我國金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的法律問題研究

【摘 要】隨著金融交易自由化發(fā)展，金融消費(fèi)者這一新型的消費(fèi)者群體逐漸發(fā)展壯大，成為拉動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。然而，這些年來金融領(lǐng)域的糾紛日益增多，而我國并沒有一套完整有效的理論體系，導(dǎo)致金融消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)成為我國迫切需要解決的一大難題。文章從金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的必要性出發(fā)，針對(duì)我國金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)存在的問題進(jìn)行深入分析，結(jié)合國外立法經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行有效借鑒，希望對(duì)完善我國金融消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)制度起到積極的推動(dòng)作用。

【關(guān)鍵詞】金融消費(fèi)者；權(quán)益保護(hù)；金融監(jiān)管

近年來，我國企業(yè)生產(chǎn)和居民生活日益“金融化”，金融服務(wù)消費(fèi)快速發(fā)展，金融消費(fèi)者已成為龐大的消費(fèi)主體。保護(hù)金融消費(fèi)者的權(quán)益，不僅是消費(fèi)者的自身需要，也是金融體系健康發(fā)展的重要一環(huán)。加強(qiáng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，建立健全相關(guān)制度體系，對(duì)于維護(hù)廣大人民群眾切身利益，促進(jìn)金融業(yè)健康、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展具有重要而深遠(yuǎn)的意義。

一、金融消費(fèi)者的概念及核心權(quán)利

我國《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》將消費(fèi)者定義為生活消費(fèi)需要購買、使用商品或者接受服務(wù)的個(gè)人。筆者認(rèn)為，金融消費(fèi)者的概念可以定義為：為個(gè)人消費(fèi)而購買、使用金融產(chǎn)品或接受金融服務(wù)的自然人，但是以生產(chǎn)、經(jīng)營為直接目的而使用金融產(chǎn)品或接受金融服務(wù)的人除外。

與一般消費(fèi)者相比，金融消費(fèi)者具有特殊性，應(yīng)給予金融消費(fèi)者特殊的權(quán)益保護(hù)。金融消費(fèi)者享有以下幾種核心權(quán)利：一是金融消費(fèi)者的安全權(quán)。金融消費(fèi)者在使用金融產(chǎn)品或接受金融服務(wù)時(shí)應(yīng)享有生命財(cái)產(chǎn)不受威脅、侵害的權(quán)利，包括人身安全權(quán)和財(cái)產(chǎn)安全權(quán)兩個(gè)方面，這是金融消費(fèi)者享有的首要權(quán)利；二是金融消費(fèi)者的知情權(quán)。金融消費(fèi)者享有知悉金融產(chǎn)品或金融服務(wù)真實(shí)情況的權(quán)利；三是金融消費(fèi)者的公平交易權(quán)。金融經(jīng)營者與消費(fèi)者結(jié)成法律關(guān)系時(shí)，應(yīng)遵循公平、公正和誠實(shí)守信的原則，不得強(qiáng)行要求消費(fèi)者使用金融產(chǎn)品或接受金融服務(wù)，也不得在合同或法律關(guān)系中制定規(guī)避義務(wù)和違反公平的條款；四是金融消費(fèi)者的求償權(quán)。金融消費(fèi)者在金融消費(fèi)過程中，當(dāng)人身或財(cái)產(chǎn)受到損害時(shí)享有的依法獲得賠償?shù)臋?quán)利；五是金融消費(fèi)者的隱私權(quán)。個(gè)人隱私和消費(fèi)信息受到充分保護(hù)的權(quán)利，不僅具有人格性特征，更具有財(cái)產(chǎn)性特征。

二、金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的必要性

隨著金融交易自由化發(fā)展，消費(fèi)者選擇的金融商品越來越多，而其自身權(quán)益被侵害的情況也隨之增多。然而，與它形成鮮明對(duì)比的是我國對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益進(jìn)行保護(hù)的理念還未上升到一定高度。一是金融消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)之間在交易地位上存在嚴(yán)重不平等，金融機(jī)構(gòu)常常利用信息不對(duì)稱，限制消費(fèi)者的權(quán)利來保護(hù)自身免受責(zé)任的追究，造成欠缺專業(yè)知識(shí)的金融消費(fèi)者的權(quán)益極易受到侵害；二是金融機(jī)構(gòu)并沒有對(duì)復(fù)雜的金融商品進(jìn)行積極主動(dòng)的信息披露，也沒有給金融消費(fèi)者足夠的風(fēng)險(xiǎn)提示，使得消費(fèi)者盲目購買，而我國規(guī)定這方面義務(wù)的金融法律制度不健全，保護(hù)力度不夠；三是許多金融機(jī)構(gòu)不講誠信，消費(fèi)者投訴無門，權(quán)益得不到及時(shí)救濟(jì)，沒有一套合理的糾紛解決機(jī)制。這些問題的長期存在不利于提高我國金融業(yè)的競爭力，也無法為市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供支持。

三、我國金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)存在的問題

（一）金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)立法體系不健全

我國的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》以及相關(guān)規(guī)章和規(guī)范性文件雖然對(duì)一般消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)起到了重要作用，但是對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)卻顯得力不從心。這一方面是立法滯后造成的立法不夠完備；另一方面是金融領(lǐng)域具有不同于一般消費(fèi)領(lǐng)域的特征，而《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》保護(hù)的是一般商品和服務(wù)消費(fèi)過程中的權(quán)利，要求其在立法時(shí)都能做出詳細(xì)規(guī)定是不可能的。因此僅僅依靠《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》以及相關(guān)規(guī)章和規(guī)范性文件，無論是對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)制度的建立還是對(duì)金融消費(fèi)糾紛的解決都是不現(xiàn)實(shí)的。盡管大量的金融法律在立法時(shí)都以保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益作為立法目的，但要尋找出專門針對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)的法律法規(guī)卻是不容易的。究其原因在于金融業(yè)的相關(guān)法律傾向于維護(hù)整個(gè)市場的發(fā)展?fàn)顩r，主要考慮的是如何使整個(gè)市場正常有序的運(yùn)轉(zhuǎn)，而沒有將金融消費(fèi)者保護(hù)問題處于同等重要地位。除此之外，很多金融法律制度的規(guī)定過于籠統(tǒng)和寬泛，可操作性不強(qiáng)，且在各個(gè)法律的具體規(guī)定中很少有條文能夠體現(xiàn)出金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的內(nèi)容，這些漏洞導(dǎo)致在實(shí)踐中運(yùn)用相關(guān)法律解決金融消費(fèi)糾紛時(shí)出現(xiàn)依據(jù)不明的情況。

（二）金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)內(nèi)部機(jī)制不健全

保護(hù)金融消費(fèi)者的合法權(quán)益，需要金融機(jī)構(gòu)建立相應(yīng)的內(nèi)部機(jī)制，包括充分的信息披露制度、提高金融機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量和規(guī)范收費(fèi)等，而我國現(xiàn)階段在這些方面做得還不夠。一是金融機(jī)構(gòu)信息披露不充分。金融結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性、金融產(chǎn)品的多樣性及專業(yè)化趨勢使得金融機(jī)構(gòu)與金融消費(fèi)者之間的信息嚴(yán)重不對(duì)稱，消費(fèi)者無法掌控銀行賬戶劃撥、個(gè)人信息使用等情況。而金融從業(yè)人員向消費(fèi)者推薦商品時(shí)往往夸大其收益率，對(duì)于商品結(jié)構(gòu)等重要因素只作模糊解釋，致使消費(fèi)者盲目購買金融商品。二是金融機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量欠缺，收費(fèi)名目繁多。在金融交易前金融機(jī)構(gòu)未設(shè)置服務(wù)設(shè)施、在交易過程中工作人員態(tài)度差、在交易結(jié)束后出現(xiàn)問題時(shí)推脫責(zé)任等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，甚至依據(jù)其優(yōu)勢地位擅自提高服務(wù)費(fèi)、制定“霸王條款”等，這些都顯現(xiàn)出我國金融機(jī)構(gòu)在產(chǎn)品、設(shè)施服務(wù)方面存在的問題。

（三）金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)監(jiān)管制度滯后

我國金融服務(wù)不僅缺乏統(tǒng)一有效的監(jiān)管，而且缺少專門的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)，傳統(tǒng)“一行三會(huì)”的金融監(jiān)管模式面臨巨大挑戰(zhàn)。一方面在金融市場混業(yè)經(jīng)營的背景下，金融服務(wù)業(yè)的界限越來越模糊，金融市場的統(tǒng)一成為了趨勢，傳統(tǒng)“一行三會(huì)”分業(yè)監(jiān)管的金融監(jiān)管模式導(dǎo)致監(jiān)管的重疊與真空。特別是對(duì)于一些開展綜合業(yè)務(wù)的大型金融服務(wù)機(jī)構(gòu)而言，監(jiān)管重疊和監(jiān)管真空的現(xiàn)象十分突出。監(jiān)管重疊不僅造成行政資源的浪費(fèi)，而且影響金融行業(yè)的運(yùn)行效率；而監(jiān)管真空則造成金融行業(yè)的失控和責(zé)任追究的缺失，最終威脅的是金融消費(fèi)者的合法權(quán)益。另一方面，由于“一行三會(huì)”是銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)和證券業(yè)的直接管理者，這些機(jī)構(gòu)的經(jīng)營業(yè)績和社會(huì)滿意度直接影響“一行三會(huì)”的權(quán)威和聲譽(yù)，因此“一行三會(huì)”保護(hù)金融消費(fèi)者的監(jiān)管職責(zé)還存在著一定的道德風(fēng)險(xiǎn)。endprint

（四）金融消費(fèi)糾紛多元化解決機(jī)制不完善

金融糾紛的專業(yè)性、復(fù)雜性和法律規(guī)定的不確定性使得借助訴訟來解決金融消費(fèi)糾紛具有不可忽視的弱點(diǎn)，而非訴訟救濟(jì)方式具有專業(yè)性和便捷等優(yōu)點(diǎn)，利用多元化的非訴訟解決方式處理金融消費(fèi)糾紛成為各界關(guān)注的焦點(diǎn)。我國雖然在一些領(lǐng)域出現(xiàn)了零散的非訴訟保護(hù)程序，但是卻存在范圍有限和效果不明顯的問題。在出現(xiàn)金融消費(fèi)糾紛時(shí)，看似有很多的解決渠道，實(shí)則是缺乏統(tǒng)合性和層次性，有些機(jī)構(gòu)雖然設(shè)立了投訴平臺(tái)，但這些平臺(tái)在解決金融消費(fèi)糾紛中發(fā)揮的作用卻十分有限。在多元化糾紛解決機(jī)制中，除了仲裁可以在金融消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)之間形成具有法律約束力的裁決外，其他方式一般沒有法律約束力，這使得金融消費(fèi)者在金融糾紛發(fā)生后不愿運(yùn)用非訴訟糾紛解決機(jī)制而寧愿選擇司法訴訟的方式解決。

四、國外金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的比較法考察及其啟示

（一）美國

美國對(duì)金融消費(fèi)者沒有進(jìn)行明確的定義，采用“大證券法”概念，通過信息披露制度等對(duì)金融市場的參與者進(jìn)行保護(hù)。在經(jīng)歷了2008年的美國次貸危機(jī)之后，美國總統(tǒng)奧巴馬于2009年6月17日公布了名為《金融監(jiān)管改革—新基礎(chǔ)：重建金融監(jiān)管》的改革方案，該方案設(shè)專章對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)問題進(jìn)行闡述，加強(qiáng)對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)力度。2010年，美國分別通過了“信用卡改革法”和“金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)法”，禁止信用卡濫用行為，保護(hù)消費(fèi)者免受不合理和欺騙性金融產(chǎn)品的侵害，進(jìn)一步從立法上保護(hù)金融消費(fèi)者的權(quán)益。

（二）英國

英國在金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)上是最具代表性的國家，這方面的法律主要有《公平交易法令》和《金融服務(wù)與市場法案》。2010年，英國通過《金融服務(wù)法案2010》，授予金融服務(wù)局更加廣泛的法律制定權(quán)，打擊侵犯消費(fèi)者權(quán)益的行為。英國金融服務(wù)局下設(shè)消費(fèi)者關(guān)系協(xié)調(diào)部，專門從事消費(fèi)者保護(hù)工作，并成立專門機(jī)構(gòu)處理消費(fèi)者投訴問題。在處理金融消費(fèi)者糾紛問題上，英國金融業(yè)管理局還專門成立了投訴專員制度。

（三）啟示

在經(jīng)歷了2008 年的金融危機(jī)之后，各國政府認(rèn)識(shí)到金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)也是金融監(jiān)管不可忽視的目標(biāo)之一。因此，我國要順應(yīng)國際金融改革的趨勢，樹立金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的理念。設(shè)立專門的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)，明確該機(jī)構(gòu)的職責(zé)和權(quán)限，防止其凌駕于金融市場主體之上，防止越權(quán)和失權(quán)。金融業(yè)的繁榮發(fā)展離不開行業(yè)內(nèi)部的自律監(jiān)管，我國可以借鑒英國發(fā)揮行業(yè)自律監(jiān)管在保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益方面的作用。

五、完善我國金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的具體建議

（一）完善金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)立法體系

修改《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，加強(qiáng)對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的針對(duì)性。第一，將金融消費(fèi)者概念明確納入該法的管轄范圍，設(shè)立專章規(guī)定金融消費(fèi)者的內(nèi)涵與外延、權(quán)利與義務(wù)、保護(hù)機(jī)構(gòu)的職責(zé)和爭端解決途徑等，體現(xiàn)對(duì)金融消費(fèi)者的專門性保護(hù)，使金融消費(fèi)者保護(hù)適用該法有明確的法律依據(jù)。第二，在法律責(zé)任方面，側(cè)重對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)，對(duì)權(quán)益雙方的舉證原則和舉證責(zé)任予以明確規(guī)定；在處罰規(guī)定中改變重罰輕賠的思想，在保證行政處罰和刑罰力度的同時(shí)，加大民事賠償?shù)谋戎?，并適當(dāng)增加賠償金額。第三，在糾紛解決途徑中，要求各金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部建立處理糾紛的部門，專門處理金融消費(fèi)糾紛，減少訴訟成本。制定專門的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法，以金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)為立法出發(fā)點(diǎn)和最終目標(biāo)，主要圍繞金融機(jī)構(gòu)與金融消費(fèi)者之間的法律關(guān)系制定相關(guān)制度。

（二）健全金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)內(nèi)部機(jī)制

強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)的信息披露制度，建立健全金融機(jī)構(gòu)的信息披露制度，統(tǒng)一信息披露的規(guī)范和要求，拓寬信息披露的相關(guān)渠道，維護(hù)金融消費(fèi)者在購買金融產(chǎn)品和金融服務(wù)時(shí)必要的知情權(quán)，為金融消費(fèi)者提供更多可以比較的選擇；強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)的公平義務(wù)，通過強(qiáng)有力的法律約束，防止金融機(jī)構(gòu)利用壟斷地位侵害消費(fèi)者的權(quán)益；強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)的保密義務(wù)，保護(hù)金融消費(fèi)者的隱私權(quán)，這不僅關(guān)系到消費(fèi)者個(gè)人信息安全，也關(guān)系到消費(fèi)者財(cái)產(chǎn)安全。

（三）完善金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)監(jiān)管制度

引入功能性金融監(jiān)管模式，實(shí)現(xiàn)了金融監(jiān)管上的跨產(chǎn)品、跨機(jī)構(gòu)、跨市場，最終實(shí)現(xiàn)監(jiān)管無縫對(duì)接的目標(biāo)，有效的避免了多個(gè)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在維護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益方面所導(dǎo)致的監(jiān)管重疊與真空，更有利于金融消費(fèi)者權(quán)利的統(tǒng)合性保護(hù)。但值得注意的是，即使是許多國家驗(yàn)證成功的模式，也應(yīng)謹(jǐn)慎選擇，不能照搬照抄，在堅(jiān)持原有機(jī)構(gòu)監(jiān)管的模式下逐步引入功能性監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)制度的軟著陸，更好的保護(hù)我國金融消費(fèi)者的權(quán)益。結(jié)合我國目前實(shí)際，應(yīng)循序漸進(jìn)的開展金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)的專門化，設(shè)立職能獨(dú)立的金融消費(fèi)者保護(hù)局，賦予其統(tǒng)一的金融消費(fèi)者保護(hù)職能，促進(jìn)金融市場的穩(wěn)定發(fā)展。

（四）健全金融消費(fèi)者爭端糾紛解決機(jī)制

首先，設(shè)立專門的消費(fèi)者投訴部門。良好的爭端糾紛解決機(jī)制是迅速解決金融消費(fèi)糾紛、維護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益的重要制度保障。建立高效便捷的糾紛解決機(jī)制，既可以在現(xiàn)存的各級(jí)消費(fèi)者協(xié)會(huì)下增設(shè)相關(guān)金融消費(fèi)者糾紛解決部門，也可以仿照消費(fèi)者協(xié)會(huì)機(jī)制另設(shè)金融消費(fèi)者協(xié)會(huì)，加強(qiáng)和完善對(duì)金融消費(fèi)者合法權(quán)益的保護(hù)。其次，加大投訴渠道的非訴形式運(yùn)用。非訴形式主要有協(xié)商、調(diào)解、仲裁等。非訴形式具有耗時(shí)短、見效快、方便快捷的特點(diǎn)，可降低訴訟成本，節(jié)約訴訟資源，避免金融機(jī)構(gòu)與金融消費(fèi)者之間的矛盾激化，促進(jìn)社會(huì)和諧。

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作者簡介：楊璇（1988.10- ），女，重慶人，西南大學(xué)法學(xué)院2012級(jí)法學(xué)研究生，研究方向：民商法。endprint