中國的氣候外交戰(zhàn)略

周紹雪

上世紀末期以來，全球氣候變化成為當今國際社會熱議的話題之一，氣候外交也成為全球外交領(lǐng)域的熱點。在應(yīng)對氣候變化的外交實踐中，中國既要有效回應(yīng)國際社會的要求和期待，又要兼顧本國的發(fā)展需要和適應(yīng)能力。中國在不斷調(diào)整和改進的過程中，逐漸摸索出了適合自身發(fā)展需要的氣候變化戰(zhàn)略及與之相應(yīng)的外交政策。

全球氣候變化及其引發(fā)的世界政治格局演變

根據(jù)IPCC（聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會）的報告，氣候變暖和反常氣候現(xiàn)象增加是氣候變化的兩個基本趨勢。這個結(jié)論是以科學(xué)檢測為基礎(chǔ)，以大量的科學(xué)數(shù)據(jù)為依據(jù)的。這一科學(xué)界的主流觀點在國際關(guān)系領(lǐng)域達成了共識——全球氣候確實在變暖，且這一后果主要是由人類活動導(dǎo)致的，其負面影響涉及自然界和人類社會的諸多方面。氣候變化在改變自然界的同時，也改變了人類的生活，進而改變了國際關(guān)系的議題。

氣候變化逐漸成為國際政治博弈的焦點問題，氣候變化影響世界政治格局的變動。一方面，多數(shù)國家對應(yīng)對氣候變化的必要性、緊迫性認識基本一致，態(tài)度明確?！堵?lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》的簽訂，就是國際社會為了應(yīng)對氣候變化而共同努力的成果。但另一方面，國家利益的不同又使各國之間在解決全球氣候變化問題上充滿了矛盾和分歧，甚至影響了原本良好的國家間關(guān)系。在應(yīng)對氣候變化問題上，目前世界各國利益交錯縱橫，形成了復(fù)雜的國家利益集團，基本形成南北兩大陣營、三大聯(lián)盟、多個主體交織覆蓋的利益格局。利益各方圍繞主導(dǎo)權(quán)、發(fā)展權(quán)與生存權(quán)展開多重博弈，圍繞全球氣候變化問題展開斗爭與合作，這一切都標志著氣候變化背景下的國際關(guān)系正在針對新的形勢發(fā)生著調(diào)整與變化。

雖然各國間的矛盾紛繁復(fù)雜，但是，最顯著、最根本的分歧還是在南北陣營之間，在發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間。1994年生效的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》已經(jīng)明確了發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間共同但有區(qū)別責任的原則，2005年生效的《京都議定書》對發(fā)達國家規(guī)定了具有約束力的減排義務(wù)。但長期以來，由于南北兩大陣營的利益和關(guān)注點存在較大差異，目前發(fā)達國家要求發(fā)展中國家承擔共同的、無差別的減排義務(wù)，強調(diào)當前的成本和未來的影響，主張制定統(tǒng)一的環(huán)保政策，從氣候公約談判開始就不斷地要求發(fā)展中國家盡早承擔減排或限排溫室氣體的義務(wù)；而發(fā)展中國家則要求發(fā)達國家承擔歷史排放責任，履行《京都議定書》中規(guī)定的發(fā)達國家的減排義務(wù)，并對發(fā)展中國家提供資金、技術(shù)的援助，堅持“共同但有區(qū)別的責任原則”，希望盡量推遲自身承擔減排義務(wù)的時間。各國在氣候談判過程中進行博弈，形成了三個氣候聯(lián)盟，分別是歐盟、以美國為代表的傘形國家集團和以中國為代表的發(fā)展中國家集團。從世界各國在氣候變化領(lǐng)域斗爭與博弈的前景看來，摩擦與分歧將遍布氣候談判的各個方面，如果處理不當，很可能引發(fā)安全危機。

中國氣候外交戰(zhàn)略的立場與改進

中國政府一直積極應(yīng)對氣候變化，采取原則性與靈活性并重的氣候外交戰(zhàn)略。中國是相關(guān)國際談判的積極參與者和重要成員之一，參加了所有的應(yīng)對全球氣候變化的國際談判，積極推進了多項雙邊和多邊氣候合作。中國以發(fā)展中國家的身份，在“77國集團加中國（G77+China）”的模式下，為維護發(fā)展中國家的發(fā)展權(quán)發(fā)揮了重要的作用。中國應(yīng)對氣候變化的戰(zhàn)略軌跡和相應(yīng)的內(nèi)政外交政策可以從歷次國際談判立場的態(tài)度與變化中得到體現(xiàn)。

中國氣候變化戰(zhàn)略的一貫立場。中國的氣候變化戰(zhàn)略中有兩個問題是一直堅持不變的。一個是關(guān)于減排義務(wù)，堅持中國在現(xiàn)階段不承擔任何減排義務(wù)。目前中國正處于快速工業(yè)化和城市化的階段，人口增長和城市化是推動中國能源需求和排放增長的主要驅(qū)動力。中國人口在2050年達到16億以前，仍呈增長趨勢。中國經(jīng)濟發(fā)展的客觀現(xiàn)實，決定了中國不是缺乏減排的政治意愿，而主要是缺乏減排的能力，因而無法承諾減排義務(wù)。中國對外不做出承諾，同時在國內(nèi)積極行動的立場，是權(quán)衡利弊后的理性選擇。盡管在不同時間或場合，中國對該立場的具體表述有所不同，但至今這一立場沒有任何本質(zhì)的變化。中國拒絕接受有法律約束力的國際量化減排標準，這一點一直是中國參與國際氣候談判的底線。另一個中國始終堅持的原則是，反對將氣候變化與其他問題掛鉤。近年來的國際氣候談判中，發(fā)達國家有通過其他問題向中國施壓的動向，尤其是利用國際貿(mào)易中的關(guān)稅問題，以期加大中國的減排壓力。對此，中國雖然在態(tài)度上堅持反對，但是在行動上必須早做準備，積極面對氣候變化與國際貿(mào)易掛鉤的趨勢。

中國氣候變化戰(zhàn)略的改進調(diào)整。在堅持不承諾減排義務(wù)和反對與其他問題掛鉤的同時，中國近年來的氣候變化戰(zhàn)略也有所變化。主要體現(xiàn)在中國在國際氣候談判及相關(guān)領(lǐng)域推行了更加靈活和積極的舉措，展示出中國開放、合作的態(tài)度。其一，中國對清潔發(fā)展機制（CDM）的態(tài)度從質(zhì)疑猶豫轉(zhuǎn)向積極參與。清潔發(fā)展機制的本質(zhì)是溫室氣體排放權(quán)的交易。在京都會議前后，中國對CDM的概念曾抱有懷疑的態(tài)度，害怕發(fā)達國家借此將減排義務(wù)轉(zhuǎn)嫁給發(fā)展中國家，也擔心增加自己未來的減排成本。近年來，中國經(jīng)過觀察和學(xué)習，對CDM的態(tài)度已發(fā)生轉(zhuǎn)變。中國是發(fā)展中國家，也是排放大國，已將清潔發(fā)展機制視為節(jié)能減排的重要平臺。對清潔發(fā)展機制（CDM）的態(tài)度從質(zhì)疑猶豫轉(zhuǎn)向積極參與，并非是資金和技術(shù)本身的吸引力有所增強，而主要是認識到了國際碳市場是降低全球減排成本，促進發(fā)達國家與發(fā)展中國家雙贏的有效途徑。其二，中國開始積極參與各種國際技術(shù)開發(fā)和合作機制。中國在國際氣候談判的最初階段，非常強調(diào)“發(fā)達國家應(yīng)向發(fā)展中國家提供必要的資金并以公平最優(yōu)的條件向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)讓技術(shù)”，現(xiàn)在中國已經(jīng)逐漸轉(zhuǎn)變，開始呼吁建立有效的技術(shù)推廣機制，開展互利技術(shù)合作。其三，中國加大力度，制定和大力推進了一系列有利于減緩氣候變化的政策措施，鼓勵節(jié)能和可再生能源開發(fā)。

我國氣候外交戰(zhàn)略的突破

中國在堅持氣候外交戰(zhàn)略的一貫立場的同時，有所改進和調(diào)整，但面對國際社會的重重壓力，必須在氣候外交政策上有所突破。要向國際社會提出可觀察到的、切實可行的解決方案，向全世界介紹中國在應(yīng)對氣候變化方面的積極態(tài)度、所采取的措施和已取得的成果，樹立中國建設(shè)性的、負責任的大國形象。在此基礎(chǔ)上，對國際環(huán)境審時度勢、抓住機遇，利用矛盾、團結(jié)共同利益者，爭取在國際氣候談判和國際氣候的輿論中占據(jù)主動，既有效地維護國家的發(fā)展權(quán)益，又為應(yīng)對人類共同面對的嚴峻挑戰(zhàn)做出貢獻。

加強頂層設(shè)計，協(xié)調(diào)相關(guān)各部門統(tǒng)籌職能，打破部門界限，有效實施管理，以應(yīng)對氣候變化政策與外交政策。目前，國家層面的應(yīng)對氣候變化部門，在組織履行國際公約中的重要活動、協(xié)調(diào)各個部門間合作方面發(fā)揮了積極作用，但國家發(fā)改委、外交部、環(huán)境保護部、國家氣象局等部門都分擔國家層面的氣候變化問題與氣候外交合作，有職能重疊、分工不清和責任模糊的問題，因此，中國在協(xié)調(diào)、組織國內(nèi)的氣候變化工作設(shè)計分工方面仍需加強。

及早制定并實施科學(xué)的減緩戰(zhàn)略和適應(yīng)戰(zhàn)略。減緩和適應(yīng)是應(yīng)對氣候變化的兩個有機組成部分。減緩是一項相對長期、艱巨的任務(wù)，而對中國來說，適應(yīng)則更為現(xiàn)實、緊迫。中國認為，相對世界其他國家而言，中國更易受氣候變化的不利影響。中國應(yīng)對氣候變化的脆弱性，使其更重視適應(yīng)問題的有效推進。因此，中國生存和發(fā)展的現(xiàn)實壓力下，往往更重視近期適應(yīng)問題的成本與收益。一方面，中國需要采取以節(jié)能減排為主的減緩氣候變化的行動，包括增加非化石能源比例、增加森林土地碳匯等措施。在化石能源仍占據(jù)重要地位的階段，中國應(yīng)大力節(jié)約使用煤炭和石油等化石資源，減少化石能源開發(fā)和利用過程中的環(huán)境影響和污染物排放，包括二氧化硫、可吸入顆粒物等危害人體健康的污染氣體的排放，減少以二氧化碳為主的溫室氣體的排放。減緩行動還包括培育森林、草地等綠色植被，保護生態(tài)與水資源、實現(xiàn)綠化環(huán)境、凈化空氣，保護和增加碳匯。中國如果能夠抓住轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的戰(zhàn)略機遇期，從依靠低端產(chǎn)業(yè)的擴張，轉(zhuǎn)向更加注重質(zhì)量和效益的綠色、低碳發(fā)展模式，則可以成功搶占國際戰(zhàn)略制高點。另一方面，中國還要及早制定并實施我國的適應(yīng)戰(zhàn)略，建設(shè)防災(zāi)減災(zāi)的基礎(chǔ)設(shè)施，提高人類及生物適應(yīng)氣候變化的生存能力。中國是一個水旱等自然災(zāi)害頻發(fā)的國家，人均水資源和土地資源十分有限，改善防洪抗旱的基礎(chǔ)設(shè)施，從技術(shù)和管理上強化水安全戰(zhàn)略，已成為迫切的實際需求。同時，中國土地資源有限，要提供充分的糧食和其他農(nóng)林產(chǎn)品，也必須不斷改進品種、土壤和栽種技術(shù)，強化保護生物多樣性的意識，創(chuàng)新適應(yīng)氣候變化的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式。而且，中國的資源（包括水資源、土地資源、礦產(chǎn)資源和能源）的供給模式也需要改變，應(yīng)由粗放供給滿足過快增長需求的模式，轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨?jié)約供給滿足科學(xué)發(fā)展需求的模式。制定減緩和適應(yīng)戰(zhàn)略，是中國應(yīng)對環(huán)境氣候變化、保持可持續(xù)發(fā)展的必經(jīng)之路。

加強與周邊國家和發(fā)展中國家的外交。氣候問題具有跨國性， 鄰國間易產(chǎn)生矛盾，鄰國間的合作也最容易獲得效果。中國應(yīng)加強與周邊國家的氣候合作，共同防治沙塵暴、酸雨和環(huán)境污染等。另外，對于圖瓦盧、馬爾代夫等最易受氣候變化影響的小島國，對于非洲等經(jīng)濟落后、生態(tài)極為脆弱的發(fā)展中國家，中國應(yīng)積極給予資金和技術(shù)方面的援助和支持。這既可以樹立中國國際形象， 團結(jié)更多國家支持中國的氣候變化主張，也可以激勵國際社會特別是發(fā)展中國家更加主動、有效地應(yīng)對氣候危機。

充分認識和發(fā)揮國際非政府組織的作用，加強關(guān)于氣候問題的公共外交和輿論引導(dǎo)，全面介紹中國在應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域的政策與進展。在處理全球氣候變化的國際談判中，非政府組織扮演著越來越重要的角色。許多國際非政府組織通過科學(xué)的資料分析和研究成果，為政策制定和國際談判提供科學(xué)依據(jù)；他們通過宣傳教育提高公眾環(huán)保意識，影響國內(nèi)決策；有的非政府組織還可以通過游說或直接加入政府代表團，影響全球氣候談判的進程。因此，中國應(yīng)與相關(guān)的國際非政府組織加強溝通和協(xié)調(diào)，通過它們宣傳中國的氣候政策和減排努力，建立良好的互信機制。同時，積極培育本土的非政府組織，支持它們開展民間氣候外交，鼓勵它們在應(yīng)對氣候變化問題上發(fā)揮更大作用。

（作者：中共中央黨校國際戰(zhàn)略研究所副研究員）

責任編輯：杜梅萍