新國際貿(mào)易形勢下風(fēng)險預(yù)防原則發(fā)展思考

馬藝榕+阮志群

內(nèi)容摘要：各國之間關(guān)于轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的進(jìn)出口貿(mào)易已成為當(dāng)今國際貿(mào)易的新領(lǐng)域，由此帶來的環(huán)境與貿(mào)易之間關(guān)系的大考驗(yàn)也逐步進(jìn)入白熱化階段。起源于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的風(fēng)險預(yù)防原則在以WTO為代表的國際貿(mào)易法律體系中的確存在著部分痕跡，但其地位仍不明確。風(fēng)險預(yù)防原則要發(fā)展成為貿(mào)易領(lǐng)域的一項(xiàng)國際習(xí)慣法是具有理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的，在WTO中以SPS協(xié)定第5.7條為代表的法律條款要明確發(fā)展成為風(fēng)險預(yù)防原則也是具有的可行性與必然性的。如若風(fēng)險預(yù)防原則在國際貿(mào)易領(lǐng)域能夠邁出這樣一步，對于環(huán)境與貿(mào)易之間種種問題的解決將有著深遠(yuǎn)的意義。

關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品 風(fēng)險預(yù)防原則 WTO 國際習(xí)慣法

隨著轉(zhuǎn)基因技術(shù)的普及，轉(zhuǎn)基因作物開始在全球范圍內(nèi)大面積種植，國際轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品貿(mào)易也逐漸成為了國際貿(mào)易的新領(lǐng)域。然而，為了保護(hù)人類健康和生態(tài)環(huán)境，各國逐漸開始限制和禁止此類對人類和環(huán)境存在潛在損害影響的國際貿(mào)易。起源于國內(nèi)環(huán)境法領(lǐng)域的風(fēng)險預(yù)防原則就是在這樣的背景下被推向了國際貿(mào)易領(lǐng)域，試圖合理約束對環(huán)境存在潛在危害的國際貿(mào)易，有效調(diào)整環(huán)境與貿(mào)易之間的關(guān)系。

風(fēng)險預(yù)防原則在WTO體系中的體現(xiàn)

（一）GATT 1994第20條（b）項(xiàng)

GATT 1994第20條的條文內(nèi)容為“各締約國可以采取或加強(qiáng)下述措施： ……為保障人民、動植物的生命或健康所必需的措施……” （曹建明等，1994），意即在不構(gòu)成貿(mào)易歧視或者變相限制貿(mào)易的條件下，各國可以以保護(hù)人類或動植物的生命健康、避免對其構(gòu)成危險為目的而采取相應(yīng)的例外措施。風(fēng)險預(yù)防原則的目的就在于保護(hù)人類、動植物的生命和健康，從這一點(diǎn)上來講，GATT第20條（b）項(xiàng)的規(guī)定正好就體現(xiàn)了風(fēng)險預(yù)防原則的目的。但是，在1998年加拿大訴歐盟影響石棉和石棉制品措施案中，專家組在提及GATT第20條（b）項(xiàng)時強(qiáng)調(diào)了“充分的科學(xué)證據(jù)”。由此，WTO以判例的形式否定了風(fēng)險預(yù)防原則在GATT第20條（b）項(xiàng)中的確立。

（二）《實(shí)施動植物衛(wèi)生檢疫措施協(xié)定》

《實(shí)施動植物衛(wèi)生檢疫措施協(xié)定》（以下簡稱SPS協(xié)定）第3條第3款規(guī)定“各成員可以實(shí)施或維持比以有關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)則或建議為依據(jù)的措施所提供的保護(hù)水平更高的動植物衛(wèi)生檢疫措施，但要有科學(xué)依據(jù)……”。由此可以看到，該條款再次呼應(yīng)了WTO以判例的形式在GATT第20條（b）項(xiàng)下確立的規(guī)則，要啟動一項(xiàng)預(yù)防風(fēng)險的衛(wèi)生檢疫措施，必須是在有科學(xué)依據(jù)進(jìn)行了風(fēng)險評估的前提下。

但是，SPS協(xié)定并不是完全沿襲了GATT第20條（b）項(xiàng)的精神，根據(jù)其第5條第7款，在科學(xué)依據(jù)不充分的情況下，一國仍可啟動臨時性的預(yù)防風(fēng)險的衛(wèi)生檢疫措施。專家組雖未明確將SPS協(xié)定第5條第7款表述為風(fēng)險預(yù)防原則，但是根據(jù)2002年美國訴日本蘋果案，該條款是符合風(fēng)險預(yù)防原則“保護(hù)人類、動植物生命健康”的目的以及“缺乏充分的科學(xué)依據(jù)確定風(fēng)險的存在”這一啟動條件的。

風(fēng)險預(yù)防原則在WTO體系中的現(xiàn)有地位

在WTO的貿(mào)易爭端案例中，明確涉及到風(fēng)險預(yù)防原則的爭論的典型案例有1996年美國訴歐共體荷爾蒙牛肉案以及2003年美國、加拿大、阿根廷訴歐盟轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品案。下面將分別對兩個案例中專家組對風(fēng)險預(yù)防原則的態(tài)度進(jìn)行分析，以體會風(fēng)險預(yù)防原則在WTO體系中的地位。

（一）1996年美國訴歐共體荷爾蒙牛肉案

從20世紀(jì)80年代開始，歐共體陸續(xù)制定一系列法案，限制或禁止進(jìn)口因促生長需要而被人工添加具有特定荷爾蒙作用的物質(zhì)的牛肉制品。而美國大部分的食用牛都使用荷爾蒙以縮短飼養(yǎng)時間，因此，美國國內(nèi)的牛肉制品在很長一段時間內(nèi)無法進(jìn)入歐共體市場，其畜牧業(yè)也遭受重創(chuàng)。1996年初，美國向歐共體提出磋商，同年4月，美國以歐共體的一系列法案違反WTO的相關(guān)規(guī)定為由，請求WTO爭端解決機(jī)構(gòu)設(shè)立專家組以解決爭端。專家組最終裁定歐盟敗訴，認(rèn)定其違反SPS協(xié)定第3.1條及第5.5條的規(guī)定。

在該案中，美歐兩方面分歧最大之處便在于風(fēng)險預(yù)防原則的法律地位問題，但這似乎并不影響專家組和上訴機(jī)構(gòu)作出裁定。根據(jù)上訴機(jī)構(gòu)的意見，專家組負(fù)有判斷SPS措施所依據(jù)的科學(xué)證據(jù)是否充分的責(zé)任，但在判斷過程中應(yīng)考慮到“一具有責(zé)任感的政府對其境內(nèi)可能發(fā)生的無法抗拒的風(fēng)險所采取的謹(jǐn)慎立場和態(tài)度”。據(jù)此，可以說上訴機(jī)構(gòu)以判例法的形式與SPS協(xié)定成文法中關(guān)于風(fēng)險預(yù)防原則的內(nèi)容進(jìn)行了呼應(yīng)。

在該案中，專家組及上訴機(jī)構(gòu)都未明確風(fēng)險預(yù)防原則究竟是否可以稱為一項(xiàng)“普遍的國際習(xí)慣法”或國際法上的“一般法律原則”，美歐之間關(guān)于風(fēng)險預(yù)防原則法律地位的分歧問題仍然沒有解決。但是，美歐荷爾蒙牛肉爭端案卻已經(jīng)解決了，從中可以看出，歐共體實(shí)際上是因?yàn)槲凑_適用風(fēng)險預(yù)防原則而敗訴，專家組和上訴機(jī)構(gòu)并沒有否定風(fēng)險預(yù)防原則在WTO中的適用，只是明確了其應(yīng)如何正確適用。對于風(fēng)險預(yù)防原則究竟應(yīng)該如何在WTO中進(jìn)行適用這一問題，專家組和上訴機(jī)構(gòu)在報告中都作了比較詳細(xì)的說明，這些說明也將為今后進(jìn)一步明確風(fēng)險預(yù)防原則的法律地位問題提供WTO判例法上的有效依據(jù)。

（二）2003年美國、加拿大、阿根廷訴歐盟轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品案

美洲地區(qū)是世界上最主要的轉(zhuǎn)基因作物種植地區(qū)和輸出地區(qū)，2003年，該地區(qū)的美國、加拿大、阿根廷三國向WTO爭端解決機(jī)構(gòu)提起申訴，指控歐盟針對其轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品實(shí)施的一系列事實(shí)上的限制和禁止行為，認(rèn)為其違反了SPS協(xié)定等相關(guān)WTO法律文件。專家組最終裁決歐盟敗訴，認(rèn)為其違反了SPS協(xié)定附件C（1）a關(guān)于程序上的“不適當(dāng)?shù)难诱`”的規(guī)定以及附件A（4）、第5.1條、第5.7條關(guān)于風(fēng)險評估的相關(guān)規(guī)定。

專家組在此案中回避了對風(fēng)險預(yù)防原則的討論，對于在荷爾蒙案中沒有解決的關(guān)于風(fēng)險預(yù)防原則的法律地位這一問題，在本案中其依舊未予明確。轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品是否會對人類和環(huán)境造成威脅和危害？會造成多大的威脅和危害？雖然依據(jù)現(xiàn)有的科學(xué)條件人類還不能準(zhǔn)確地回答這些問題，但是一國不能因此就憑空臆斷，也不能躍過“竭盡所能進(jìn)行科學(xué)的風(fēng)險評估”這一步驟，而應(yīng)在“竭盡所能進(jìn)行科學(xué)的風(fēng)險評估”之后再宣告現(xiàn)有的科學(xué)證據(jù)不充分，并以其它“有關(guān)信息”作為依據(jù)，最終才能采取臨時的限制或禁止的措施。就本案來說，雖然專家組裁決歐盟敗訴，但是其并沒有否定歐盟在國際貿(mào)易領(lǐng)域所一貫主張的風(fēng)險預(yù)防原則，似乎只是又一次地告誡歐盟，在國際貿(mào)易領(lǐng)域尤其是轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品這種特殊貿(mào)易領(lǐng)域應(yīng)如何正確適用風(fēng)險預(yù)防措施。風(fēng)險預(yù)防原則的法律地位仍然沒有明確，但是體現(xiàn)了風(fēng)險預(yù)防原則的SPS協(xié)定的5.7條的適用似乎又被進(jìn)一步推進(jìn)了。風(fēng)險預(yù)防原則在國際貿(mào)易領(lǐng)域的地位將會隨著國際國內(nèi)法律實(shí)踐的發(fā)展而得到鞏固，其含義與內(nèi)容也將逐步完善。endprint

風(fēng)險預(yù)防原則在WTO體系中的發(fā)展方向

（一）風(fēng)險預(yù)防原則發(fā)展成為國際貿(mào)易習(xí)慣法

從上文的兩個案例中可以知道，風(fēng)險預(yù)防原則的法律地位問題仍是不明確的，美歐之間關(guān)于該原則在貿(mào)易領(lǐng)域的爭論也是一直存在的，那么該原則究竟能否在國際貿(mào)易領(lǐng)域被稱為是一項(xiàng)普遍的國際習(xí)慣法呢？本文對此進(jìn)行如下分析：

《國際法院規(guī)約》第三十八條第一款（丑）項(xiàng)規(guī)定：“國際習(xí)慣，作為通例之證明而經(jīng)接受為法律者”，據(jù)此風(fēng)險預(yù)防原則是否已發(fā)展為一項(xiàng)國際貿(mào)易習(xí)慣法了呢？

第一個問題是，風(fēng)險預(yù)防原則的國家實(shí)踐是否必須要具備持續(xù)性？至今為止，風(fēng)險預(yù)防原則在國際上產(chǎn)生和運(yùn)用起來的時間是比較短的，但是國家實(shí)踐的存續(xù)時間并不是一個必要條件，“即成的習(xí)慣法”在國際法的發(fā)展史上也是存在過的，例如有關(guān)外太空的一系列習(xí)慣法的形成便是如此。因此，不應(yīng)當(dāng)用存續(xù)時間的長短來限制風(fēng)險預(yù)防原則發(fā)展成為一項(xiàng)國際習(xí)慣法。隨著轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品貿(mào)易的發(fā)展，我們更應(yīng)結(jié)合當(dāng)今國際貿(mào)易環(huán)境的新變化和新形勢，靈活處理形成一項(xiàng)國際習(xí)慣法的各國實(shí)踐之持續(xù)性問題。

第二個問題是，風(fēng)險預(yù)防原則是否已有充分的國家對其進(jìn)行實(shí)踐和法律確信？在貿(mào)易領(lǐng)域，分別以美歐為代表的兩大陣營對風(fēng)險預(yù)防原則在國際貿(mào)易領(lǐng)域運(yùn)用的態(tài)度分歧巨大，不妨就來看看各自陣營的代表歐盟和美國在此方面的法律實(shí)踐分別是怎樣的。歐盟自不必說，在上文述及的荷爾蒙案與轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品案中就可以看出，其區(qū)域內(nèi)的一系列貿(mào)易法、貿(mào)易措施、貿(mào)易指令等均在很大程度上體現(xiàn)了風(fēng)險預(yù)防原則的精神，無論是在法律實(shí)踐上還是法律確信上，其都是支持風(fēng)險預(yù)防原則在國際貿(mào)易領(lǐng)域的適用的。而美國方面，雖然其國內(nèi)法并未納入風(fēng)險預(yù)防原則，并且始終通過各種渠道聲明其堅(jiān)持科學(xué)證據(jù)原則，但在貿(mào)易實(shí)踐中，美國卻多次實(shí)施了與科學(xué)證據(jù)原則完全相悖而與風(fēng)險預(yù)防原則相符的行為。如在2010年美國限制中國禽肉產(chǎn)品案中，美國方面以中國禽肉產(chǎn)品不安全為由，通過參議院法案的方式禁止了中國禽肉產(chǎn)品出口到美國。美國的這一行為有悖于科學(xué)證據(jù)原則，沒有掌握任何能證明中國禽肉產(chǎn)品存在食品安全隱患的科學(xué)證據(jù)，僅僅只是以謹(jǐn)慎的態(tài)度，考慮到其可能帶來的風(fēng)險，便采取了禁止中國禽肉產(chǎn)品出口到美國這一風(fēng)險預(yù)防措施。雖然對于美國在上述事件中的做法，我們不一定完全認(rèn)同，畢竟其做法是不符合SPS協(xié)定有關(guān)規(guī)定的，甚至還體現(xiàn)了一定的貿(mào)易保護(hù)主義色彩，但是從另一角度來說，這卻充分表明了美國在貿(mào)易實(shí)踐中是在踐行著“風(fēng)險預(yù)防原則”的精神的。如此說來，各國對風(fēng)險預(yù)防原則的充分實(shí)踐毫不阻礙該原則形成一項(xiàng)國際貿(mào)易習(xí)慣法。

綜上所述，筆者認(rèn)為風(fēng)險預(yù)防原則已基本發(fā)展成為一項(xiàng)國際貿(mào)易領(lǐng)域的國際習(xí)慣法。

（二）SPS協(xié)定第5.7條明確為風(fēng)險預(yù)防原則

通過前文的案例分析可以知道，WTO并沒有明確SPS協(xié)定第5.7條即是風(fēng)險預(yù)防原則在貿(mào)易領(lǐng)域的具體規(guī)定，但卻承認(rèn)了該條款的確體現(xiàn)了風(fēng)險預(yù)防原則的相關(guān)精神。根據(jù)前文所述，既然風(fēng)險預(yù)防原則已基本發(fā)展成為了一項(xiàng)國際貿(mào)易習(xí)慣法，那么，將體現(xiàn)了風(fēng)險預(yù)防精神的SPS協(xié)定第5.7條明確為WTO成文法中的風(fēng)險預(yù)防原則條款進(jìn)而與習(xí)慣法相呼應(yīng)便非常有意義了。WTO可通過判例、談判修訂等方式明確SPS協(xié)定第5.7條的內(nèi)涵，明確風(fēng)險預(yù)防原則在SPS協(xié)定中的地位，這樣既可以敦促一些在貿(mào)易政策上內(nèi)外有別的國家在風(fēng)險產(chǎn)品貿(mào)易面前能做到對里對外均一致的無差別待遇，也可以使得風(fēng)險預(yù)防原則在貿(mào)易領(lǐng)域能夠發(fā)展出符合自由貿(mào)易精神的獨(dú)特性質(zhì)。

具體說來，SPS協(xié)定第5.7條要發(fā)展成為具體規(guī)定風(fēng)險預(yù)防原則的法律條款，首先應(yīng)在條文中明確其理念。風(fēng)險預(yù)防原則的理念便是，確定的、充分的科學(xué)證據(jù)的缺乏并不能成為一國政府推遲采取符合成本效益的預(yù)防措施的恰當(dāng)理由。其次，應(yīng)在條文中明確其適用目的。風(fēng)險預(yù)防原則的適用目的便是一國可依據(jù)該原則對那些尚無確定的、充分的科學(xué)證據(jù)可證明的風(fēng)險采取適當(dāng)?shù)念A(yù)防措施。再次，還應(yīng)明確其功能。風(fēng)險預(yù)防原則的功能是作為一國政府所依據(jù)的一項(xiàng)國際性標(biāo)準(zhǔn)來對尚無確定、充分的科學(xué)證據(jù)可證明的風(fēng)險進(jìn)行決策。此外，還應(yīng)在條文中明確風(fēng)險預(yù)防原則的前提要件、決策要件以及執(zhí)行要件。風(fēng)險預(yù)防原則的前提要件是要有風(fēng)險存在的可能性，但同時能夠證明風(fēng)險存在的科學(xué)證據(jù)不確定、不充分；其決策要件是，決策采取的風(fēng)險預(yù)防措施應(yīng)符合成本效益，且應(yīng)與可能存在的風(fēng)險之水平相當(dāng)；其執(zhí)行要件是，在風(fēng)險預(yù)防措施的執(zhí)行過程中，應(yīng)注意對相關(guān)科學(xué)信息的及時補(bǔ)充和收集，以及對風(fēng)險預(yù)防措施的后期審查與調(diào)整。

將SPS協(xié)定第5.7條明確確立為風(fēng)險預(yù)防原則，將有利于促進(jìn)國際社會對待轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品貿(mào)易之態(tài)度的趨同化，在科學(xué)技術(shù)不斷發(fā)展和世界環(huán)境不斷變化的新形勢下，能夠最大程度地在保障自由貿(mào)易的同時維護(hù)全人類的健康與保護(hù)環(huán)境。endprint