總部經(jīng)濟(jì)下的稅收與稅源背離問題研究——以防城港市為例

中央財經(jīng)大學(xué) 駱平原

近年來，總部經(jīng)濟(jì)給我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來了諸多的正面效應(yīng)，但從宏觀上看，由于稅制設(shè)計、跨區(qū)域經(jīng)營、區(qū)域間稅收政策及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異等因素影響，稅收與稅源背離問題在國內(nèi)普遍存在。隨著國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)增長速度放緩，區(qū)域間稅收競爭性不斷增強(qiáng)，處于祖國西南邊陲的防城港市面臨的財政增收形勢日益嚴(yán)峻。因此，加強(qiáng)總部經(jīng)濟(jì)模式下的防城港市稅收與稅源背離分析并提出相應(yīng)的對策具有十分重要的意義。

一、防城港市稅收與稅源背離基本情況

總部經(jīng)濟(jì)是指某區(qū)域由于特有的資源優(yōu)勢吸引企業(yè)將總部在該區(qū)域集群布局，將生產(chǎn)制造基地布局在具有比較優(yōu)勢的其他地區(qū)，使企業(yè)價值鏈與區(qū)域資源實現(xiàn)最優(yōu)空間耦合，對該區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生重要影響的一種經(jīng)濟(jì)形態(tài)。由此不可避免地帶來稅收的流動，造成區(qū)域間的稅收與稅源背離。

稅收與稅源背離度，可用區(qū)域稅收收入總量占比減去經(jīng)濟(jì)總量占比的差額來衡量。背離度為正值，說明該區(qū)域為稅收相對流入地，負(fù)值則表明為稅收相對流出地。計算防城港市的背離度，用防城港市地方稅收收入占廣西的比重減去相應(yīng)的生產(chǎn)總值比重來衡量，并結(jié)合廣西的背離度做縱向?qū)Ρ取谋?可知，近6年來廣西及防城港市地方級稅收背離度一直為負(fù)數(shù)，是典型的稅收流出區(qū)。從變化軌跡看，廣西整體稅收背離度相對穩(wěn)定，基本在－1.7左右徘徊，防城港市稅收背離度變化較大，在－0.84～1.26之間呈現(xiàn)波浪式浮動。說明防城港市稅收流出情況好于廣西，但按照稅收與稅源一致性原則，仍然具有很大的改進(jìn)空間，應(yīng)引起高度重視。

二、防城港市稅收與稅源背離成因分析

(一)總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后。

自2003年北京市率先提出發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)以來，至少有200多個城市明確提出了發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)的計劃，并出臺或完善一系列政策措施，為總部經(jīng)濟(jì)走向規(guī)范化、有序化提供政策依據(jù)。經(jīng)過多年發(fā)展，總部經(jīng)濟(jì)在部分城市已頗具規(guī)模，為推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展起到了舉足輕重的作用。

防城港市由于歷史上長期處于戰(zhàn)爭前沿，經(jīng)濟(jì)發(fā)展起步晚、城市規(guī)模小、人口少、公共服務(wù)水平不高等，對發(fā)展總部基地和引進(jìn)高級人才形成障礙，在一定程度上影響企業(yè)決策者對總部設(shè)立或搬遷落戶的信心和決心。目前，總部機(jī)構(gòu)設(shè)在防城港市并辦理稅務(wù)登記證的企業(yè)有50多家，但經(jīng)營規(guī)模較小，均達(dá)不到企業(yè)集團(tuán)的標(biāo)準(zhǔn)，其納稅額占全市稅收比重只有2%左右。而總部機(jī)構(gòu)在外地，分支機(jī)構(gòu)設(shè)立在防城港市的企業(yè)達(dá)800多戶，其中注冊資金1000萬元以上、年營業(yè)額2億元以上、年納稅額500萬元以上的企業(yè)有20多戶，2013年共計納稅約9億元，是防城港市稅收收入的重要貢獻(xiàn)力量。

表1 防城港市稅收與稅源背離度%

(二)非法人分支機(jī)構(gòu)匯總繳納企業(yè)所得稅導(dǎo)致稅收流出。

按現(xiàn)行企業(yè)所得稅法規(guī)定，企業(yè)所得稅的納稅人必須具有法人資格，非法人分支機(jī)構(gòu)由企業(yè)總部機(jī)構(gòu)匯總計算繳納分配，其中總部機(jī)構(gòu)分?jǐn)偠惪畹?0%，其他非法人分支機(jī)構(gòu)按照營業(yè)收入、職工薪酬、資產(chǎn)總額占比分?jǐn)偠惪畹?0%。分支機(jī)構(gòu)所在地稅務(wù)機(jī)關(guān)對企業(yè)的稅收管轄權(quán)被削弱，在實際操作過程中，總部機(jī)構(gòu)對總部和各分支機(jī)構(gòu)之間稅款分配有較大的決定權(quán)，非法人分支機(jī)構(gòu)通常難以從總機(jī)構(gòu)分配得到稅款，大部分稅收留在總部機(jī)構(gòu)所在地，導(dǎo)致稅收從分支機(jī)構(gòu)所在地向總部機(jī)構(gòu)所在地轉(zhuǎn)移。

(三)關(guān)聯(lián)交易導(dǎo)致稅收流出。

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，防城港市存在外地總部機(jī)構(gòu)通過利用關(guān)聯(lián)交易和內(nèi)部定價將稅收轉(zhuǎn)移到銷售總部或關(guān)聯(lián)銷售公司，或采取直接經(jīng)營、總代銷、總經(jīng)銷等經(jīng)營方式，實行產(chǎn)銷同價，按銷售返還利潤等營銷手段，將稅收留在總部或關(guān)聯(lián)銷售公司。

2011年、2012年防城港市磷酸行業(yè)分別實現(xiàn)銷售收入(含貿(mào)易收入)12.69億元、28.02億元，納稅1654萬元、2129萬元，其中國內(nèi)增值稅1640萬元、1877萬元，其他稅種收入較少，增值稅稅負(fù)率分別僅為1.29%、0.67%，產(chǎn)值與稅收嚴(yán)重不符。其中，在防城港市設(shè)立生產(chǎn)基地的12家某省磷酸企業(yè)，生產(chǎn)經(jīng)營和進(jìn)出口都以外省總部機(jī)構(gòu)名義開展，2013年出口磷酸產(chǎn)品約45萬噸，出口總額約3.6億美元，導(dǎo)致稅收流出人民幣約3800萬元;防城港市某鎳鐵公司以四川總部的名義經(jīng)營紅土鎳礦進(jìn)口;某冶金公司委托廈門某貿(mào)易公司代理進(jìn)口紅土鎳礦和鐵礦石等。據(jù)統(tǒng)計，2013年防城港市企業(yè)進(jìn)口原材料總額約14億美元，估算稅收流出人民幣1.1億元。

(四)企業(yè)改變注冊地導(dǎo)致稅收流出。

總部機(jī)構(gòu)出于企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、內(nèi)部結(jié)算或者降低總體稅負(fù)的考慮，樂于接受有些地方政府為總部機(jī)構(gòu)開出的更為優(yōu)厚的優(yōu)惠政策，并通過改變組織結(jié)構(gòu)、改變企業(yè)注冊地、實施資本弱化等方式轉(zhuǎn)移稅收。以防城港市鋼鐵項目為例，2008年9月3日，防城港武鋼更名為廣西鋼鐵集團(tuán)有限公司，注冊地由防城港市變更為南寧市。項目全部建成投產(chǎn)后，年銷售收入超過1000億元，年稅利180億元，其中一期項目稅利40億元。但由于廣西鋼鐵集團(tuán)有限公司的注冊地在南寧市，如果在項目投產(chǎn)后采用總機(jī)構(gòu)匯總申報方式，將導(dǎo)致該項目的增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、印花稅等稅收的大部分在公司注冊地繳納，防城港市只能分享到極少稅收。

(五)跨地區(qū)經(jīng)營導(dǎo)致稅收流出。

1.建筑安裝業(yè)。2012～2013年防城港市年均完成建筑安裝項目投資約200億元，其中80%由外地建筑安裝企業(yè)施工，年納稅額可達(dá)1.2億元。但由于該類企業(yè)組織形式復(fù)雜，掛包和轉(zhuǎn)包、分包現(xiàn)象普遍存在，企業(yè)入庫稅款監(jiān)督困難，少納稅、不納稅或延期納稅的現(xiàn)象較為普遍。

2.房地產(chǎn)銷售業(yè)。據(jù)房地產(chǎn)主管部門提供的資料，2012～2013年防城港市商品房年開發(fā)面積約210萬平方米，年均銷售面積約145萬平方米，年均銷售額約55億元，其中年均有近50%的商品房是由外地經(jīng)銷商包銷或代銷，年均銷售手續(xù)費(fèi)約2.53億元，由此產(chǎn)生的稅款卻不在本地繳納。

3.交通運(yùn)輸業(yè)。2013年，防城港市在外地掛靠的大型貨車約1400輛，載重噸位占全市的15%，全年至少有4500萬元營業(yè)額不在本市納稅，船舶外掛也較為嚴(yán)重，且存在兩地注冊、外地開票的行為，造成空有運(yùn)量卻無稅收的局面。

(六)股權(quán)轉(zhuǎn)讓導(dǎo)致稅收的流失。

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和完善，資本市場的持續(xù)活躍，股權(quán)轉(zhuǎn)讓作為一種特殊的資本交易方式，在企業(yè)實踐過程中日趨頻繁。據(jù)防城港市稅務(wù)部門統(tǒng)計，2013年，全市有416家企業(yè)涉及股權(quán)轉(zhuǎn)讓，有139家企業(yè)涉及盈余公積金轉(zhuǎn)增股本(其中20家企業(yè)同時涉及轉(zhuǎn)讓和轉(zhuǎn)增股本)。股權(quán)轉(zhuǎn)讓方出于避稅目的，往往會向稅務(wù)機(jī)關(guān)提供假合同，合同中的股權(quán)轉(zhuǎn)讓額都低于實際轉(zhuǎn)讓額。2013年稅務(wù)部門對部分轉(zhuǎn)讓股權(quán)行為追繳了稅款數(shù)百萬元，但由于一些部門的稅收意識不強(qiáng)，對協(xié)助征稅重視不夠，稅務(wù)部門未能及時完整獲取納稅所需相關(guān)資料，股權(quán)轉(zhuǎn)讓價格真實性又難以確定，相關(guān)稅收的征管存在不少漏洞，股權(quán)轉(zhuǎn)讓中稅收的流失情況仍然比較嚴(yán)重。

(七)多重財稅優(yōu)惠政策導(dǎo)致稅收減少。

防城港市地處北部灣畔，既沿邊又沿海，是中國—東盟經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的前沿，享受了國家西部大開發(fā)、北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)、邊境地區(qū)、東興試驗區(qū)等各項優(yōu)惠政策。同時，為了鼓勵相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，防城港市還另行出臺了一些優(yōu)惠財稅政策等，造成地方稅收予以大量減免。

由表2看出，防城港市稅負(fù)率低于廣西平均水平，更遠(yuǎn)低于首府南寧市，僅比北海市略高。這固然有經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異、政治和地理等因素的影響，但是多重財稅優(yōu)惠政策的疊加效應(yīng)不可忽視。以企業(yè)所得稅為例，國家稅法規(guī)定普通企業(yè)的企業(yè)所得稅稅率為25%，但防城港市許多企業(yè)實際繳納的企業(yè)所得稅率僅為10%左右。2013年國稅部門為全市享受優(yōu)惠政策的企業(yè)減免稅就達(dá)4.44億元。

表2 2013年廣西地方稅負(fù)率情況

(八)資源稅征管困難。

防城港市各類應(yīng)稅資源的開采者除海鹽生產(chǎn)和少數(shù)一些賬證健全的大型磚廠、水泥廠和石廠等企業(yè)外，都是個體或私人。甚至一些個人和私人開采者既不辦工商營業(yè)執(zhí)照也無稅務(wù)登記證，小部分經(jīng)營者在礦產(chǎn)局和公安局的強(qiáng)硬約束下辦有礦產(chǎn)開采許可證。除鹽場縣和上思縣兩家水泥廠實行自行申報外，其他縣(市、區(qū))地方稅務(wù)局大都是由征管員、代征員對資源稅直接征收管理，大部分采取定期定額的核定征收方式。上述兩種方式經(jīng)過相當(dāng)長一段時間的實踐后，發(fā)現(xiàn)效果不明顯。有很多納稅人上報的財務(wù)會計報表和納稅申報表所反映的稅源狀況不真實，隱匿收入、少報收入，甚至造假賬的現(xiàn)象時有發(fā)生。由于稅務(wù)機(jī)關(guān)難以準(zhǔn)確掌握稅源信息，致使很多稅源在生產(chǎn)、銷售等諸多環(huán)節(jié)中被轉(zhuǎn)移或隱匿，稅務(wù)機(jī)關(guān)消耗了大量人力、物力，仍然難以應(yīng)收盡收。

三、對策建議

(一)制定發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)政策措施。

根據(jù)防城港市自身資源稟賦和發(fā)展優(yōu)勢，科學(xué)合理制定防城港市總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，并通過采取多種政策措施，提高發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)競爭力。一是差異競爭、錯位發(fā)展。充分利用中國—東盟跨境合作區(qū)、沿邊金融綜合改革試驗區(qū)、東興試驗區(qū)等優(yōu)惠政策和沿邊沿海、互聯(lián)互通的優(yōu)勢，重點(diǎn)發(fā)展制造業(yè)總部、商貿(mào)物流業(yè)總部、大宗原材料交易銷售總部等職能型總部經(jīng)濟(jì)。二是對落戶防城港市的企業(yè)集團(tuán)的非法人分公司變更為法人子公司、外地法人子公司變更為非法人分公司、外地二級分公司變更為二級以下分公司的，根據(jù)財力貢獻(xiàn)，分別給予差別性的定期財政獎勵政策。三是調(diào)整財政支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各類專項資金的支持方式，安排必要的資本金以政府名義出資或支持本地企業(yè)以參股方式與外地企業(yè)集團(tuán)及其駐港分支機(jī)構(gòu)共同設(shè)立為外地企業(yè)集團(tuán)駐港分支機(jī)構(gòu)主業(yè)服務(wù)的附屬、上游、下游項目法人公司，通過延長產(chǎn)業(yè)鏈，把延長項目產(chǎn)業(yè)鏈的稅收留在本市。四是籌措資金對防城港市重點(diǎn)企業(yè)每年增加采購本市境內(nèi)企業(yè)生產(chǎn)的原材料和配件給予一定獎勵，提高本地配件和原材料銷售率，帶動區(qū)內(nèi)相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)發(fā)展。五是加大對本地總部企業(yè)的扶持力度，在資金、技術(shù)、政策等各個方面大力培植本地企業(yè)，推動本地企業(yè)向外地擴(kuò)張經(jīng)營，實現(xiàn)借雞生蛋，為防城港市發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)培育內(nèi)生動力。

(二)調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

據(jù)統(tǒng)計，2013年占防城港市生產(chǎn)總值56.4%的第二產(chǎn)業(yè)稅負(fù)率約4%，占生產(chǎn)總值30.6%的第三產(chǎn)業(yè)稅負(fù)率約13%。為進(jìn)一步提高防城港市稅負(fù)率、促進(jìn)財稅增長，建議:一是積極調(diào)整和優(yōu)化工業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)先發(fā)展高附加值的工業(yè)產(chǎn)業(yè)項目，支持企業(yè)技術(shù)改造提高產(chǎn)品附加值，提高高科技和新興工業(yè)產(chǎn)業(yè)的比重，提升工業(yè)發(fā)展的質(zhì)量和水平。二是加強(qiáng)旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和旅游產(chǎn)品開發(fā)，推動商貿(mào)、住宿、餐飲、教育、醫(yī)療健身、休閑娛樂、家政服務(wù)業(yè)發(fā)展。加快沿邊金融改革，完善金融組織體系，深化跨境金融合作交流，培育發(fā)展多層次資本市場。三是完善非公有制經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)、融資擔(dān)保、技術(shù)開發(fā)等服務(wù)體系，通過財政、稅收、金融等手段扶持中小企業(yè)發(fā)展，增加經(jīng)濟(jì)主體數(shù)量，延伸經(jīng)濟(jì)發(fā)展觸角，推動市場經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展。

(三)提高招商引資質(zhì)量。

要堅持科學(xué)招商引資。在項目引進(jìn)之前，成立由各相關(guān)部門和專家組成的項目效益評估小組，對環(huán)保、就業(yè)、財稅貢獻(xiàn)率等經(jīng)濟(jì)社會綜合效益指標(biāo)開展重點(diǎn)評估，大力引進(jìn)對地方財力貢獻(xiàn)率高、節(jié)能環(huán)保、效益好、輻射范圍廣、經(jīng)濟(jì)帶動力強(qiáng)的大項目。在招商談判中，明確只有企業(yè)集團(tuán)總部、法人子公司和銷售中心落戶，才能享受在土地價格、收費(fèi)減免、融資服務(wù)、社會保障等方面的優(yōu)惠政策。對引進(jìn)的大中型工貿(mào)企業(yè)，要確保其購銷、招投標(biāo)項目簽訂合同均注明簽訂地為防城港市，將其印花稅留在本地。在項目落地之后，建立對招商引資企業(yè)后續(xù)跟蹤制度，定期了解企業(yè)經(jīng)營發(fā)展情況，力爭實現(xiàn)預(yù)期的財稅效益。在出臺和落實各項優(yōu)惠政策時，注重將對地方財力的實際貢獻(xiàn)與兌現(xiàn)優(yōu)惠政策掛鉤，創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境，避免引進(jìn)項目得不償失，扎實促進(jìn)地方財稅增長。

(四)加強(qiáng)社會綜合治稅工作。

一是要加大宣傳，統(tǒng)一思想，讓政府各部門充分認(rèn)識加強(qiáng)綜合治稅，提高稅收征管質(zhì)量和效率，是提高財政收入質(zhì)量增加地方可用財力的重要措施，也是促進(jìn)防城港市經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的最有效辦法之一。二是由市政府牽頭、有關(guān)部門參與，成立綜合治稅工作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立部門間協(xié)助納稅機(jī)制，嚴(yán)格落實各部門目標(biāo)責(zé)任，督促各部門切實履行自身協(xié)稅護(hù)稅的職責(zé)，積極搭建稅收信息交流平臺，改進(jìn)信息傳遞方式，提高工作效率。三是將一些重點(diǎn)稅源稅收征管納入社會綜合治稅的工作中。如非居民稅收管理工作，從2013年9月1日起，從事服務(wù)貿(mào)易等項目的企業(yè)，對外付匯時只需事前備案，不再需要稅務(wù)機(jī)關(guān)審批，在一定程度上增加了稅務(wù)部門的監(jiān)管難度和稅收流失的風(fēng)險。

(五)改進(jìn)稅收征管方式。

一是創(chuàng)新資源稅征管。強(qiáng)化相關(guān)部門的協(xié)稅護(hù)稅職責(zé)。采石行業(yè)全面實行“以炸藥控稅”，在炸藥領(lǐng)用環(huán)節(jié)進(jìn)行資源稅代征，憑稅務(wù)部門完稅證明方可給予辦理相關(guān)審批手續(xù)，水利部門在收取采砂管理費(fèi)時，代征砂石資源稅稅款等。二是加大“以票管稅”工作力度。在全市供電部門推廣網(wǎng)絡(luò)發(fā)票，在超市應(yīng)用稅控開票系統(tǒng)，政府性投資項目工程款必須要開具本市發(fā)票等，比對分析開票數(shù)據(jù)信息，防范稅收征管漏洞。三是加強(qiáng)涉稅數(shù)據(jù)庫建設(shè)。通過定期錄入企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動數(shù)據(jù)，加強(qiáng)對企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動的管理，時刻監(jiān)控企業(yè)稅負(fù)與稅收增長情況，發(fā)現(xiàn)異常及時到有關(guān)企業(yè)了解情況，對稅收籌劃過度的企業(yè)，及時進(jìn)行約談和檢查。四是強(qiáng)化分行業(yè)稅收管理。根據(jù)防城港市產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，加快建立鋼鐵、冶煉、電力、糧油、建材、化工等行業(yè)的納稅評估指標(biāo)模型和指標(biāo)參數(shù)體系，深入開展納稅評估。五是規(guī)范企業(yè)關(guān)聯(lián)交易定價。由政府、關(guān)聯(lián)企業(yè)和稅務(wù)部門開展預(yù)約定價談判，參照市場定價確定基本轉(zhuǎn)讓價格。對納稅人跨地區(qū)銷售貨物或者應(yīng)稅勞務(wù)的價格明顯偏低并無正當(dāng)理由的行為進(jìn)行規(guī)范，確保合理稅收留在本地。

(六)優(yōu)化服務(wù)企業(yè)軟環(huán)境。

為了吸引更多的企業(yè)扎根本地，確保財政收入穩(wěn)步增長，除了以上政策措施，地方軟環(huán)境實力競爭也很重要。防城港市各級政府部門要加大向上爭取的強(qiáng)度和效率，并向上爭取更多的資金和政策支持，增加防城港政策環(huán)境的吸引力。特別是當(dāng)前要認(rèn)真落實自治區(qū)對東興實驗區(qū)的支持政策，以重點(diǎn)突破帶動全面發(fā)展。同時，要認(rèn)真貫徹落實黨的群眾路線精神，俯下身子多接地氣，靠前一步主動作為，多走訪重點(diǎn)企業(yè)項目，了解企業(yè)困難和需要，征詢對政府工作的建議，及時提出解決辦法，一抓到底抓落實，為企業(yè)集團(tuán)駐港總部、法人子公司和銷售中心以及其高層管理層提供更優(yōu)質(zhì)的專業(yè)服務(wù)。