人民代表大會會議質(zhì)量和實效評價內(nèi)容及指標

唐瑩瑩

人民代表大會制度的發(fā)展是我國經(jīng)濟社會發(fā)展、民主政治進步的一個縮影和見證。黨的十八大和十八屆三中全會不僅提出了要完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，而且對發(fā)展社會主義民主政治、法治中國建設(shè)都提出了具體的任務(wù)和要求。提高人民代表大會會議質(zhì)量和實效，從制度意義上看，是回歸人民代表大會制度功能定位，推進人民代表大會制度發(fā)展完善的重要內(nèi)容；從實踐意義上看，是以民主法治思維和方式推進科學發(fā)展、促進社會和諧穩(wěn)定的重要抓手。本文試圖對人民代表大會會議質(zhì)量和實效的評價內(nèi)容作出分析，并設(shè)計了一套量化的評價指標體系，以供各級人大工作者在實踐中參考。

一、評價內(nèi)容

1.民主化。人民代表大會的民主化主要應(yīng)從利益表達的暢通程度上來評判。當前階段，民主化可以主要考量以下幾個方面的內(nèi)容：（1）參會率。提高人大代表的參會率，擴大代表出席情況的透明度，適度地公開缺席代表的姓名和原因，給選舉單位或者選民有一個認真的交代，應(yīng)當成為完善人民代表大會制度的切實措施。每缺席一名人大代表，即意味著成千上萬，甚至數(shù)百萬人民群眾的意愿和要求無人在大會上表達，如此一來，人民代表大會的權(quán)威性、嚴肅性、程序性都會有缺憾。這就不僅僅是缺席代表個人的事情了。參會率包括代表出席代表大會全體會議人數(shù)，出席分團會、分組會人數(shù)。為了提高代表到會率，在舉行全體會議時要認真簽到，會后一一公布出缺席名單；在分團分組審議時桌子上放置席簽，按名字就座，一覽無余；大會秘書處指派工作人員進駐各代表團負責審議時記錄和統(tǒng)計出缺席情況。（2）發(fā)言率。代表在審議各項報告中，應(yīng)該充分發(fā)表意見，發(fā)言時間也不能過短，不能做“啞巴代表”，切實解決“代而不表”問題。（3）投票率。投票是代表反映意愿、行使權(quán)力的最有力途徑。投票率是判斷代表政治參與行為的最基本指標。（4）提議案建議數(shù)。依法提出議案是代表在會議期間的一項重要工作，是代表參與管理國家事務(wù)的重要途徑，代表法第九條規(guī)定，代表有權(quán)依照法律規(guī)定的程序向本級人民代表大會提出屬于本級人民代表大會職權(quán)范圍內(nèi)的議案。代表提議案是執(zhí)行代表職務(wù)、行使代表職權(quán)，是一項嚴肅的事情，是嚴肅的政治責任，所提出的議案應(yīng)該是人民之所愿，應(yīng)該是符合實際的。（5）旁聽開放。人大必須對人民負責，受人民監(jiān)督。監(jiān)督的前提之一是公民必須了解人大的工作。在一個民主的國家，公民享有對國家事務(wù)的了解權(quán)，即知情權(quán)。人大設(shè)立旁聽席的實質(zhì)就是從一個方面實現(xiàn)公民的知情權(quán)，同時也是對憲法規(guī)定的人民當家作主的民主權(quán)力的尊重。（6）公開程度。包括人民代表大會全體會議、分團會議有沒有通過電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體公開報道，允許媒體報道的數(shù)量，特別是對境外媒體報道會議的態(tài)度，各種媒體報道的數(shù)量，有沒有注意報道代表對“一府兩院”工作提出的意見和建議，報道代表的一些不同意見。

2.科學化。人民代表大會會議有其獨特的法律地位和作用，不同于黨政工作會議。探討質(zhì)量，就必須回歸會議的本源及其法律地位和功能，真正從會議功能上來評判會議質(zhì)量。人民代表大會會議一個重要功能就是廣泛匯集、有序表達各個階層、各個方面的意愿，把人民群眾的意志愿望和利益訴求通過代表在人民代表大會的各種會議上進行了整合協(xié)調(diào)。我們認為，一個不充分反映當?shù)厝嗣袢罕姷囊庵驹竿臅h是最大的走形式，一個不體現(xiàn)人民群眾普遍關(guān)注的問題的決議是談不上任何質(zhì)量的決議。人民代表大會要作出正確的、合乎實際的決定，就需要真正的集思廣益，需要每一位人大代表都認真審議每一個議案。對工作報告等議題的審議過程，是由一系列環(huán)節(jié)組成的。所以，對人民代表大會會議質(zhì)量的評價，就應(yīng)從這些相關(guān)環(huán)節(jié)著手加以研究。（1）程序科學。人代會是一項法律性很強的會議，有著嚴密而又復(fù)雜的程序。凡法律規(guī)定的程序必須一絲不茍地遵守執(zhí)行，嚴格依法辦事。法律沒有明確規(guī)定的操作程序或者一些安排，可以創(chuàng)造性地開展，也可以參照和借鑒上級或各地的做法。對一些習慣做法則要以與時俱進的態(tài)度不斷加以改進，盡量少作形式，多講實體，減少環(huán)節(jié)，提高效率。（2）內(nèi)容科學。對提交會議審議的各項報告要突出重點，重點說明報告的指導(dǎo)思想、工作目標、任務(wù)要求、重大事項、具體措施。報告單位要向代表提供確定目標，特別是一些重大事項、重點項目的依據(jù)和詳細說明，以及可行性研究報告，重點項目、重點預(yù)算要逐項逐款分列，以方便代表審查。（3）方法科學。對代表和代表團提出的審議意見和建議，包括對報告的修改意見，有關(guān)方面要認真對待，并經(jīng)過一定程序給予回應(yīng)?？梢韵扔芍飨瘓F會議聽取各代表團審議意見匯報，再由大會秘書處有關(guān)方面整理成審議意見，報告單位對報告進行修改，然后將審議意見和報告修改情況提交主席團常務(wù)主席會議研究決定，以增強審議意見和報告修改的嚴肅性，審議意見會后交“一府兩院”研究落實。建立綜合審議和專題審議、大會發(fā)言等制度，增強審議的針對性；建立會前跨區(qū)域視察和調(diào)研制度，便于代表更廣泛地知情知政；建立公民旁聽和專家旁聽相結(jié)合制度，為提高審議質(zhì)量提供參考；建立聽證和辯論制度，提高決策的科學性、民主性；建立新聞發(fā)言人制度，增強會議公開度，擴大宣傳，接受社會監(jiān)督。（4）技術(shù)科學。包括運用電視直播、視頻網(wǎng)絡(luò)等公開手段，代表表決用表決器而不是舉手方式。

3.效率。效率評價主要從目的實現(xiàn)的角度去考察。人民代表大會的重要職權(quán)就是對本行政區(qū)域重大事項的決定。有人說，人民代表大會主要是“管好錢、管好人”。如果從這兩個目的出發(fā)，效率評價指標主要體現(xiàn)在人事任免和對預(yù)算的批準上。（1）代表提前介入對候選人的考察，這是增強會議選舉民主性的重要保障，通過此舉力戒選舉的形式主義。（2）無記名投票選舉。所謂公正的選舉必須是以秘密、直接和差額的方式進行的。離開了秘密、直接、差額三種方式的選舉很難說是公正的選舉。如果人大代表不能采取無記名秘密投票，而是在別人的注視下，把自己的投票情況公之于眾，那么投票者必然面臨心理壓力，很可能違心投票。尤其是投票者面臨動員性投票的情況下，違心投票就在所難免。（3）召開會議時間調(diào)整到12月份，這主要是考慮財政年度是從1月1日開始。以全國人代會為例，每年3月5日開幕，事實上有將近四分之一的財政年度未經(jīng)全國人大會議審議、批準就已經(jīng)在實際執(zhí)行了。這對人民代表大會來說，太不嚴肅了。只有真正將人民代表大會的開幕時間與計劃和財政年度一致起來，人民代表大會會議批準計劃和預(yù)算才能真正實現(xiàn)。（4）預(yù)算報告單獨匯報和審議。預(yù)算報告看不懂是人代會的頑疾，而預(yù)算報告被列為書面報告則是人代會的詬病，要實現(xiàn)人代會管好錢的目標，首先要重視預(yù)算報告的重要性，單列日程報告和代表審議。

4.會議質(zhì)量。審議修改議案報告等質(zhì)量、專業(yè)性、重視程度、被采納情況、會議文件吸收代表審議意見的數(shù)量。發(fā)言的準備情況、有的放矢程度、被采納或者重視程度等。從實踐看，人大代表在審議時還存在著一些問題。如，有的人大代表事先并沒有做充分準備，發(fā)言時很隨意，想到哪就說到哪，而不是圍繞議題進行審議。代表們往往是各說各的，沒有交鋒、沒有辯論，很難形成一致性意見，難以達成共識。有些人大代表在審議工作報告時，僅關(guān)注自己本單位、本部門、本地區(qū)的情況，或者僅從自己本單位、本部門、本地區(qū)的情況出發(fā)來談“學習”工作報告的體會，有的甚至成了對本單位、本部門、本地區(qū)工作的布置或安排。這就使得人大代表審議在一定程度上變成了走過場，導(dǎo)致審議質(zhì)量不高。圍繞代表審議這一中心環(huán)節(jié)，我們認為會議質(zhì)量的指標應(yīng)包括以下幾個方面：（1）會前準備工作的質(zhì)量。人民代表大會會議的召開，需要做方方面面的準備工作，特別是組織準備和會務(wù)準備。包括提出會議議程草案，提出主席團和秘書長名單草案，決定列席會議人員名單，組織代表團，審查代表資格等。特別是會議前的代表集中視察，是否真正起到了了解情況、收集民意的效果。（2）文件質(zhì)量。人民代表大會會議的主要任務(wù)是審議各項報告，這也決定了提交會議的報告的特點是便于代表審議。報告內(nèi)容是否回應(yīng)上一次代表大會決議決定，提出今年或今后打算是否有操作性，是評價報告質(zhì)量的重要標準。（3）代表審議質(zhì)量。聽取和審議“一府兩院”等報告是人代會的主要議程，從審議情況看，質(zhì)量和效果還不夠高，表現(xiàn)在：方式單一，審議意見一般性的多，全局性、針對性的少，講成績的多，談問題的少等等。審議報告一方面是對他們工作的肯定，更重要的方面是對不足和問題提出批評，對今后工作提出意見和建議，特別是重點審議報告中提出的新目標新任務(wù)新舉措，包括重大事項、重點項目等。報告經(jīng)審查后通過決議批準同意，具有法定效力并付諸實施。對報告的審議不僅要充分表達本地區(qū)本選區(qū)人民的意愿，而且要站在全局的高度體現(xiàn)本行政區(qū)域內(nèi)最廣大人民的利益和訴求。（4）代表議案建議的質(zhì)量。提出代表議案建議是代表履職的重要方面，也是會議的重要組成部分。

5.會議效果。效果評價主要是從對某種效果的影響力角度去考察。人大作為國家權(quán)力機關(guān)，在宏觀上決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟等方面的大事，但又不直接管理行政工作；監(jiān)督同級“一府兩院”對法律及人大決議、決定的貫徹實施情況，但又不直接管理經(jīng)濟和處理案件。這種工作上相對的宏觀性、超脫性特點，意味著它決定和監(jiān)督的主要是一些事關(guān)本行政區(qū)域的經(jīng)濟、政治、文化、社會建設(shè)等各個領(lǐng)域中的重大事項，也就是事關(guān)本行政區(qū)域發(fā)展的具有宏觀性、根本性、長遠性的事項，關(guān)系的是本行政區(qū)域內(nèi)人民群眾的普遍利益和整體利益。效果指標主要體現(xiàn)在兩個環(huán)節(jié)，第一個環(huán)節(jié)是對會議本身的效果評價，包括：（1）會議目的的達成，會議有沒有達到預(yù)先計劃確定的目標和任務(wù)；（2）人民群眾滿意度，可以委托第三方進行評價；（3）與會代表認可度，可以在會議閉幕之前，向代表發(fā)放調(diào)查表，問詢意見；（4）媒體的評價，綜合各方媒體的意見，作出客觀評價；（5）各項工作報告得票率，得票率一定程度上也體現(xiàn)了代表對“一府兩院”工作的態(tài)度，對會議效果的態(tài)度。第二個環(huán)節(jié)是對人民代表大會會議后，“一府兩院”對決議決定的貫徹執(zhí)行情況。包括：（1）對報告所列計劃的落實情況；（2）代表議案建議的辦理情況，只有把每一個議案建議都落實到位，會議的實效才有評價的基礎(chǔ)；（3）審議意見能得到落實?，F(xiàn)階段，人大代表在人民代表大會會議上的審議發(fā)言主要是通過簡報實現(xiàn)相互間的交流，少量的意見通過修改報告得到采納，更多的審議發(fā)言沒有出口。要對審議發(fā)言進行匯總整理，交給“一府兩院”辦理，以免人大代表在會議上“自拉自唱”。

二、評價指標

根據(jù)上述評價內(nèi)容，結(jié)合實踐情況，筆者初步設(shè)計了人民代表大會會議質(zhì)量和實效的評價指標體系（參見下表），并對各項內(nèi)容設(shè)計了相應(yīng)的分值。需要指出，這個指標體系僅僅是一種理論上的設(shè)想，尚需相關(guān)專家充分論證，以及各級人大實踐工作者的實證分析，使之不斷完善。

（作者系北京聯(lián)合大學人大制度研究所副研究員）