從新加坡“民事診所”看如何發(fā)揮“代表聯(lián)系選民點”作用

董薇

密切代表與選民的聯(lián)系，是閉會期間代表作用發(fā)揮的一個重要途徑。近年來，各地人大結合本地區(qū)的實際情況，在人大代表聯(lián)系選民工作的各方面都作了許多積極有效的探索，不斷拓寬了人大代表與選民的溝通渠道。其中設立代表聯(lián)系選民點就是近年來江蘇省揚州市邗江區(qū)人大所作出的一項新嘗試。聯(lián)系點的產生拉近了代表與選民的距離，但也面臨著不少亟需解決的問題，本文將新加坡“民事診所”與邗江區(qū)設立的代表聯(lián)系選民點做一對比，以求他山之石，為我所用，力求使代表聯(lián)系選民點這一新生事物在今后的發(fā)展過程中更具生命力。

一、邗江區(qū)“代表聯(lián)系選民點”產生的背景

代表聯(lián)系選民，是代表了解社情民意、知情督政、依法履職、發(fā)揮橋梁紐帶作用的重要途徑。但法律只明確了代表聯(lián)系選民的要求，沒有對聯(lián)系選民的內容、方法作具體規(guī)定，各地人大只能自行探索，這項工作還有很多需要完善的地方。總的來說，目前代表聯(lián)系選民工作的局限性主要表現(xiàn)為：

1.聯(lián)系形式較單一。為了加強代表與選民的聯(lián)系，近年來各級人大通過實踐創(chuàng)新，組織代表開展了多種活動，諸如定期走訪選民、代表與選民“統(tǒng)一見面日”[1]等，但這些活動依賴于人大的統(tǒng)一組織，很少有代表主動安排時間聯(lián)系選民。由于這些聯(lián)系途徑接觸的選民人數(shù)有限，限制了代表更廣泛地聽取人民群眾的聲音。如沿海某省某市的一個調查顯示，閉會期間的代表活動，只是按照常委會的統(tǒng)一安排開展了幾次，絕大多數(shù)代表小組沒能積極主動開展活動[2]。另外，在有些地區(qū)試行的如成立代表工作室、設立意見箱、公布電子郵箱或電話號碼等，由于受代表物質條件和自身素質的限制，也無法成為聯(lián)系選民的普遍形式。

2.聯(lián)系內容不廣泛。從各地的實踐來看，代表聯(lián)系選民工作主要是聽取選民的意見和建議，選民向代表反映具體問題，而沒有與宣傳有關法律法規(guī)、提高基層群眾的民主法制意識結合起來；沒有與代表人民的利益和意志，參與行使管理國家事務的權力結合起來；沒有與代表接受選民監(jiān)督結合起來。

3.聯(lián)系范圍不普遍。目前各地雖然開展了不同的聯(lián)系方式，但為了便于操作，基本都是定點定人聯(lián)

系，多數(shù)聯(lián)系對象都是事先安排好的，包括選民的住

址、電話號碼等聯(lián)系方式都由相關工作機構發(fā)到每位代表手上，這種方式確實為代表主動聯(lián)系選民提供了方便，但另一方面也凸顯了選民對代表所知甚少的弊端，很少有選民能主動上門找代表。如甘肅社科院法學所2003年的一項調查就顯示，在被訪問者中，回答與人大代表 “經常聯(lián)系”的選民只占9.4%；“有聯(lián)系”的占25.5%；“一般”的占30%；“沒有聯(lián)系”的占到35.1%[3]。

4.聯(lián)系成效不明顯。選民向代表反映意見和建議后，最迫切希望的是及時得到反饋信息。由于代表接待選民工作沒有完善的實施制度，特別是對選民反映的問題的處理沒有統(tǒng)一的規(guī)定，導致聯(lián)系實效不明顯，如武漢市人大代表張開芬總結了自己的六大苦惱，其中有“群眾關心的熱點、難點問題，反映多次，得不到解決，心里有壓力，萬分苦惱”，“有些問題反映上去后，不知道究竟是哪個部門負責，像踢皮球一樣被踢來踢去，很令人頭疼”，尤其是有些問題本級國家機關應該也可以解決的，但辦理不及時不得力[4]。這些困難和苦惱不可避免地會挫傷部分代表聯(lián)系選民的積極性甚至使其產生畏難情緒。

上述的幾種現(xiàn)象在目前代表與選民聯(lián)系工作中普遍存在，各地人大也一直探索如何破題，在這樣的大背景下，代表聯(lián)系選民點作為一種有利于代表和選民雙向交流的形式，應運而生。

二、“代表聯(lián)系選民點”的基本情況和初步成效

邗江區(qū)人大代表聯(lián)系選民點最初設立于2008年初，它的產生源自代表對自身履職的思考，即“如何經常性地與選民保持聯(lián)系，了解他們的意愿和要求”。該轄區(qū)的一名區(qū)人大代表由于自我感覺在閉會期間發(fā)揮代表作用還不夠，于是萌發(fā)了是否能設立聯(lián)系點方便與選民之間聯(lián)系的念頭。帶著這個問題，邗江人大在邗上街道人大工委的配合下開展了對聯(lián)系點的探索嘗試。經過一年多的推廣運行，聯(lián)系點憑借自身源于代表，植根基層的特性，從最初的3家，發(fā)展到2011年的40家（其中區(qū)代表聯(lián)系點30個、鎮(zhèn)代表聯(lián)系選民點10個），聯(lián)系點主要設立于日常工作與群眾接觸較為廣泛的基層和窗口行業(yè)當選的人大代表的工作場所，如社區(qū)衛(wèi)生服務所、學校、幼兒園、農資經營站、基層社區(qū)和村委會等。在這些場所懸掛人大代表聯(lián)系選民點標志，介紹代表基本情況、聯(lián)系電話，在代表的工作崗位設立標志牌和選民意見記錄簿，張貼聯(lián)系點工作規(guī)則和代表承諾。代表聯(lián)系點的主要職責為：宣傳黨的路線、方針、政策和法律法規(guī)，隨時接待選民、記錄選民意見和建議，解釋選民提出的疑問，及時向相關單位、部門反映選民的要求和呼聲；聽取選民對代表履職的建議和意見，調研選民反映的重大事項，形成代表建議、批評和意見等。2013年，由于換屆后人大代表產生變動，邗江區(qū)人大對聯(lián)系點重新進行了布點設置，召開了聯(lián)系點會議，在全區(qū)共布置了37個聯(lián)系點，用于接待選民，收集社情民意。

聯(lián)系點的設立延伸了代表聯(lián)系選民的觸角，在代表和選民之間建立起了更為密切的聯(lián)系平臺，進一步暢通了反映民意的渠道，代表可以更廣泛、更經常、更直接地深入到選民和群眾中去，了解民情、傾聽呼聲。群眾也可以更方便地向代表反映意見和問題，使代表成為群眾利益的表達者、維護者，更有的放矢地督促政府為人民服務。

1.聯(lián)系點是加強代表與選民聯(lián)系的新載體。聯(lián)系點設在代表自身的工作崗位，代表們可以依托職業(yè)特點與選民實現(xiàn)經常性的互動。如區(qū)人大代表顧月是凱萊社區(qū)幼兒園的院長，她將學生家長作為民意收集來源，在收集意見后，定期通過幼兒園公告欄、家長書或者以電話等形式反饋情況。從對前往聯(lián)系點群眾的隨機調查來看，群眾向聯(lián)系點的人大代表反映情況，更多的是看中“人大代表”的身份，而不是其原來的職業(yè)身份。

2.聯(lián)系點是黨委、政府、人大及其常委會了解社情民意的新平臺。聯(lián)系點就是一個民意的中轉站，群眾把意見建議寄放在這里，根植于基層人大的代表好比投遞員，視情況作出處理。黨委、人大及其常委會、政府則通過代表反映的情況，了解民之所需、民之所急。對個性問題，有條件的立即給予答復解決；對難點問題，有的作為代表建議，重點督查；對共性熱點問題，則形成常委會議題，從而解民憂、抒民困，造福于民。如蔣王街道的舒敏代表，有選民向她反映第一批居民拆遷后，使水、電、路遭到破壞，影響了余下居民的日常生活，他們愿意隨第一批一并拆遷。舒代表向蔣王街道辦反映了這一情況，街道辦領導十分高興，本以為繼續(xù)拆遷會遇到更大阻力，沒想到群眾自愿拆遷，極大地減輕了他們的工作壓力。

3.聯(lián)系點是群眾參與基層民主政治建設的新通道。聯(lián)系點設在群眾身邊，代表身份不再神秘，群眾在接送小孩、去醫(yī)院看病、去農資市場采購的同時就

可以找到代表，向他們反映情況，這一做法極大地激

發(fā)了選民參與社會事務管理的工作熱情。據統(tǒng)計，自2008年以來，邗江區(qū)各聯(lián)系點共接待選民3000多人次，代表對選民反映的問題進行梳理，并形成代表建議、批評、意見300余條。

三、“民事診所”與“代表聯(lián)系選民點”的異同

新加坡“民事診所”是新加坡國會議員定期接待選民的例行工作，“民事診所”的宗旨是：“議員從人民中來，回到人民中去，孜孜不倦地、持續(xù)不斷地為人民服務?！眹鴷h員接待選民都是利用業(yè)余時間，每星期一次，一般晚上8點開始，直到接待完最后一位選民才結束。其程序為：選民求見登記；求見者向工作人員（由志愿者擔任）詳談所要反映的問題；打印談話內容；議員按順序接待來訪者。議員和來訪者見面，主要是進一步核實情況，能夠當場解決的問題就當場予以解決，不能當場解決的問題，在打印好書信內容的專用信紙上簽上議員自己的名字（該信件被稱為議員的“請愿信”），并將其傳真給政府有關部門或機構，而政府部門或機構則必須在一個星期內直接回復當事人。有時議員也要求政府或有關部門的工作人員到現(xiàn)場辦公，當場解決一些選民的投訴。政府有關部門會十分重視議員的來信，盡量解決求助的問題。一些大的、困難的問題，或有關部門沒有很好解決答復的問題，為了使議員有機會向有關部門提出，政府專門安排議員與該部門工作人員進餐的場所。不管投訴的問題能否解決，有關部門都要給投訴者一個答復或一個合理的解釋。議員接待選民的場所大都設在該選區(qū)某樓的底層，方便年老行動不便者。據統(tǒng)計，每年有5萬名選民在每周接待活動中向議員求助。

主要相似點：

1.聯(lián)系選民的目的相似。新加坡的國會議員和我國的人大代表大體相似，由選民推舉而參政議政，“從人民中來，回到人民中去，孜孜不倦地、持續(xù)不斷地為人民服務”則是兩者的共同特征。

2.接待選民的形式相似。新加坡國會議員和我國的人大代表都是兼職，因此民事診所和聯(lián)系點都不是專門的工作室，只是作為一處提供代表與選民聯(lián)系的平臺。

3.處理問題的途徑相似。在接待活動過程中，新加坡國會議員無權直接拍板解決問題，很多情況下議員只是給來訪者提供正確解決問題的途徑和信息，對一些問題給出處理意見、建議或轉交政府部門和法定機構。與此相同的是，聯(lián)系點的代表也只是負責“解釋選民提出的疑問，反映選民的要求和呼聲，調研選民反映的重大事項”。

主要不同之處：

1.法定地位不同。在新加坡，人民行動黨議員接待日是《黨章》規(guī)定的，是公開的。接待日周期性、規(guī)范性的特點，決定它不能是一種由議員主導的隨意性活動，而是民眾非常熟悉的、議員必須遵守的一項制度。接待日民眾無事可以不來，但議員必須按時到場。而聯(lián)系點目前只是部分地區(qū)的嘗試，沒有法律規(guī)定的強制性，設不設聯(lián)系點完全憑代表自身履職意愿，如代表并不愿意，也不會強制設立。

2.設置規(guī)模不同。新加坡所有的議員都有固定的聯(lián)系點，而目前就邗江區(qū)而言，只是在部分窗口行業(yè)代表設立了聯(lián)系點，僅占全區(qū)區(qū)代表總數(shù)的1/7。然而根據代表的履職表現(xiàn)，我們發(fā)現(xiàn)往往是這1/7的代表履職效果突出，無論是履職的主動性還是所提出的代表建議質量都較高。

3.保障措施不同。新加坡議員在接待選民時會有黨員志愿者提供志愿服務。在接待日，志愿者們主要負責來客登記，進行一對一的交談，為求助者登記、錄入、摘要、分類和提出處理建議等，并將所反映的問題登記在表格中，然后把表格轉給議員，最后由議員一一面談。而聯(lián)系點則由代表單打獨斗，遇到接待對象較多時，代表也坦言會有點力不從心。

四、引發(fā)的思考

一是運行亟需制度化。解讀“民事診所”的運行經驗，一套完整的制度設計無疑是其保持蓬勃生命力的關鍵所在。2008年，邗江區(qū)人大常委會在修訂《區(qū)人大代表聯(lián)系選民的辦法》時，規(guī)定“代表接待選民日，由代表到‘人大代表之家接待選民，也可以在‘人大代表聯(lián)系選民點接待選民”，雖然只有簡單的幾個字，但已經通過制度形式在區(qū)一級層面對聯(lián)系點予以了明確。在設立之初，區(qū)人大也幫助修訂了接待規(guī)則，對每個點進行了初步的規(guī)范，但遺憾的是，運行到現(xiàn)在，聯(lián)系點始終缺少一套完整的制度設

計，設立原則、數(shù)量、運行程序、意見處理反饋程序等都還是一片空白。代表聯(lián)系選民點要想長期發(fā)揮作用，規(guī)范化道路非走不可。筆者認為，代表聯(lián)系選民點的制度要包含以下幾項內容：首先明確代表聯(lián)系選民點的指導思想、原則、目標任務、組織領導等；其次對代表聯(lián)系選民點的要求、內容、形式作比較靈活、可操作性強的規(guī)定；再次明確選民反映的問題的處理辦法；最后明確建立對代表聯(lián)系選民點工作的約束激勵和保障機制。通過科學合理的制度化設計，保證聯(lián)系點工作有序推進。

二是設立范圍需要再擴大。目前邗江區(qū)共有區(qū)、鄉(xiāng)兩級人大代表共976名，而聯(lián)系點只有37個，數(shù)字反差對比體現(xiàn)的是聯(lián)系點在設定范圍上的不足。應該肯定的是在設立之初，精選代表構成是非常必要的，窗口代表的設定能夠有效地保證聯(lián)系點在較短時間內產生影響，起到了廣泛宣傳的作用。但需要看到的是，聯(lián)系點經過五年的實踐探索，已經積累了大量的經驗，也在轄區(qū)內產生了一定的影響，在更廣的范圍內進行推廣是完全可行的。當然完全向新加坡那樣，每個議員每周都接待一次，可能一時還難以做到，能夠做到的是在所有的社區(qū)均設立一個代表聯(lián)系點，代表采用輪值制度開展接待。在代表聯(lián)系點擴面的過程中，要根據所在選區(qū)的具體情況合理配置聯(lián)系點代表，使聯(lián)系點代表覆蓋政府、村居、學校、企業(yè)、社會團體等各個層面，這樣有利于發(fā)揮他們各自的優(yōu)勢，提高工作效率。同時要結合代表自身的業(yè)務能力、專業(yè)素質、工作時間等要素進行具體分工，充分發(fā)揮代表的專業(yè)優(yōu)勢，進一步提高為民服務的有效性。在這方面，全國也有一些現(xiàn)行模式值得借鑒，如山東省濟南市歷下區(qū)則根據代表的職業(yè)、年齡及所在轄區(qū)等情況，將部分代表分配到各代表聯(lián)系選民站，由人大代表每周輪流值班接待來訪群眾[5]。筆者以為，歷下區(qū)的做法比較符合目前邗江的實際，也較為容易操作。