的9所傳統(tǒng)華校開(kāi)辦華文為第一語(yǔ)文水平的特別源流?！盵10]特選中學(xué)最初的生源都不理想，教育部不斷地調(diào)整政策，在轉(zhuǎn)學(xué)、升學(xué)加分和大學(xué)評(píng)獎(jiǎng)學(xué)金等方面可以優(yōu)待，但修讀這九所學(xué)校的人越來(lái)越少。一直到1983年第一屆特選中學(xué)畢業(yè)O水準(zhǔn)會(huì)考成績(jī)9所學(xué)校三科考試及格率高達(dá)94%，這樣的成績(jī)吸引了越來(lái)越多的生源，在1992年新加坡為中學(xué)排名的前十名中，特選中學(xué)占六所，特選中學(xué)的成功，為雙語(yǔ)教學(xué)提供了新思路，也為以后挽救華語(yǔ)的運(yùn)動(dòng)指明了出路。

3.華語(yǔ)運(yùn)動(dòng)

1979年，吳慶瑞在報(bào)告中指出：“我們現(xiàn)有的教育制度是非常不合自然規(guī)律的，極大多數(shù)的學(xué)校是用英語(yǔ)和華語(yǔ)兩種語(yǔ)言教導(dǎo)學(xué)生，而85%的學(xué)生在家里說(shuō)的卻是方言?！盵10]這樣導(dǎo)致了學(xué)生雖然學(xué)了華語(yǔ)，但是不能交流。在發(fā)現(xiàn)華語(yǔ)教育的失敗后，李光耀認(rèn)真檢討了新加坡教育的基本原則和目標(biāo)，認(rèn)為雙語(yǔ)運(yùn)動(dòng)50年后，會(huì)導(dǎo)致華語(yǔ)的徹底消失。因此，李光耀決定放棄方言的使用，展開(kāi)了華語(yǔ)運(yùn)動(dòng)。

華語(yǔ)運(yùn)動(dòng)總共開(kāi)展了32年（1979—2011年），分為三個(gè)階段。

第一個(gè)十年（1979—1989年）。這十年華語(yǔ)運(yùn)動(dòng)的目標(biāo)有兩個(gè)：一是在五年內(nèi)用華語(yǔ)代替新加坡華人講的十幾種方言；二是10年內(nèi)，英語(yǔ)、華語(yǔ)、馬來(lái)語(yǔ)成為咖啡店、小販中心、商店、戲院等公共場(chǎng)所的通用語(yǔ)。有確定的針對(duì)人群是在教育改革之后，不能升入中學(xué)的20%--30%的人群。

第二個(gè)十年（1989—1999年）。這一時(shí)期的目標(biāo)是：認(rèn)識(shí)文化，推廣的對(duì)象是白領(lǐng)人士。

第三個(gè)十年（1999—2009）。這十年繼承了上個(gè)十年了解中華文化的目的，以輕松活潑的方式，推廣華語(yǔ)，針對(duì)人群是1965年以后出生的受英文教育而且不太會(huì)講華語(yǔ)的新加坡華人。

（三）2011年《母語(yǔ)教育檢討報(bào)告書(shū)》對(duì)華文教學(xué)進(jìn)一步檢討

政策的目的是華人要靈活地學(xué)習(xí)華語(yǔ)，確保教學(xué)與考試更接近學(xué)生應(yīng)用語(yǔ)言的能力。教育部的政策是改變考試方法，制定了一整套堅(jiān)定母語(yǔ)能力的目標(biāo)--“語(yǔ)言能力描述”，以便檢測(cè)學(xué)生的華語(yǔ)母語(yǔ)溝通和互動(dòng)的實(shí)用能力。

在新加坡，語(yǔ)言政策成為服務(wù)經(jīng)濟(jì)、政治、國(guó)家利益和政府管理實(shí)用工具，語(yǔ)言政策已經(jīng)進(jìn)行了多次改進(jìn)，將來(lái)語(yǔ)言政策還會(huì)隨著變化而調(diào)整。

三、新加坡雙語(yǔ)政策及其動(dòng)態(tài)治理對(duì)民族關(guān)系調(diào)控的重要作用

（一）動(dòng)態(tài)治理的前瞻性思考在政策設(shè)計(jì)中有民族關(guān)系的考慮

前瞻性思考是指根據(jù)環(huán)境預(yù)測(cè)未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，理解其對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的重要性，并具有識(shí)別新機(jī)遇和潛在威脅以及處理危險(xiǎn)的戰(zhàn)略投資和選擇能力。前瞻性思考并非要求人們能預(yù)見(jiàn)不確定的未來(lái)?！霸诓淮_定的環(huán)境，前瞻性思考就是讓人參與戰(zhàn)略對(duì)話，”[11]讓人們對(duì)未來(lái)發(fā)展有信心。前瞻思考能形成一種經(jīng)常性質(zhì)疑的文化，讓人們遇到各種突發(fā)事件或者隨著環(huán)境變化時(shí)刻保持適應(yīng)性。

新加坡在制定語(yǔ)言教育目標(biāo)時(shí)，不僅考慮到了新加坡的生存，而且照顧了各民族母語(yǔ)的感情和傳承祖先的文化。新加坡政府制定了多元的教育和語(yǔ)言政策，一方面為國(guó)家生存提供會(huì)英語(yǔ)的人才，又尊重各民族的語(yǔ)言和文化，避免語(yǔ)言霸權(quán)；把馬來(lái)語(yǔ)定位國(guó)語(yǔ)，即是為了照顧馬來(lái)人的情緒，又是緩和馬來(lái)西亞的敵視。對(duì)待華語(yǔ)，李光耀保持的態(tài)度很微妙，既打擊了華人大沙文主義，同時(shí)又非常注重華語(yǔ)5000千年文明的傳承，面對(duì)華人的激烈反抗和不斷出現(xiàn)的學(xué)生抗議，他知道變革不能太激進(jìn)，要謹(jǐn)慎行動(dòng)，不斷地安撫華人的情緒，使華人認(rèn)識(shí)到以華語(yǔ)為工作語(yǔ)言的危害性，為了生存必須首先確保和東南亞近鄰和睦相處。新加坡政府在不斷地權(quán)衡和善治的理念下，制定了雙語(yǔ)政策，來(lái)協(xié)調(diào)各民族的利益。

（二）動(dòng)態(tài)治理的反復(fù)思考在政策的執(zhí)行中避免民族沖突的發(fā)生

阿爾伯特·愛(ài)因斯坦說(shuō)：“問(wèn)題不在于思考而是反復(fù)思考”。李光耀的治國(guó)經(jīng)驗(yàn)就在于他經(jīng)常地反思，從別國(guó)成功的經(jīng)驗(yàn)和失敗的教訓(xùn)中尋找適合本國(guó)的計(jì)劃和方針。通過(guò)學(xué)習(xí)、比較、反思和對(duì)照，挑選那些可以帶來(lái)社會(huì)成功的經(jīng)驗(yàn)，加以調(diào)整和采用。反思的習(xí)慣和思維態(tài)度對(duì)于必須做出決定的領(lǐng)導(dǎo)人來(lái)說(shuō)，可以避免政策的失誤帶來(lái)不可收拾的殘局。

從雙語(yǔ)政策32年曲折的推行中，以及1979年和2011年的變革中，我們能看出新加坡第一代領(lǐng)導(dǎo)人的價(jià)值觀和執(zhí)政理念是照顧和維護(hù)人民和國(guó)家的利益。雙語(yǔ)政策要平衡國(guó)家和各民族的利益，尤其對(duì)于占75%的華人來(lái)說(shuō)，華語(yǔ)沒(méi)有成為共同語(yǔ)言和國(guó)語(yǔ)，又被迫放棄了方言，引起了華人的不滿和抗拒，政治上碰到了很大阻力。但是，經(jīng)過(guò)32年的政策反思調(diào)整和改革，照顧到了不同人群，以及社會(huì)環(huán)境的變化，新加坡在雙語(yǔ)教學(xué)中取得有目共睹的成績(jī)。1979年的教育體制的重大變革，每十年華語(yǔ)運(yùn)動(dòng)的調(diào)整，1999年和2011年《副總理聲明》、《母語(yǔ)教育檢討報(bào)告書(shū)》對(duì)華語(yǔ)政策的反思、檢討，新加坡領(lǐng)導(dǎo)人以謙虛、謹(jǐn)慎、不斷評(píng)估政策效率的態(tài)度，使新加坡復(fù)雜、敏感的語(yǔ)言政策取得了成功，新加坡各民族實(shí)現(xiàn)了相互認(rèn)同，相互通婚，民族之間認(rèn)同率達(dá)到了90%以上，各民族彼此尊重相互的文化、宗教和風(fēng)俗習(xí)慣，和睦相處。

（三）動(dòng)態(tài)治理的換位思考有助于政府實(shí)施適應(yīng)國(guó)家文化和歷史背景的民族關(guān)系調(diào)控

換位思考指的是從別的國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和思想，發(fā)現(xiàn)新見(jiàn)解，尋找他人解決類(lèi)似問(wèn)題采取和實(shí)施的實(shí)踐，反思自己行為吸取教訓(xùn)，找出可以適合本地環(huán)境的政策和解決問(wèn)題的方法，使政策適合本地公民的要求。

雙語(yǔ)政策的制定與執(zhí)行，主要的阻力和困難來(lái)自華人，李光耀非常注重學(xué)習(xí)各國(guó)的歷史，他發(fā)現(xiàn)印度獨(dú)立十年語(yǔ)言依然是一個(gè)爭(zhēng)執(zhí)的政治問(wèn)題，斯里蘭卡由于實(shí)施了占80%人口的僧伽羅人語(yǔ)言為官方語(yǔ)言，而陷入了長(zhǎng)期的動(dòng)亂。不重蹈他國(guó)失敗教訓(xùn)的覆轍，根據(jù)新加坡的實(shí)際情況和文化特征，制定了適應(yīng)新加坡的語(yǔ)言政策，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，民族的和諧和社會(huì)的穩(wěn)定，使語(yǔ)言政策成為實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益目標(biāo)和滿足政府需要的治理工具，政府的調(diào)控?zé)o疑起到了巨大的作用。新加坡成功的秘訣在于動(dòng)態(tài)治理。在新加坡沒(méi)有什么政策是不可以更改的，政策必須隨環(huán)境的變化調(diào)整，制定的政策就是為了能夠真正實(shí)施?！靶录悠旅咳臧l(fā)展并考慮一次國(guó)家情景，這些情景往往呈現(xiàn)具有政策含義的重要趨勢(shì)和問(wèn)題?！盵8]

總之，新加坡以小國(guó)的身份堅(jiān)持了自己的政治實(shí)驗(yàn)并取得了偉大的成功，有很多值得我國(guó)學(xué)習(xí)的經(jīng)驗(yàn)，新加坡雙語(yǔ)政策在執(zhí)行過(guò)程中不斷的改良、適應(yīng)和創(chuàng)新，雙語(yǔ)政策在30多年改革中，經(jīng)過(guò)了多次的研究和檢討。新加坡民族政策在政治、經(jīng)濟(jì)、宗教和文化以及防恐等多方面都堅(jiān)持動(dòng)態(tài)治理，其民族關(guān)系的和諧要?dú)w功于政府在民族關(guān)系調(diào)控中始終采取動(dòng)態(tài)的治理態(tài)度，沒(méi)有完美的治理系統(tǒng)，只有不斷地學(xué)會(huì)調(diào)整和改善以滿足不斷變化的要求的系統(tǒng)，過(guò)去無(wú)法改變，未來(lái)不能決定，只有帶著動(dòng)態(tài)治理的觀念，才能為應(yīng)對(duì)未來(lái)做好準(zhǔn)備。

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