利用國外貸款要更加注重引領、創(chuàng)新和示范
——浙江省利用國外貸款對策研究

浙江省經濟信息中心課題組

利用國外貸款要更加注重引領、創(chuàng)新和示范
——浙江省利用國外貸款對策研究

浙江省經濟信息中心課題組

新常態(tài)下浙江利用國外貸款工作應更加注重發(fā)揮市場的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，更加注重突出國外貸款項目的“引領性、創(chuàng)新性、示范性”特征

浙江利用國外貸款始于1984年，經歷了探索起步、快速擴張后，進入了穩(wěn)步提升階段。截止到2013年，全省共有國外貸款項目169個，累計利用貸款總額約87億美元，占全省利用外資總額的15%。實踐證明，利用國外貸款對浙江擴大對外開放、發(fā)展外向型經濟、引進先進技術和管理經驗、推動產業(yè)轉型升級發(fā)揮了極其重要的促進作用。在目前浙江進入產業(yè)升級、結構優(yōu)化、增速換擋的關鍵時期，加強利用國外貸款工作，引進和借鑒發(fā)達國家先進理念，依然具有十分重要的意義。

基本情況及主要成效

我國利用國外貸款起步于1979年，經過30多年的發(fā)展，我國已與世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際金融組織確立了長期穩(wěn)定的合作機制，與20多個國家建立了雙邊政府貸款關系，與許多國外金融機構開展了多種方式的國際商業(yè)貸款業(yè)務，其利用方式涵蓋了國際金融組織貸款、外國政府貸款、國際商業(yè)貸款等多種形式。截止到2013年，我國累計利用國外貸款金額達9748億美元，國外貸款已經成為利用外資的重要組成部分，利用國外貸款項目已經成為我國參與國際經濟交流與合作的重要方式。

1984年，第一個利用國外貸款項目落戶浙江。截止到2013年，全省共有國外貸款項目169個，累計利用貸款總額約87億美元，其中，國際金融組織貸款31.7億美元，貸款項目45個；外國政府貸款約8.52億美元，貸款項目72個；中長期國際商業(yè)貸款28.88億，貸款項目20個；全球環(huán)境基金贈款金額1235萬美元，贈款項目4個。浙江利用國外貸款工作取得了顯著成效，國外貸款項目引進的資金不僅彌補了建設資金的不足，促進了浙江經濟社會的快速發(fā)展，而且項目帶來的先進技術及管理理念，提升了發(fā)展水平，縮小了與發(fā)達國家的差距。

彌補了建設資金的不足。改革開放初期，浙江建設資金嚴重不足，引進國外貸款成為全省經濟發(fā)展尤其是基礎設施建設的重要資金來源之一，尤其在彌補政府在公共建設資金的投資不足方面發(fā)揮了重要作用。在交通方面，利用世行貸款4.2億美元建成的第一條高速公路——滬杭甬高速公路，成為了長三角南翼的黃金通道，至今還發(fā)揮著巨大的經濟社會效益。在能源方面，北侖電廠一期和二期項目累計利用世界銀行貸款9.4億美元，通過建造燃煤發(fā)電機組、改造輸電線路等為全省經濟社會發(fā)展提供了有力的能源保障，為緩解華東地區(qū)持續(xù)的用電緊張局面做出了突出的貢獻。

推動了社會事業(yè)的發(fā)展。自1984年以來，圍繞社會事業(yè)發(fā)展，以提高人民生活水平為目標，全省利用國外貸款實施了農村供水和環(huán)境改善、教師能力建設、勞動力就業(yè)市場、衛(wèi)生醫(yī)療設備引進等一大批社會事業(yè)項目。利用世行貸款1900萬美元實施的農村供水項目，在全省38個縣修建了390個農村水廠及水渠，改善了260萬農村人口的飲水條件和衛(wèi)生狀況。通過利用世行和外國政府貸款3600多萬美元，為9個省級醫(yī)院引進了國際先進醫(yī)療設備，通過改善健康教育、醫(yī)院服務、急救服務、醫(yī)學教育和培訓等方式，成功地進行了綜合性區(qū)域衛(wèi)生網絡建設，提高了衛(wèi)生服務的質量和效益。

促進了管理體制的改革。利用國外貸款項目十分注重政策創(chuàng)新、體制創(chuàng)新等配套內容，在一定程度上促進了管理體制的改革。通過實施浙江城市開發(fā)、城建環(huán)保世行項目，單獨成立了污水公司、固廢公司，促進了對自來水、污水處理和固廢處理的收費改革。浙江農村污水處理世行項目，明確要求富陽、安吉、天臺、龍泉4個實施縣（市）組建水務公司，負責項目建設及后期運維，這在一定程度上促進了浙江公共事業(yè)的管理體制改革和制度創(chuàng)新。

提升了項目管理的水平。通過實施國外貸款項目，把國際先進的管理理念和科學嚴謹的管理辦法，如項目評估、競爭性招標、采購管理合同管理、工程管理、項目執(zhí)行監(jiān)測等先進管理制度運用到項目建設的具體實踐中，提升了項目管理水平。利用世行貸款進行寧波城市道路改造過程中，寧波市采取的文物保護措施成為了城市發(fā)展和文物保護的成功典范。浙江城市開發(fā)項目中的杭州和溫州城市供水子項，根據世行要求制作的交鑰匙工程國際競爭性招標合同文本，開創(chuàng)了我國在給排水行業(yè)中交鑰匙工程的先河。

提升了人才隊伍的能力。通過與國際金融機構以及各國政府貸款機構的交流合作，鍛煉了一批熟悉國外貸款政策、國外貸款操作程序、項目談判技巧以及項目推進管理的專業(yè)人才隊伍，提高了全省利用國外貸款項目的工作水平和效率，為浙江更好地利用國外貸款奠定了良好基礎。世行貸款浙江農村污水處理項目在為期一年的準備過程中對項目業(yè)務技術和管理人員進行大范圍的培訓，共計20余期600多人次，其中多人參加由國家部委世行管理中心統(tǒng)一安排的項目培訓，有效提高了浙江國外貸款項目管理人員的能力和水平。

面臨的機遇和挑戰(zhàn)

2010年，我國經濟總量超越日本成為僅次于美國的世界第二大經濟體。2013年，我省人均GDP超過1萬美元，達68594元。隨著綜合國力的增強和發(fā)展水平的提高，我省利用國外貸款工作面臨著新的形勢，深入分析新常態(tài)下我省利用國外貸款工作面臨的機遇和挑戰(zhàn)，對做好國外貸款項目管理工作十分關鍵。

從國外貸款的供給角度分析，隨著中國經濟的快速增長，國際金融組織、外國政府和商業(yè)銀行對我國的貸款政策發(fā)生了微妙的變化。一是更加注重經濟社會協(xié)調發(fā)展，行業(yè)投向有所變化。國外貸款項目投向逐步從基礎設施建設轉向城建環(huán)保、生態(tài)建設、公共衛(wèi)生等領域，要求新申報項目應更加注重解決地區(qū)經濟社會發(fā)展中面臨的主要問題。這就要求我們在項目申報上結合各行業(yè)、各領域的發(fā)展需要，重點關注生態(tài)文明建設領域，支持農村基礎設施建設，加大對節(jié)能減排、清潔能源生產、大氣污染治理、水資源保護等領域項目的支持力度。

二是更加注重區(qū)域經濟統(tǒng)籌發(fā)展，貸款政策有所調整。國外貸款項目繼續(xù)向中西部地區(qū)和東北等老工業(yè)基地傾斜。東部地區(qū)經濟較為發(fā)達、市場機制較為完善、經濟基礎和投融資環(huán)境相對較好，會優(yōu)先考慮具有示范性且能帶動管理、機制創(chuàng)新的項目。這就要求浙江新申報的國外貸款項目需在“引領性、創(chuàng)新性、示范性”上下功夫，率先在東部地區(qū)形成試點示范，成熟后在全國范圍內推廣應用。

三是更加注重項目可持續(xù)發(fā)展，對質量要求更加嚴格。隨著國外資金來源范圍的不斷擴大，資金形式呈現(xiàn)出多樣化的趨勢，項目的質量與效益水平對利用外資規(guī)模起著決定性作用。同時，隨著利用國外貸款管理體系的不斷完善規(guī)范，對項目的籌劃、效益分析等前期工作提出了更高的要求。這就要求我們做好國外貸款項目的前期論證、監(jiān)督指導等一系列工作，嚴把質量關，確保項目的可持續(xù)性。

從國外貸款的需求角度分析，盡管浙江的經濟實力已顯著提升，但國外貸款項目的作用依然不可小視，需求十分旺盛。一是彌補公共投資不足的需要。當前浙江面臨著擴大有效投資、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展、建設創(chuàng)新型省份、推進生態(tài)文明建設、建設“兩美”現(xiàn)代化浙江等一系列戰(zhàn)略任務，不僅需要巨額的資金投入，而且迫切需要深化各方面的體制改革。作為經濟大省，浙江的人均GDP水平一直走在全國前列，但區(qū)域發(fā)展不平衡，部分市縣財力有限，地區(qū)經濟及社會的全面發(fā)展仍離不開國外貸款的支持。此外，利率優(yōu)惠和人民幣升值收益也是利用國外貸款的重要動力之一，因此無論是政府還是企業(yè)的建設項目，國外貸款依然供不應求。

二是促進產業(yè)結構調整的需要。近年來，國外貸款項目更多地向節(jié)能環(huán)保、低碳發(fā)展等“綠色”領域傾斜，其引進的先進技術和裝備不僅有助于相關行業(yè)的技術進步和產品創(chuàng)新，也有助于引導民間資本投向，推動企業(yè)科技創(chuàng)新，繼而推動全省的產業(yè)結構調整。因此，根據國家的產業(yè)政策和全省經濟社會發(fā)展的長遠規(guī)劃，積極利用外國政府貸款，支持一系列企業(yè)技術改造和產品創(chuàng)新升級的重大項目建設，有利于加快浙江經濟的轉型升級和市場競爭力提升。

三是提高項目管理能力的需要。國外貸款項目從項目篩選、評估、談判到執(zhí)行和后期管理，有一套完備流程和規(guī)章制度，這些管理辦法對學習國際先進管理經驗、提高投資項目建設水平有很大幫助。通過國外貸款項目的帶動，不僅有助于提高項目單位的管理水平，也有助于擴大對外開放，加快投資項目建設、管理、運營與國際接軌的步伐，促進投資項目管理體制和運行機制現(xiàn)代化建設。與此同時，嚴格的項目管理規(guī)則和程序減少了違規(guī)、違法及腐敗行為發(fā)生的可能性，有助于投資項目的廉潔制度建設。

對策建議

今年5月，習近平總書記在河南考察時指出，我國發(fā)展仍處于重要戰(zhàn)略機遇期，要增強信心，從當前我國經濟發(fā)展的階段性特征出發(fā)，適應新常態(tài)，保持戰(zhàn)略上的平常心態(tài)。同月，浙江省委十三屆五次全會作出了《關于建設美麗浙江創(chuàng)造美好生活的決定》。新常態(tài)下的浙江經濟社會將更加注重創(chuàng)新驅動和產業(yè)升級、更加注重民生改善和綠色低碳，新常態(tài)下的浙江利用國外貸款工作則應更加注重發(fā)揮市場的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，更加注重突出國外貸款項目的“引領性、創(chuàng)新性、示范性”特征。

統(tǒng)籌謀劃，強化政府宏觀指導。按照國務院和國家發(fā)改委、財政部的要求，國外貸款項目視同政府投資管理，因此利用國外貸款具有很強的戰(zhàn)略性和政策性，國外貸款項目往往具有一定的創(chuàng)新性和引領性。各級政府要進一步提高認識，既要看到國外貸款彌補建設資金不足的“硬”作用，更要看到利用國外貸款帶來的理念、管理、技術等“軟”效益，充分發(fā)揮國外貸款機構的“知識銀行”作用，把“引資”與“引智”有機結合起來。要強化政府的宏觀指導，探索編制浙江利用國外貸款的“十三五”規(guī)劃，理清利用國外貸款的思路和目標，明確利用國外貸款的重點領域和發(fā)展方向，提出利用國外貸款的保障措施和長效機制，把規(guī)劃和政策的管理指導貫穿利用國外貸款的全過程，切實改變個別單位對國外優(yōu)惠資金不會用、不愿用、不想用等畏難情緒和被動局面，把爭取國外貸款資金項目作為新常態(tài)下提升浙江發(fā)展水平的有效措施。

精益求精，強化項目前期工作。國外貸款項目需要經過國內外兩套程序的審批，一方面必須滿足國外貸款管理機構的各種條件；另一方面，還需嚴格按照政府投資項目履行國內的審批程序，因此其項目前期工作要求較高，工作內容、程序都相對復雜和繁瑣，且準備時間相對較長。要充分發(fā)揮發(fā)改、財政及相關職能部門的作用，健全組織管理機構，形成從上到下一貫到底的領導和管理體系，統(tǒng)籌謀劃、組織協(xié)調、密切配合，共同推進項目前期工作。要根據經濟社會的發(fā)展需求，結合國際金融組織和外國政府貸款政策的新動向，選擇符合國家備選項目規(guī)劃要求和國外優(yōu)惠貸款投向的項目，建立項目儲備庫，形成“建設一批、前期一批、儲備一批”的良性循環(huán)。

規(guī)范有序，強化項目科學管理。要嚴格執(zhí)行國家和國外貸款機構的有關規(guī)定，切實加強對國外貸款項目的“借用還”全過程管理，做到規(guī)范有序，進一步提高國外貸款項目管理水平。在項目前期準備階段，要進一步明確項目前期審查制度，對政府性外債項目，發(fā)展改革部門要嚴格按照投資項目審批程序進行審查項目，財政部門要對項目的配套資金、還貸資金的來源和還款能力等情況進行審查落實。項目申報過程中，要嚴格按照有關程序，落實還貸承諾制度。在項目執(zhí)行階段，要加強對項目的監(jiān)督檢查，包括利用審計部門的力量，提高項目規(guī)范化水平，確保前期各項承諾落到實處。對進入還款期的項目，在切實落實項目單位還貸責任的同時，有關部門要指導項目單位適當利用金融衍生工具，防范因國內外經濟環(huán)境及匯率、利率變化帶來的償債風險。

交流合作，強化人才隊伍培養(yǎng)。國外貸款項目需要融合國內國外的管理理念和規(guī)范要求，因此切實加強國際交流合作對項目成功實施至關重要。一方面，要以項目推進工作為載體，密切加強與國外貸款機構的交流合作，虛心學習國外先進經驗和現(xiàn)代建設管理理念，加強對各級項目管理人員的培訓，使其了解利用國外貸款的程序和要求，增強利用國外貸款的意識和能力，培養(yǎng)造就懂技術、能創(chuàng)新、會管理的項目管理人才。另一方面，要有效整合培養(yǎng)熟悉省情的本地化設計單位和咨詢團隊，通過合作積極參與外國貸款項目的設計、咨詢工作，通過大規(guī)模、多領域、多層次的專業(yè)領域培訓，不斷積累經驗，培養(yǎng)技術人才，為國外貸款項目的各類報告編制、業(yè)務咨詢以及實施管理提供強有力的技術支撐。要加強交流，不僅搭建起國外貸款機構與項目單位之間開放式的交流平臺，還要搭建項目單位之間的交流平臺，提供相互交流和學習的機會。

創(chuàng)新示范，強化項目實施成效。作為經濟發(fā)達地區(qū)，“引領性、創(chuàng)新性、示范性”將是新常態(tài)下浙江利用國外貸款項目的基本要求和努力方向。要開拓國際視野，以全球的視角選擇項目，以發(fā)展的眼光推進項目，努力把國外貸款項目實施成具備適度超前意識、引領浙江發(fā)展的先導項目。要全面深化改革，以創(chuàng)新的精神推進國外貸款項目，通過項目實施帶動技術創(chuàng)新、機制創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，探索建立新常態(tài)下浙江經濟社會發(fā)展的長效機制。要積極發(fā)揮示范作用，及時總結和宣傳項目的實施經驗和創(chuàng)新做法，為全省面上的推廣提供成功經驗，也為帶動全國范圍的推廣應用作出貢獻。

課題組成員：周華富 蔡和 鄭華 牟眸