歐美國家科研經(jīng)費監(jiān)管的特點

文/高榮偉

科研經(jīng)費的使用和監(jiān)管不僅僅是發(fā)展中國家面臨的一個重要問題，同時也是西方發(fā)達國家面臨的一個現(xiàn)實問題。在科研經(jīng)費管理工作中，歐美諸國不斷改進制度措施，加強科研項目的預(yù)算管理，對科研經(jīng)費進行全程監(jiān)管，嚴(yán)格科研經(jīng)費的核算與控制，在長期發(fā)展中形成了一套完整和成熟的監(jiān)管機制。

世界各國科研經(jīng)費監(jiān)管制度同國家的科技體制、經(jīng)濟體制乃至政治體制密切相關(guān)，從總體看，西方多數(shù)國家政府對科研經(jīng)費的監(jiān)控實行“內(nèi)部控制+外部監(jiān)管”的管理模式。

一、沒有最好，建立適合本國國情的監(jiān)管模式

目前看，世界上沒有“最好的”“統(tǒng)一的”管理模式，只有適合各個國家特點的管理體系，國情不同，其資源配置方式和經(jīng)費管理也不相同。

（一）美國政府的監(jiān)管模式。從歷史和現(xiàn)狀來看，美國的科研機構(gòu)可以概括為4種類型：1.聯(lián)邦政府研究機構(gòu)；2.工業(yè)企業(yè)研究機構(gòu)；3.高等院校、大學(xué)；4.社會民間非營利組織。而美國科研經(jīng)費的來源，主要有3種：1.政府（主要是聯(lián)邦政府）；2.企業(yè)；3.社會民間團體（基金會）。從目前發(fā)展趨勢看，美國科研經(jīng)費的投入分布正在朝著工業(yè)企業(yè)主導(dǎo)型領(lǐng)域迅速發(fā)展，聯(lián)邦政府不再是首要的社會研究與試驗發(fā)展經(jīng)費來源。

聯(lián)邦政府對科研經(jīng)費投入的主要分配方式是自由競爭，美國政府倡導(dǎo)的是一種自由競爭的機制。從美國的科技決策監(jiān)管體系來看，迄今美國聯(lián)邦政府尚無一個對科研活動進行統(tǒng)一決策的管理機構(gòu)。國立科研機構(gòu)每年要提交預(yù)算，由主管部門，如國防部、能源部、衛(wèi)生與人類服務(wù)部、國家航空航天局、國家科學(xué)基金會、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部等部門分別綜合匯總，編制部門預(yù)算報總統(tǒng)預(yù)算辦公室，經(jīng)總統(tǒng)同意后，交國會審議和批準(zhǔn)后方能執(zhí)行。

美國科研機構(gòu)的研發(fā)活動一般實行項目制的管理模式，項目負(fù)責(zé)人在制定科研項目申請及預(yù)算之初就已將人員費用、差旅費以及學(xué)術(shù)交流活動產(chǎn)生的費用等囊括在了科研項目經(jīng)費預(yù)算中。研究費用支出占研究經(jīng)費中絕大部分，一般高于50%。其次為人員經(jīng)費（含科研人員工資、福利、補貼、差旅費，培訓(xùn)計劃參與人員獎學(xué)金），占總經(jīng)費的33%左右。

美國科研的管理權(quán)分散到聯(lián)邦的各個職能部門，各部門可根據(jù)自己的需要提出資助計劃或發(fā)放研究課題，各科研機構(gòu)組成的研究小組可以在其選擇的領(lǐng)域中自由地提出申請，平等競爭，經(jīng)過同行評議審查后擇優(yōu)與其簽訂合同。有關(guān)申請的具體要求和步驟都有詳細(xì)的明文規(guī)定，并且公布在網(wǎng)上。

（二）德國政府的監(jiān)管模式。政府對國立科研機構(gòu)的經(jīng)費投入分為按單位撥款和按項目資助兩種。前者由議會用核定編制的辦法確定人員工資額、運行費、儀器設(shè)備費和基建費等。后者由政府委托給項目負(fù)責(zé)單位，研究機構(gòu)和企業(yè)均可按項目招標(biāo)要求提出申請。一般來說，國立科研機構(gòu)的經(jīng)費主要來自政府，譬如德國的分子醫(yī)學(xué)中心，政府撥款占總經(jīng)費的83%。

在德國,一個科研項目周期一般是3到5年,如果科研過程中發(fā)現(xiàn)原來的方案不可行,只要理由充分,教授們也可提出轉(zhuǎn)換研究思路,甚至5年期滿原來的設(shè)想宣告失敗,“但你從失敗中發(fā)現(xiàn)了新的東西,想繼續(xù)嘗試,也可以申請將項目延長一期,很多科學(xué)發(fā)現(xiàn)就是這么來的?！睋Q句話說,沒有人要求教授們在項目結(jié)題時一定要發(fā)表多少論文,出多少專利,“但審查專家會仔細(xì)聽你到底有沒有真正進行研究,有多少收獲。如果老出不了成果,你自己從事的研究也很難往前推動,這本身就是一種壓力?！?/p>

政府對于科研項目進行嚴(yán)格的核算和管理。對科研項目的核算有一套現(xiàn)成的軟件，包括人員成本、消耗成本、運行成本、儀器設(shè)備成本、用房成本等。“在德國可以同時做幾個項目，每天的工作時間都要記錄，安排很詳細(xì)。每個項目每個人用多長時間，每個人付出多少，都很明確。”中國科學(xué)院外籍科研人員烏麗說：“在德國申請科研經(jīng)費時，要寫明研究項目用多少時間，到哪里要坐幾次飛機和火車，都要寫清楚，最后還要拿出票據(jù)證明去過那里。”她舉例說：“如果發(fā)現(xiàn)飛機票比預(yù)計的便宜，吃住花費少于預(yù)計，就會按實際的花費發(fā)放經(jīng)費，一點兒都不會多給?！庇芍菡斦潛艿目蒲姓n題經(jīng)費在課題結(jié)束后如果仍有結(jié)余，則劃入課題負(fù)責(zé)人的下一財政年度經(jīng)費中；如剩余的科研經(jīng)費超過總數(shù)的1%—5%，則會被收回。

（三）英國政府的監(jiān)管模式。英國也是世界上科技發(fā)達國家，科研實力雄厚，僅英國劍橋大學(xué)至今就已擁有90位諾獎得主。這些成就的取得離不開英國一套完整的科研經(jīng)費管理體系。

英國科研經(jīng)費來自政府和科研項目資助者，政府是其主要來源，占到60%左右。公立科研機構(gòu)一般會根據(jù)經(jīng)費提供方的要求并考慮本單位的發(fā)展目標(biāo)來安排經(jīng)費，實行合同制管理項目。英國特別注意項目研究過程的管理工作。尤其是合作研究項目的管理，除了項目主任外，還有一個項目理事會參與項目研究策略等方面的決策。項目理事會每年要召開一次會議，由項目主任報告項目的重要績效指標(biāo)，包括學(xué)術(shù)會議的報告次數(shù)、論文或?qū)Ｖ陌l(fā)表引用情況等。在項目實施的第4年時，研究委員會要對項目進行全面評估，以決定是否繼續(xù)予以支持。

英國科研經(jīng)費管理上一般由項目負(fù)責(zé)人具體監(jiān)管經(jīng)費的使用，研究人員成本一般占項目經(jīng)費支出的52%，所有支出項目必須符合項目委托方的規(guī)定和機構(gòu)的財務(wù)管理規(guī)定。項目研究經(jīng)費僅能用于該項目的運作而不能挪用，一旦違規(guī)將接受嚴(yán)厲的懲罰。

英國近年來在科研經(jīng)費管理方面進行了全成本核算的改革,將科研成本劃分為直接發(fā)生成本、直接分?jǐn)偝杀?項目需要使用的共享資源成本)、非直接成本(研究項目的不明確成本)等。英國政府不斷加強對各種資助方式進行評估，根據(jù)評估結(jié)果對經(jīng)費使用進行調(diào)整，確?？蒲薪?jīng)費的使用效益。

（四）法國政府的監(jiān)管模式。國立科研機構(gòu)的經(jīng)費主要來自政府的撥款和資助，政府根據(jù)每個科研機構(gòu)承擔(dān)基礎(chǔ)研究項目的情況決定撥款比例，通常占機構(gòu)總經(jīng)費的80%左右。此外，科研機構(gòu)還可以通過承擔(dān)國家的大型科研計劃、與企業(yè)簽訂研究開發(fā)合同獲得科研經(jīng)費?？蒲袡C構(gòu)嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，原則上專款專用，不得隨意改變用途，每一項開支（無論金額大小）都需要事先批準(zhǔn)和審核。為了杜絕從項目經(jīng)費中重復(fù)列支人員經(jīng)費而出現(xiàn)某些科研人員收入過高等現(xiàn)象，法國采用了在項目申請預(yù)算中要求對人員費用進行明示，并接受期中檢查或事后審計。同時，法國實行崗位薪酬制度，對個人收入水平進行總量控制等手段。

二、制度先行，科研經(jīng)費實施全程監(jiān)控

科研經(jīng)費使用是一個經(jīng)手部門較多、歷時較長的資金使用過程。因此，必須建立和健全經(jīng)費管理監(jiān)督機制。在經(jīng)費使用過程中，西方各國政府加強宏觀監(jiān)督，主管部門重視日常監(jiān)督、研究機構(gòu)側(cè)重內(nèi)部控制、審計部門強調(diào)事后監(jiān)督，各司其職、各盡其責(zé)，從而實現(xiàn)研究經(jīng)費使用的全過程監(jiān)督，提高科研經(jīng)費使用的效率，保障經(jīng)費使用的公正性。

（一）在科研經(jīng)費的管理上，西方國家更加重視制度管理。在法律環(huán)節(jié)，美國政府有完善的規(guī)定，如頒布了《總監(jiān)察長法》《聯(lián)邦會計和審計法》《單一審計法》等法律，一旦查出問題，責(zé)任人將被嚴(yán)懲。美國實行論文成果同行評議制度,科研項目如果發(fā)現(xiàn)造假或敷衍塞責(zé),成果和論文質(zhì)量必然受到影響,很難蒙混過關(guān)。

法國政府制定的《科研指導(dǎo)法》《促進研究及技術(shù)創(chuàng)新法》，成立由總統(tǒng)親自主持的“國家科研與技術(shù)高級理事會”（HCST）。英國對經(jīng)費使用的監(jiān)督通過完備的制度體系來完成。首先是在理事會中設(shè)置了戰(zhàn)略委員會、報酬委員會等對業(yè)務(wù)進行規(guī)劃，做到對經(jīng)費進行系統(tǒng)安排。其次是行政管理層在機構(gòu)整體運行和課題管理的過程會對具體經(jīng)費分配進行管理，包括對財務(wù)在內(nèi)的各種風(fēng)險進行監(jiān)控。最后是通過審計手段來保證經(jīng)費使用的安全。內(nèi)設(shè)的審計委員會會對其資助的科研項目進行審計或檢查，而且還會聘請外部審計機構(gòu)進行第三方審計?？蒲腥藛T必須嚴(yán)格遵守財務(wù)管理部門的規(guī)則，超范圍支出將惹來極大的麻煩。所以，科研者在花錢的時候也就不得不如履薄冰。

美國作為世界科技最強國，非常重視科技投入，也有一整套監(jiān)督體系。以世界上最大的醫(yī)學(xué)研究機構(gòu)、每年預(yù)算超過300億美元的美國國家衛(wèi)生研究院(NIH)為例。面對如此龐大的經(jīng)費,如何保證其合理使用？NIH有一整套事前、事中和事后的全程監(jiān)管體系。

所謂事前監(jiān)督，從科研經(jīng)費的申請過程就已經(jīng)開始。以嚴(yán)格的項目立項申請和審查來保障項目的順利實施，避免人情項目、欺詐項目。事中監(jiān)督主要通過審查項目進度、成果發(fā)表、經(jīng)費使用等,確?？蒲薪?jīng)費使用正當(dāng)。事后監(jiān)督主要是經(jīng)費審計。審計如果發(fā)現(xiàn)問題,視情況嚴(yán)重程度,受資助方必須糾正或退還資助款項，NIH要暫停撥款或提交司法處理。

（二）“陽光是最好的殺蟲劑”。歐美國家政府對于科研經(jīng)費實施公開透明制度，所有項目申請、立項、預(yù)算、過程管理、成果、違反規(guī)章制度等信息，只要不涉及國家秘密和商業(yè)秘密，都向社會公開，讓科研項目在陽光下運行。以芬蘭為例，北歐小國芬蘭科研經(jīng)費不僅所有資助申請是公開與完全透明的，而且在評審環(huán)節(jié)，因為其國家較小，絕大部分科研人員之間都相互熟悉，所以，評議專家均來自其他國家，以此實現(xiàn)公開、透明、公正，避免項目競爭和評議階段受“小圈子”和人情關(guān)系等因素干擾。

美國《信息公開法》規(guī)定：“經(jīng)政府批準(zhǔn)的科研經(jīng)費預(yù)算執(zhí)行情況，在不違背國家利益情況下，必須向社會公眾公布，接受公眾的監(jiān)督?！备鶕?jù)《信息公開法》，實時向社會公布經(jīng)政府資助的科研項目執(zhí)行情況，接受公眾監(jiān)督。在監(jiān)督的內(nèi)容上有：1.對經(jīng)費分配的監(jiān)督，主要監(jiān)督有關(guān)部門是否越權(quán)或無為、經(jīng)費分配是否合理、項目評審過程是否規(guī)范等。2.對經(jīng)費使用的監(jiān)督，主要是對項目執(zhí)行和財務(wù)狀況進行審計，審查所開支的款項是否符合有關(guān)規(guī)定。3.對科研不端行為的監(jiān)督，主要對科研不端行為的監(jiān)督，監(jiān)督是否存為科研成果的造假等行為。相關(guān)舉措既保護了研究人員的合法權(quán)益，又杜絕了科研腐敗。

三、誠信為本，重視科研經(jīng)費使用效益

2013年，英國《泰晤士報高等教育特輯》針對41個國家和地區(qū)的400所大學(xué)進行調(diào)查，并根據(jù)這些大學(xué)在2011年至2012年的各方面數(shù)據(jù)，制定了一個“世界學(xué)術(shù)峰會創(chuàng)新指數(shù)”，并評比了這些國家和地區(qū)的研究人員所獲得科研經(jīng)費的多寡。

該調(diào)查顯示，比起亞洲國家和地區(qū)，西方國家投入的經(jīng)費并不突出。每年吸引大批優(yōu)秀人才從事科研工作的美國，以每人平均獲得2.58萬美元研究經(jīng)費占據(jù)第14位。法國排名第19位，德國21位。排名第26的英國，其國際企業(yè)平均只給每名科研人員1.33萬美元的經(jīng)費。值得一提的是，在10大排行榜中，亞洲國家和地區(qū)占了一半。新加坡排在榜眼位置，中國臺灣地區(qū)和中國大陸分別位居第6和第7，印度排在第10位。

為何科研經(jīng)費投入不多的歐美國家，效益卻是最好？西方國家特別重視科研誠信和科研道德制度建設(shè)。經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展和完善，依托良好的社會環(huán)境和信用體系，歐美國家的科研項目和經(jīng)費管理早已建立了誠信為本的模式?？蒲薪?jīng)費的監(jiān)管完全以誠信為基礎(chǔ)，根據(jù)有關(guān)單位的風(fēng)險水平確定監(jiān)管的力度。而誠信或風(fēng)險水平的主要依據(jù)是以往的記錄和遵守科研經(jīng)費管理辦法使用經(jīng)費的情況。經(jīng)費撥付前要評估承擔(dān)單位和科學(xué)家的經(jīng)費管理風(fēng)險，預(yù)算執(zhí)行中要根據(jù)風(fēng)險等級進行監(jiān)管。即對項目和經(jīng)費的管理，主要依靠承擔(dān)單位和科學(xué)家個人的信用，而不是依靠高強度和頻繁的監(jiān)督。一旦失信，則無立足之地。對承擔(dān)單位和科研人員的相關(guān)行為進行約束，制定詳細(xì)的可操作的管理制定，提高違規(guī)違法成本，不斷加大處罰力度。