論現(xiàn)代公益事業(yè)組織與政府之間權(quán)責(zé)利對(duì)等關(guān)系的重構(gòu)

孔雪琳

內(nèi)容摘要：我國(guó)事業(yè)單位的組織形態(tài)經(jīng)過(guò)了“過(guò)行政化”和“過(guò)市場(chǎng)化”兩種嘗試，其與政府之間的關(guān)系經(jīng)過(guò)了“過(guò)近”與“過(guò)遠(yuǎn)”兩種選擇。傳統(tǒng)事業(yè)單位管理體制中，政府部門(mén)的地位高于事業(yè)組織，但是事業(yè)組織作為代理方，有動(dòng)機(jī)也有能力為了自己的利益，對(duì)政府部門(mén)施加影響，造成代理在事實(shí)上高于主管的情形。形成了傳統(tǒng)事業(yè)單位與政府之間先近后遠(yuǎn)、名低實(shí)高的畸形關(guān)系。本文提出了建立政府與現(xiàn)代公益事業(yè)組織之間既相互分離、又有著雙向聯(lián)系的權(quán)責(zé)利對(duì)等的新型關(guān)系的基本框架。

關(guān)鍵詞：現(xiàn)代公益事業(yè)組織 政府 權(quán)責(zé)利

引言

我國(guó)事業(yè)單位的組織形態(tài)經(jīng)過(guò)了“過(guò)行政化”和“過(guò)市場(chǎng)化”兩種嘗試，其與政府之間的關(guān)系經(jīng)過(guò)了“過(guò)近”與“過(guò)遠(yuǎn)”兩種選擇，現(xiàn)在重新回到了原點(diǎn)。所不同的是，原先我們不知道什么是可行、什么是不可行的，而現(xiàn)在知道了有些制度安排是不可行的。但是對(duì)于什么是可行的制度安排，很少有人從根源上進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，此前所做的努力，在很大程度上都是對(duì)前期制度安排所導(dǎo)致的問(wèn)題的糾正，但是，前期的問(wèn)題并不意味著反其道而行之就是正確的。目前我們需要做的是認(rèn)清公益事業(yè)組織在社會(huì)結(jié)構(gòu)中所處的地位和所要承擔(dān)的職責(zé)，并設(shè)計(jì)出其與政府之間的合理的關(guān)系框架。傳統(tǒng)事業(yè)單位管理體制中，政府部門(mén)的地位高于事業(yè)組織，事業(yè)單位從屬于政府部門(mén)。政府部門(mén)“購(gòu)買”事業(yè)單位的所有的產(chǎn)出，而事業(yè)單位的產(chǎn)出并不是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的，因而有可能效率很低，即產(chǎn)出很低或成本很高或兩者兼而有之，但是事業(yè)組織作為代理方，有動(dòng)機(jī)也有能力為了自己的利益，通過(guò)信息的不對(duì)稱性，控制有關(guān)成本、效率等信息，對(duì)主管，即政府部門(mén)施加影響，從而影響政策的制定。造成代理在事實(shí)上的高于主管的情形。形成了傳統(tǒng)事業(yè)單位與政府之間先近后遠(yuǎn)、名低實(shí)高的畸形關(guān)系。

傳統(tǒng)事業(yè)單位“過(guò)行政化”以及國(guó)家包辦一切的“過(guò)近”關(guān)系

我國(guó)傳統(tǒng)事業(yè)單位是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，是由國(guó)家興辦并管理的、由財(cái)政供養(yǎng)、按照國(guó)家計(jì)劃進(jìn)行活動(dòng)、人員參照公務(wù)員序列進(jìn)行管理的一種社會(huì)組織。這種社會(huì)組織從本質(zhì)上說(shuō)是類似于政府組織，在這種制度安排下，國(guó)家包辦了一切事業(yè)，事業(yè)單位不承擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)壓力，這種組織類型更適宜提供純公共產(chǎn)品，而不適宜提供教育、科技、文化、衛(wèi)生事業(yè)中大量的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。因此造成了各種弊端，主要有：一是事業(yè)發(fā)展財(cái)力不足。事業(yè)發(fā)展主要取決于財(cái)政的支持力度，而國(guó)家財(cái)政是不可能滿足民眾廣泛的不同層次的準(zhǔn)公共產(chǎn)品需求的，因此，盡管國(guó)家的財(cái)政支出中事業(yè)經(jīng)費(fèi)比重逐年上升，但事業(yè)的發(fā)展卻越來(lái)越滯后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和民眾對(duì)各種準(zhǔn)公共產(chǎn)品需求的提高。二是阻礙了第三產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的繁榮，居民對(duì)于教育、科技、文化、衛(wèi)生等服務(wù)業(yè)的需求日益多元化和多層次化，單一的提供主體無(wú)法滿足這種更高要求的服務(wù)業(yè)需求，造成物質(zhì)產(chǎn)品的極大豐富伴隨著公共服務(wù)的相對(duì)短缺，阻礙了我國(guó)第三產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。三是阻礙經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。事業(yè)單位隸屬于行政部門(mén)，事業(yè)組織本身又有著濃重的行政化色彩，其業(yè)務(wù)活動(dòng)被視為社會(huì)活動(dòng)而不是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，因而事業(yè)的發(fā)展脫離了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而事實(shí)上，這不僅抑制了事業(yè)單位自身的發(fā)展，同時(shí)，由于準(zhǔn)公共產(chǎn)品本身應(yīng)當(dāng)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的有機(jī)組成部分，其發(fā)展受到抑制不利于整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，降低了私人產(chǎn)品的提供數(shù)量和質(zhì)量，造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的失調(diào)和市場(chǎng)體系的缺陷。

前期事業(yè)單位改革的過(guò)市場(chǎng)化導(dǎo)致其權(quán)責(zé)利的不對(duì)等“過(guò)遠(yuǎn)”關(guān)系

1978年十一屆三中全會(huì)以來(lái)，隨著現(xiàn)代化建設(shè)和改革開(kāi)放，我國(guó)事業(yè)單位的改革也提上議事日程，改革激發(fā)了事業(yè)單位的活力，取得了一定的成就。但由于對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府與現(xiàn)代公益事業(yè)組織之間的關(guān)系沒(méi)有明確的認(rèn)識(shí)，改革缺乏總體設(shè)計(jì)的明確的目標(biāo)模式，沒(méi)有對(duì)私人產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品和純公共產(chǎn)品的供給方式進(jìn)行合理劃分，并據(jù)此界定各種組織的根本職責(zé)和任務(wù)，事業(yè)單位的改革進(jìn)程出現(xiàn)了“過(guò)市場(chǎng)化”的傾向。在改革的過(guò)程中，對(duì)幾十年來(lái)統(tǒng)得過(guò)死的政策弊端進(jìn)行了過(guò)度的矯正，使得事業(yè)單位在開(kāi)展經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收活動(dòng)、增加經(jīng)濟(jì)收入的同時(shí)，其社會(huì)服務(wù)功能受到一定削弱。組織職能界限更為混亂。也在一定程度上成為腐敗的根源。其結(jié)果不僅是第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展仍然面臨重重阻力，公益服務(wù)的供需矛盾日益尖銳，原有的事業(yè)單位公益性質(zhì)也受到了損害。

新時(shí)代對(duì)現(xiàn)代公益事業(yè)組織與政府之間關(guān)系的要求

近30多年來(lái)，我國(guó)的改革開(kāi)放帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)的極大發(fā)展，而世界范圍內(nèi)電腦、互聯(lián)網(wǎng)、運(yùn)輸、物流、生命科學(xué)等學(xué)科的大量科技創(chuàng)新也對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)前所未有的刺激，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的大爆發(fā)引起了社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)活動(dòng)的深刻變化，人類社會(huì)也涌現(xiàn)出了大量新的、更為復(fù)雜的需要進(jìn)行管理的社會(huì)事務(wù)。顯然，傳統(tǒng)事業(yè)單位提供的服務(wù)無(wú)法滿足當(dāng)今社會(huì)如此大量而又極富多樣性和級(jí)差性的準(zhǔn)公共服務(wù)需求，必須采取一種更開(kāi)放、更分散的提供方式，而且也是更秩序、更嚴(yán)密的管理方式。在公私兩個(gè)方面汲取資源，運(yùn)用廣闊的平臺(tái)和順暢的程序提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品，并使其可持續(xù)發(fā)展，既包括政府部門(mén)對(duì)穩(wěn)定供給的指揮和保障，也包括獨(dú)立的現(xiàn)代公益事業(yè)組織來(lái)保證多樣性和差異化的公共服務(wù)需求能夠得到滿足。將公私兩個(gè)方面結(jié)合起來(lái)，但是結(jié)合并不是簡(jiǎn)單的混合，而是要產(chǎn)生一種新的秩序，在這種新秩序之中，政府部門(mén)和現(xiàn)代公益事業(yè)組織都能各展其長(zhǎng)，且又有動(dòng)力各展其長(zhǎng)。

政府與現(xiàn)代公益事業(yè)組織之間權(quán)責(zé)利對(duì)等的新型關(guān)系框架

（一）政府的職責(zé)

新公共管理的核心理念認(rèn)為，當(dāng)管理者被賦予運(yùn)營(yíng)權(quán)并擔(dān)負(fù)起責(zé)任時(shí)，公共服務(wù)的效率和質(zhì)量才能獲得提升。因此，實(shí)行現(xiàn)代事業(yè)管理體制有兩個(gè)核心目標(biāo)，一是通過(guò)下放人、財(cái)、物的權(quán)力使現(xiàn)代公益事業(yè)組織管理者擁有自主管理的能力。財(cái)政資金有限，因此期望通過(guò)財(cái)政資金來(lái)提供所有準(zhǔn)公共產(chǎn)品是不現(xiàn)實(shí)的，唯一可行的方法是，使財(cái)政資金形成一種杠桿機(jī)制，來(lái)撬動(dòng)更多的社會(huì)資金加入到準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供中來(lái)。因此，要取消投入控制，建立更為靈活性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品提供機(jī)制，賦予管理者權(quán)限，通過(guò)放權(quán)激發(fā)活力，提高準(zhǔn)公共產(chǎn)品生產(chǎn)效率。二是對(duì)于其所使用的公共資源明確任務(wù)目標(biāo)并進(jìn)行績(jī)效考核來(lái)給事業(yè)組織管理者施加責(zé)任。即強(qiáng)化公共資源的使用問(wèn)責(zé)制，增強(qiáng)績(jī)效控制，同時(shí)，注重準(zhǔn)公共產(chǎn)品帶給民眾的成效。這兩個(gè)方面是相互依存的，如果管理者沒(méi)有使用人、財(cái)、物的自由，就不能對(duì)公共資源的使用狀況和產(chǎn)生結(jié)果真正負(fù)責(zé)，在這種情況下，將公共資源分配給他們進(jìn)行使用和管理也是不負(fù)責(zé)任的。政府對(duì)其實(shí)行的問(wèn)責(zé)制包括多種約束、監(jiān)督和平衡機(jī)制，主要有立法監(jiān)督、行政監(jiān)督、制度規(guī)則、業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估和審計(jì)、司法審議等。政府部門(mén)從過(guò)去進(jìn)行直接的財(cái)務(wù)控制并提供服務(wù)，轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^(guò)分?jǐn)傌?zé)任，向民眾提供更好的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。政府的職責(zé)就不再是提供準(zhǔn)公共服務(wù)，而是制定目標(biāo)——進(jìn)行公共資源分配——對(duì)績(jī)效進(jìn)行評(píng)估。endprint

（二）現(xiàn)代公益事業(yè)組織的職責(zé)

現(xiàn)代公益事業(yè)組織的職責(zé)就轉(zhuǎn)變?yōu)樵谑袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上，完成政府所要求和資助的大量事務(wù)。現(xiàn)代公益事業(yè)組織的定位，應(yīng)是與政府部門(mén)保持適當(dāng)距離，一方面獲得政府部門(mén)的授權(quán)或補(bǔ)貼，同時(shí)也接受政府部門(mén)在一定程度上的監(jiān)督和管理；另一方面又具有相對(duì)的獨(dú)立性，是獨(dú)立的非營(yíng)利性實(shí)體，享有獨(dú)立的法律地位和市場(chǎng)主體地位。作為市場(chǎng)主體獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，面向社會(huì)提供各類準(zhǔn)公共服務(wù)。遵循有效的責(zé)任制框架。就所使用的公共資源向有關(guān)政府部門(mén)負(fù)責(zé)，向其匯報(bào)財(cái)務(wù)和業(yè)績(jī)情況，接受其監(jiān)督。同時(shí)組織處于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)之中，事業(yè)組織之間進(jìn)行公平的競(jìng)爭(zhēng)。有提高效率降低成本的市場(chǎng)壓力，組織在競(jìng)爭(zhēng)中的表現(xiàn)將決定它能否獲得新的公共資源。

（三）政府與現(xiàn)代公益事業(yè)組織之間的關(guān)系

第一，政府要與事業(yè)單位相分離。只有二者分離，即事業(yè)組織進(jìn)行社會(huì)化和市場(chǎng)化改革，才能使事業(yè)單位之間建立起競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系。政府部門(mén)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)確定服務(wù)價(jià)格的基礎(chǔ)上，與事業(yè)組織之間通過(guò)績(jī)效目標(biāo)、合同和審計(jì)結(jié)果來(lái)建立新型的動(dòng)態(tài)的關(guān)系。這種新型的事業(yè)組織管理體制與傳統(tǒng)事業(yè)單位管理體制的根本不同點(diǎn)在于，現(xiàn)代公益事業(yè)組織通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)獲得供應(yīng)商資格，而政府根據(jù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)確定價(jià)格。這種新型的管理體制將取代傳統(tǒng)事業(yè)單位管理體制中事業(yè)單位事實(shí)上“俘虜”了政府的狀況。

第二，二者之間還必須有一種雙向的聯(lián)系。事業(yè)單位從政府部門(mén)分離之后，政府部門(mén)對(duì)事業(yè)組織提供政策指導(dǎo)、運(yùn)作規(guī)則以及公共資源；事業(yè)組織通過(guò)績(jī)效指標(biāo)、合同、審計(jì)和匯報(bào)等責(zé)任機(jī)制對(duì)政府負(fù)責(zé)。因此，事業(yè)組織與政府之間的聯(lián)系，不再是過(guò)去政府部門(mén)對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行人、財(cái)、物、管理、運(yùn)營(yíng)等的直接干預(yù)，而是通過(guò)績(jī)效考核，將政策和事業(yè)組織的活動(dòng)、公共資源和事業(yè)組織的運(yùn)營(yíng)結(jié)果聯(lián)系起來(lái)。在這種理想情況下，事業(yè)組織具體的運(yùn)營(yíng)和管理行為不受制于政府部門(mén)，但是其活動(dòng)和服務(wù)受到政府部門(mén)的政策推動(dòng)和監(jiān)督。政府部門(mén)和事業(yè)組織之間相互依存性更高，但是等級(jí)性較弱。

行政監(jiān)控和自主經(jīng)營(yíng)是一對(duì)與生俱來(lái)矛盾，前者說(shuō)明現(xiàn)代公益事業(yè)組織使用公共資源所必須付出的代價(jià)，而后者則是其作為市場(chǎng)主體獨(dú)立運(yùn)營(yíng)的根本訴求。在行政監(jiān)控和自主經(jīng)營(yíng)之間找到平衡要求行政部門(mén)和事業(yè)組織兩者都根據(jù)自身的權(quán)力與資源、圍繞各自的組織目標(biāo)開(kāi)展活動(dòng)，同時(shí)又必須阻止另一方侵犯己方職責(zé)的履行，這是一個(gè)容易產(chǎn)生混淆的界限，同時(shí)又是一個(gè)必須通過(guò)立法和實(shí)踐加以清晰界定的界限。

結(jié)論

每個(gè)政府都必須同時(shí)把行政領(lǐng)域和準(zhǔn)公共服務(wù)領(lǐng)域既聯(lián)系起來(lái)，又加以區(qū)分。把二者聯(lián)系起來(lái)，政府才能完成其職責(zé)范圍內(nèi)及職責(zé)范圍相關(guān)的工作，完成政治領(lǐng)導(dǎo)人的政策。行政領(lǐng)域和準(zhǔn)公共服務(wù)領(lǐng)域的相互聯(lián)系在世界各國(guó)都是普遍存在的，聯(lián)系采取何種形式進(jìn)行，則取決于各個(gè)國(guó)家自身的特定、政治傳統(tǒng)及歷史沿革。同時(shí)，每個(gè)政府也面臨相反的挑戰(zhàn)，即把行政機(jī)構(gòu)同準(zhǔn)公共服務(wù)組織分離開(kāi)來(lái)，以便準(zhǔn)公共服務(wù)組織在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下面對(duì)社會(huì)需求，運(yùn)用職業(yè)技巧，提供高效服務(wù)。雖然各個(gè)國(guó)家對(duì)于準(zhǔn)公共服務(wù)領(lǐng)域的區(qū)分不盡相同，但是都對(duì)其加以認(rèn)定，并同行政領(lǐng)域加以區(qū)分。

必須從理論意義和實(shí)踐應(yīng)用兩個(gè)層面對(duì)新的管理體制和組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行明確的定義，才能有針對(duì)性地構(gòu)建它們。在實(shí)物產(chǎn)品市場(chǎng)極大豐富的今天，準(zhǔn)公益服務(wù)事業(yè)的需求也隨之水漲船高，然而，事實(shí)證明，對(duì)于這種需求，僅僅依靠政府的力量是無(wú)法滿足的，也是不可持續(xù)的，同時(shí)，也無(wú)法運(yùn)用企業(yè)的組織、運(yùn)營(yíng)和管 理辦法來(lái)滿足。因此，必須采取新的組織形式、運(yùn)營(yíng)方式和管理辦法來(lái)填補(bǔ)這一空缺，而這種新的治理結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)必須在可持續(xù)發(fā)展方面得到最全面的體現(xiàn)。事業(yè)組織的可持續(xù)發(fā)展，其關(guān)鍵在于社會(huì)資本的參與。正如企業(yè)在政府構(gòu)造的環(huán)境中發(fā)揮著活力，現(xiàn)代公益事業(yè)組織亦當(dāng)在政府構(gòu)造的體制中生存、競(jìng)爭(zhēng)、發(fā)展。

雖然我們的早期目標(biāo)是建立新型的政府對(duì)現(xiàn)代公益事業(yè)組織的管理體制，但是現(xiàn)代公益事業(yè)組織的機(jī)構(gòu)建設(shè)應(yīng)是今后研究的方向和重點(diǎn)。

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