試論審計(jì)機(jī)關(guān)建立法律顧問(wèn)制度的重要性

陳金河+漆暉暉

依法審計(jì)是審計(jì)工作的基本原則，加強(qiáng)審計(jì)法制工作是堅(jiān)持依法審計(jì)的保證，是提高審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員法制意識(shí)、規(guī)范審計(jì)行為、提高審計(jì)質(zhì)量和審計(jì)執(zhí)法水平的重要基礎(chǔ)工作，是提高審計(jì)質(zhì)量的重要切入點(diǎn)。因而，審計(jì)機(jī)關(guān)建立法律顧問(wèn)制度，聘請(qǐng)律師擔(dān)任法律顧問(wèn)，加強(qiáng)審計(jì)法制建設(shè)，是依法審計(jì)、規(guī)范履責(zé)，合理防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，提高依法行政能力和水平的有力保障。

審計(jì)機(jī)關(guān)法律顧問(wèn)制度，是指審計(jì)機(jī)關(guān)專(zhuān)門(mén)聘用律師為審計(jì)機(jī)關(guān)法律顧問(wèn)，充分聽(tīng)取法律顧問(wèn)在審計(jì)規(guī)范化文件制定、行政執(zhí)法、行政復(fù)議、行政訴訟以及重大決策過(guò)程中涉及法律問(wèn)題的意見(jiàn)和建議，把堅(jiān)持以事前防范法律風(fēng)險(xiǎn)、事中法律控制為主和事后法律補(bǔ)救為輔法律顧問(wèn)的工作原則。

一、建立法律顧問(wèn)制度，有利于提高法制意識(shí)，強(qiáng)化審計(jì)法制基礎(chǔ)建設(shè)。近年來(lái)，我國(guó)審計(jì)法制建設(shè)已經(jīng)取得了很大成績(jī)，依法審計(jì)，依法行政已成為大多數(shù)審計(jì)人員的行為規(guī)范，但仍有部分審計(jì)人員法制觀(guān)念淡薄，注重審計(jì)專(zhuān)業(yè)知識(shí)，忽視法律知識(shí)。因而，要培養(yǎng)和提高審計(jì)人員的法制意識(shí)，強(qiáng)化法制基礎(chǔ)建設(shè)。這就要建立健全專(zhuān)職法制機(jī)構(gòu)，配備專(zhuān)職法制人員，以落實(shí)審計(jì)法制工作，檢查督促依法審計(jì)情況。那么，加強(qiáng)審計(jì)法制制度建設(shè)，建立法律顧問(wèn)制度，建立健全法制機(jī)構(gòu)職責(zé)、審計(jì)復(fù)核制度、審計(jì)質(zhì)量崗位責(zé)任制、審計(jì)質(zhì)量控制辦法、審計(jì)執(zhí)法追究制、審計(jì)執(zhí)法檢查等法制工作規(guī)范，推進(jìn)法制工作規(guī)范化、制度化、科學(xué)化，提高審計(jì)工作水平，使審計(jì)工作有章可循，有法可依，為促進(jìn)審計(jì)工作健康發(fā)展，提供制度保證。

二、建立法律顧問(wèn)制度，有利于提高服務(wù)意識(shí)，強(qiáng)化審計(jì)法制監(jiān)督。開(kāi)展審計(jì)法制工作要與開(kāi)展審計(jì)業(yè)務(wù)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，樹(shù)立審計(jì)法制工作服務(wù)審計(jì)整體，把法制工作的重點(diǎn)放在當(dāng)前審計(jì)業(yè)務(wù)急需解決的問(wèn)題上，找準(zhǔn)位置，正確處理好監(jiān)督與服務(wù)的關(guān)系，做到不缺位，不越位，不錯(cuò)位，使法制工作深入到每個(gè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，落實(shí)到每個(gè)審計(jì)環(huán)節(jié)。建立法律顧問(wèn)制度，可以更好地幫助審計(jì)機(jī)關(guān)成立法制機(jī)構(gòu)，幫助審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督。第一，堅(jiān)持制約監(jiān)督。法制機(jī)構(gòu)是審計(jì)機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，是審計(jì)質(zhì)量的重要把關(guān)者，因而必須充分發(fā)揮監(jiān)督職能，以高度的責(zé)任感、事業(yè)心，把住審計(jì)工作的這一生命線(xiàn)。對(duì)不依法審計(jì)，不執(zhí)行審計(jì)準(zhǔn)則、規(guī)范的行為，堅(jiān)決要求整改，決不姑息遷就。第二，堅(jiān)持“管、幫、促”，既要嚴(yán)格把關(guān)，履行職能，又要把監(jiān)督過(guò)程變?yōu)樵賹W(xué)習(xí)再提高的過(guò)程，使審計(jì)人員能及時(shí)認(rèn)識(shí)問(wèn)題，糾正問(wèn)題，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法水平。第三，樹(shù)立服務(wù)意識(shí)。法律顧問(wèn)要充分發(fā)揮自身的優(yōu)勢(shì)，對(duì)審計(jì)常用的法律法規(guī)及時(shí)搜集整理，對(duì)新頒布的法律法規(guī)要及時(shí)學(xué)習(xí)研究，為審計(jì)業(yè)務(wù)人員提供法律咨詢(xún)服務(wù)，使審計(jì)人員能隨時(shí)找到所需法規(guī)，及時(shí)了解最新的精神，提高工作效率和審計(jì)質(zhì)量。另外，法律顧問(wèn)要認(rèn)真研究審計(jì)規(guī)范，并結(jié)合實(shí)際工作，制定各種審計(jì)文書(shū)格式，如審計(jì)方案、審計(jì)通知書(shū)、審計(jì)工作底稿、審計(jì)證據(jù)、審計(jì)報(bào)告、審計(jì)決定等，促進(jìn)審計(jì)工作法制化、規(guī)范化。

三、建立法律顧問(wèn)制度，要以貫徹落實(shí)《審計(jì)法》和審計(jì)準(zhǔn)則為中心。目前，貫徹落實(shí)《審計(jì)法》和審計(jì)準(zhǔn)則的工作還有不到位的地方，審計(jì)準(zhǔn)則執(zhí)行不及時(shí)、不平衡、不到位的現(xiàn)象比較突出，審計(jì)方案準(zhǔn)則、審計(jì)工作底稿準(zhǔn)則等一些主要準(zhǔn)則還未得到認(rèn)真執(zhí)行，審計(jì)工作中查多查少取決于審計(jì)人員良心，查深查淺取決于審計(jì)人員的決心的現(xiàn)象還時(shí)有發(fā)生。因而建立法律顧問(wèn)制度，開(kāi)展審計(jì)法制工作，必須以落實(shí)《審計(jì)法》和審計(jì)準(zhǔn)則為中心，特別應(yīng)當(dāng)抓好審計(jì)準(zhǔn)則、審計(jì)規(guī)范的落實(shí)。貫徹落實(shí)審計(jì)準(zhǔn)則，必須強(qiáng)化審計(jì)準(zhǔn)則學(xué)習(xí)。要采取多種方式促進(jìn)對(duì)準(zhǔn)則的學(xué)習(xí)，要求審計(jì)人員要對(duì)照準(zhǔn)則找差距，糾正以前的錯(cuò)誤做法，使審計(jì)準(zhǔn)則落實(shí)到行動(dòng)上；要組織法律顧問(wèn)對(duì)準(zhǔn)則進(jìn)行研究，結(jié)合實(shí)際情況，把分散的各準(zhǔn)則內(nèi)容進(jìn)一步形象化、系統(tǒng)化，便于審計(jì)人員掌握和實(shí)際運(yùn)用。要把審計(jì)準(zhǔn)則落實(shí)到具體審計(jì)業(yè)務(wù)中，切實(shí)提高審計(jì)執(zhí)法水平和審計(jì)質(zhì)量，必須建立審計(jì)內(nèi)部制約機(jī)制。一是落實(shí)審計(jì)項(xiàng)目三級(jí)復(fù)核制度。要明確審計(jì)組、審計(jì)組所在部門(mén)、法制機(jī)構(gòu)的復(fù)核分工，審計(jì)組主要側(cè)重于審計(jì)證據(jù)、審計(jì)工作底稿的合規(guī)合法，保證審計(jì)項(xiàng)目查深審?fù)?；審?jì)組所在部門(mén)側(cè)重于對(duì)審計(jì)報(bào)告的審核，對(duì)審計(jì)報(bào)告中涉及的問(wèn)題、事實(shí)的表述、定性和法律法規(guī)依據(jù)進(jìn)行復(fù)核；法律顧問(wèn)則是對(duì)審計(jì)全過(guò)程進(jìn)行復(fù)核，包括審計(jì)程序是否合法，審計(jì)方案是否得到全面執(zhí)行，審計(jì)工作底稿的編制是否合規(guī)，審計(jì)證據(jù)是否相關(guān)、合法、充分，問(wèn)題的定性、處理依據(jù)是否正確，審計(jì)評(píng)價(jià)是否恰當(dāng)?shù)龋侨?jí)復(fù)核中最全面、最重要的一環(huán)，對(duì)審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量起著最后的監(jiān)督保障作用。二是落實(shí)責(zé)任追究制度，提高審計(jì)人員的責(zé)任感，明確審計(jì)人員、審計(jì)組長(zhǎng)、審計(jì)業(yè)務(wù)部門(mén)、法制機(jī)構(gòu)的責(zé)任，實(shí)行執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究。落實(shí)審計(jì)組長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，審計(jì)組長(zhǎng)對(duì)項(xiàng)目業(yè)務(wù)質(zhì)量全面負(fù)責(zé)，對(duì)不負(fù)責(zé)、弄虛作假的，要進(jìn)行必要的處理處罰，審計(jì)組對(duì)審計(jì)質(zhì)量承擔(dān)最終責(zé)任；法律顧問(wèn)對(duì)復(fù)核意見(jiàn)負(fù)責(zé)，切實(shí)履行好監(jiān)督職能。三是實(shí)行審計(jì)質(zhì)量檢查制度。要定期或不定期地組織對(duì)審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行質(zhì)量檢查，督促審計(jì)人員真正落實(shí)審計(jì)準(zhǔn)則、審計(jì)規(guī)范，對(duì)審計(jì)質(zhì)量差、落實(shí)審計(jì)準(zhǔn)則不力的要進(jìn)行整改，檢查結(jié)果與對(duì)審計(jì)人員的考核掛鉤。

四、建立法律顧問(wèn)制度，應(yīng)規(guī)范顧問(wèn)服務(wù)方式，明確工作責(zé)任范圍。法律顧問(wèn)主要通過(guò)調(diào)查研究，以出具法律意見(jiàn)書(shū)、參加有關(guān)會(huì)議、參與談判等方式為審計(jì)機(jī)關(guān)提供法律服務(wù)。同時(shí)，受聘法律顧問(wèn)承擔(dān)的主要職責(zé)任務(wù)是：對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)重大決策提供法律咨詢(xún)意見(jiàn)和建議；對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、政府投資項(xiàng)目審計(jì)等重大審計(jì)項(xiàng)目提供法律咨詢(xún)意見(jiàn)和建議；對(duì)審計(jì)案件線(xiàn)索移送、較大數(shù)額罰款等行政處罰事項(xiàng)提供法律咨詢(xún)意見(jiàn)和建議；參與審計(jì)機(jī)關(guān)制定、審查涉及行政相對(duì)人的審計(jì)規(guī)范性文件；受審計(jì)機(jī)關(guān)委托代理涉法、涉訴等具體法律事務(wù)；參與審計(jì)機(jī)關(guān)重大經(jīng)濟(jì)合同、協(xié)議等法律文書(shū)的審查和相關(guān)談判。

五、建立法律顧問(wèn)制度，應(yīng)優(yōu)選受聘法律顧問(wèn)，明確權(quán)責(zé)嚴(yán)格管理。審計(jì)機(jī)關(guān)選聘的常年法律顧問(wèn)必須是具有豐富法律知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、擅長(zhǎng)行政復(fù)議和行政訴訟、熟悉行政執(zhí)法法律法規(guī)制度、具有良好政治素質(zhì)和職業(yè)道德、熱心為政府機(jī)關(guān)服務(wù)的法律專(zhuān)業(yè)人士。受聘的法律顧問(wèn)在工作中應(yīng)當(dāng)遵循忠于憲法、法律，誠(chéng)實(shí)守信、勤勉盡責(zé)的行為規(guī)范，對(duì)所承辦的事項(xiàng)依法、客觀(guān)、充分發(fā)表法律意見(jiàn)。對(duì)不盡責(zé)或者違反規(guī)定的法律顧問(wèn)，將責(zé)成受聘律師事務(wù)所更換律師，必要時(shí)追究當(dāng)事法律顧問(wèn)的相關(guān)法律責(zé)任。審計(jì)機(jī)關(guān)法制部門(mén)具體負(fù)責(zé)聘用法律顧問(wèn)日常管理工作，為法律顧問(wèn)提供必要的工作條件。

（作者單位：瑞昌市審計(jì)局）