我國(guó)通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)與運(yùn)行管理現(xiàn)狀與思考

□張鳳

通用航空是指除軍事、警務(wù)、海關(guān)緝私飛行和公共航空運(yùn)輸飛行以外的航空活動(dòng)；通用機(jī)場(chǎng)是指專(zhuān)供通用航空器起降使用，設(shè)有必要設(shè)施的規(guī)定場(chǎng)地。作為通用航空發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，通用機(jī)場(chǎng)的建設(shè)近年來(lái)得到了極大的發(fā)展。然而，截至2013年底，我國(guó)通用機(jī)場(chǎng)和通用航空臨時(shí)起降點(diǎn)仍然不足400個(gè)，無(wú)論是從機(jī)場(chǎng)的數(shù)量、規(guī)模還是運(yùn)行管理水平上與航空發(fā)達(dá)國(guó)家相比都存在很大的差距。究其原因，當(dāng)前我國(guó)在通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)和運(yùn)行管理方面的法律法規(guī)有待進(jìn)一步健全，某些相關(guān)法律法規(guī)的缺失給投資主體、建設(shè)單位、審批部門(mén)在履行相應(yīng)職責(zé)時(shí)造成了一定的困難和盲目性，因而亟需盡快研究和完善。

一、通用機(jī)場(chǎng)分類(lèi)

對(duì)通用機(jī)場(chǎng)進(jìn)行分類(lèi)的重要意義在于因此而便于設(shè)定不同類(lèi)別通用機(jī)場(chǎng)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)程序和使用許可程序，簡(jiǎn)化相關(guān)項(xiàng)目報(bào)批手續(xù)。當(dāng)前，通用機(jī)場(chǎng)的分類(lèi)通常有如下幾種依據(jù)：按照機(jī)場(chǎng)對(duì)公眾利益的影響程度和起降架次進(jìn)行分類(lèi)，按照機(jī)場(chǎng)使用頻率進(jìn)行分類(lèi)，按照機(jī)場(chǎng)場(chǎng)址所處位置進(jìn)行分類(lèi)。由于機(jī)場(chǎng)規(guī)模的大小與報(bào)批程序關(guān)系最大，而機(jī)場(chǎng)對(duì)公眾利益的影響程度和起降架次直接決定著機(jī)場(chǎng)建設(shè)規(guī)模的大小，因此根據(jù)機(jī)場(chǎng)對(duì)公眾利益的影響程度進(jìn)行分類(lèi)的方法更容易為被業(yè)界普遍認(rèn)可?！锻ㄓ脵C(jī)場(chǎng)建設(shè)規(guī)范》中根據(jù)對(duì)公眾利益的影響程度將機(jī)場(chǎng)分為3類(lèi)：一類(lèi)是指具有10～29座航空器經(jīng)營(yíng)性載人飛行業(yè)務(wù)，或最高月起降架次達(dá)到3000以上，或納入政府應(yīng)急救援及公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施體系的機(jī)場(chǎng)；二類(lèi)是指具有5～9座經(jīng)營(yíng)性航空器載人飛行業(yè)務(wù)，或最高月起降架次600～3000，或具有對(duì)公眾提供公共服務(wù)類(lèi)飛行活動(dòng)的機(jī)場(chǎng)；三類(lèi)是指除一、二類(lèi)外的通用機(jī)場(chǎng)。

二、通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)管理

當(dāng)前，我國(guó)通用機(jī)場(chǎng)的建設(shè)管理尚缺少專(zhuān)業(yè)、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)?！睹裼脵C(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例》中規(guī)定“通用機(jī)場(chǎng)的規(guī)劃、建設(shè)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”；《民用機(jī)場(chǎng)建設(shè)管理規(guī)定》中規(guī)定“通用機(jī)場(chǎng)工程的規(guī)劃與建設(shè)參照本規(guī)定執(zhí)行，并由所在地民航地區(qū)管理局實(shí)施監(jiān)督管理”；《通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)規(guī)范》中也只是給出了通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)的基本技術(shù)要求和指導(dǎo)原則。以上法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)均未對(duì)通用機(jī)場(chǎng)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和審批程序給出明確的規(guī)定，從而造成各地區(qū)管理局在制定本地區(qū)的通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)管理規(guī)定時(shí)，仍然很大程度上是在參照運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)的標(biāo)準(zhǔn)和程序執(zhí)行。這種狀況使得新建通用機(jī)場(chǎng)面臨審批時(shí)間過(guò)長(zhǎng)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高的問(wèn)題，從而阻礙其正常建設(shè)和快速發(fā)展。

比較分析當(dāng)前各地區(qū)民航管理局制定的通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)管理規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，各地的思路基本一致。一方面，為了簡(jiǎn)化通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)管理程序，無(wú)論對(duì)什么類(lèi)別的機(jī)場(chǎng)，都是將預(yù)可研和可研兩個(gè)審批階段合二為一；另一方面，按照《通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)規(guī)范》中的分類(lèi)方法，按照不同類(lèi)別對(duì)基本建設(shè)管理程序進(jìn)行分類(lèi)。其中，一類(lèi)、二類(lèi)通用機(jī)場(chǎng)民航行業(yè)監(jiān)管的建設(shè)程序包括場(chǎng)址審核、立項(xiàng)代可行性研究報(bào)告審核、初步設(shè)計(jì)審查、試飛、工程驗(yàn)收等5個(gè)階段；三類(lèi)通用機(jī)場(chǎng)由于規(guī)模較小，建設(shè)程序進(jìn)一步簡(jiǎn)化，包括場(chǎng)址審核、設(shè)計(jì)方案審查、工程驗(yàn)收等3個(gè)階段。

考慮到一類(lèi)通用機(jī)場(chǎng)未來(lái)承擔(dān)大型航空器起降的可能性較大，對(duì)機(jī)場(chǎng)建設(shè)的基本設(shè)施條件要求較高，因此建議其建設(shè)程序應(yīng)與小型運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)一樣，立項(xiàng)審批權(quán)在總參和國(guó)家發(fā)改委，場(chǎng)址審批權(quán)在民航局。而對(duì)于三類(lèi)小型機(jī)場(chǎng)，由于它更多的是作為臨時(shí)機(jī)場(chǎng)來(lái)考慮的，因此對(duì)其建設(shè)管理程序可以不做專(zhuān)門(mén)設(shè)定，即不需要到民航管理部門(mén)辦理行業(yè)審查和驗(yàn)收手續(xù)。

三、通用機(jī)場(chǎng)使用許可管理

目前，通用機(jī)場(chǎng)使用許可和安全運(yùn)行尚缺少統(tǒng)一的行業(yè)管理文件。各地民航管理局主要依據(jù)《民用機(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例》、《民用機(jī)場(chǎng)使用許可規(guī)定》和《民用機(jī)場(chǎng)安全運(yùn)行管理規(guī)定》，就審批頒發(fā)通用機(jī)場(chǎng)使用許可證專(zhuān)門(mén)做出地區(qū)性的管理規(guī)定。其中，東北地區(qū)管理局將通用機(jī)場(chǎng)許可證審查和審批權(quán)限下放至省監(jiān)管局；中南地區(qū)管理局規(guī)定通用機(jī)場(chǎng)首次頒證審批權(quán)在管理局，換證審批權(quán)下放至省監(jiān)管局；華東地區(qū)管理局目前的做法是頒換證審批權(quán)在管理局，許可證審查由管理局和省監(jiān)管局聯(lián)合組織。

建議一類(lèi)和二類(lèi)通用機(jī)場(chǎng)實(shí)行使用許可制度，在開(kāi)放使用前應(yīng)取得通用機(jī)場(chǎng)使用許可證。其中，一類(lèi)通用機(jī)場(chǎng)的頒換證審批由管理局負(fù)責(zé)，二類(lèi)小型通用機(jī)場(chǎng)的頒換證審批權(quán)可以下放到省監(jiān)管局。其申請(qǐng)?jiān)S可證的基本條件，應(yīng)與《民用機(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例》保持一致，建議可以設(shè)定為：有與運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)相配套的組織機(jī)構(gòu)及相應(yīng)的管理人員和專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員；有與其運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)相配套的飛行場(chǎng)地；有符合國(guó)家規(guī)定民用航空安全保衛(wèi)條件；有滿(mǎn)足機(jī)場(chǎng)運(yùn)行要求的健全的安全管理制度；有處理突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案；有已經(jīng)批準(zhǔn)的飛行程序和運(yùn)行最低標(biāo)準(zhǔn)（適用于實(shí)施儀表飛行的通用機(jī)場(chǎng)）；有與其運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)相配套的空中交通管制服務(wù)、航行情報(bào)服務(wù)、通信導(dǎo)航監(jiān)視、航空氣象等設(shè)施。

建議三類(lèi)通用機(jī)場(chǎng)不需申領(lǐng)機(jī)場(chǎng)使用許可證，建成后只需要求機(jī)場(chǎng)所有者及時(shí)向所在地監(jiān)管局報(bào)送機(jī)場(chǎng)信息資料，由地區(qū)管理局定期公布相關(guān)信息即可。此外，對(duì)于三類(lèi)機(jī)場(chǎng)的地面保障安全責(zé)任，不需由機(jī)場(chǎng)所有者承擔(dān)，而應(yīng)該由通用航空運(yùn)行單位或個(gè)人負(fù)責(zé)。

四、通用機(jī)場(chǎng)設(shè)施設(shè)備和人員配備

目前通用機(jī)場(chǎng)設(shè)施設(shè)備和人員配備標(biāo)準(zhǔn)的主要依據(jù)有《通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)規(guī)范》、《通用航空機(jī)場(chǎng)空管運(yùn)行保障管理辦法》和民航局《關(guān)于通用機(jī)場(chǎng)投入使用基本條件等問(wèn)題的批復(fù)》。

關(guān)于通用機(jī)場(chǎng)空管設(shè)施設(shè)備和人員的配備，《通用航空機(jī)場(chǎng)空管運(yùn)行保障管理辦法》中做了比較具體的規(guī)定。根據(jù)該辦法，通用機(jī)場(chǎng)一般應(yīng)當(dāng)提供管制服務(wù)和航行情報(bào)服務(wù)，但允許有例外：對(duì)于僅有一個(gè)通用航空單位組織除經(jīng)營(yíng)性載人飛行以外的飛行活動(dòng)的一、二類(lèi)機(jī)場(chǎng)、無(wú)航空器經(jīng)營(yíng)性載人飛行業(yè)務(wù)的三類(lèi)通用機(jī)場(chǎng)，經(jīng)地區(qū)管理局批準(zhǔn)，機(jī)場(chǎng)可以不提供管制服務(wù)，可以由從事通用航空飛行活動(dòng)的單位負(fù)責(zé)組織實(shí)施機(jī)場(chǎng)的飛行活動(dòng)，并對(duì)其安全負(fù)責(zé)。對(duì)于僅有一個(gè)通用航空單位在通用機(jī)場(chǎng)開(kāi)展空中游覽等經(jīng)營(yíng)性載人飛行業(yè)務(wù)仍要求機(jī)場(chǎng)提供管制服務(wù)的要求過(guò)于嚴(yán)格，建議也應(yīng)按例外情況辦理。

關(guān)于通信導(dǎo)航監(jiān)視設(shè)備的配備，《通用航空機(jī)場(chǎng)空管運(yùn)行保障管理辦法》中要求“通用機(jī)場(chǎng)根據(jù)運(yùn)行需要配置滿(mǎn)足機(jī)場(chǎng)管制服務(wù)所需的通信導(dǎo)航監(jiān)視設(shè)施設(shè)備”；《通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)規(guī)范》中規(guī)定“一、二類(lèi)通用機(jī)場(chǎng)應(yīng)配備管制指揮波道甚高頻通信系統(tǒng)、多聲道通信記錄儀，配置航空氣象情報(bào)信息終端、航空情報(bào)信息終端”的最低配置要求，但沒(méi)有明確三類(lèi)通用機(jī)場(chǎng)最低配置要求。綜合上述規(guī)定可以得出，如果通用機(jī)場(chǎng)不提供管制、情報(bào)服務(wù)，可以不配備上述相關(guān)設(shè)備。

關(guān)于氣象設(shè)備和人員的配備，《通用航空機(jī)場(chǎng)空管運(yùn)行保障管理辦法》中要求設(shè)置氣象臺(tái)或氣象站的通用機(jī)場(chǎng)應(yīng)當(dāng)配備相應(yīng)的氣象設(shè)備和人員，從事氣象觀測(cè)、預(yù)報(bào)、設(shè)備保障的人員應(yīng)當(dāng)獲得相應(yīng)類(lèi)別的氣象人員執(zhí)照；沒(méi)有設(shè)置氣象臺(tái)和氣象站的通用機(jī)場(chǎng)，應(yīng)當(dāng)具有獲得安全運(yùn)行所需的飛行氣象情報(bào)和氣象信息的能力，配置自動(dòng)氣象觀測(cè)設(shè)備，并與臨近的民航氣象服務(wù)機(jī)構(gòu)或當(dāng)?shù)貧庀蟛块T(mén)簽訂協(xié)議，配置遠(yuǎn)程氣象服務(wù)終端、天氣查詢(xún)終端等設(shè)備，以網(wǎng)絡(luò)訪問(wèn)的方式獲取氣象信息；從事航空氣象服務(wù)的人員應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的航空氣象專(zhuān)業(yè)知識(shí)，并經(jīng)過(guò)技能培訓(xùn)，由通用機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)組織的考核、批準(zhǔn)后方可上崗；通用機(jī)場(chǎng)的4類(lèi)空管專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員（空中管制人員、航行情報(bào)人員、通導(dǎo)人員和氣象人員）應(yīng)當(dāng)取得相應(yīng)的執(zhí)照?？紤]到通用機(jī)場(chǎng)相關(guān)設(shè)施設(shè)備的配置較簡(jiǎn)單，建議另行制定這4類(lèi)專(zhuān)業(yè)人員執(zhí)照考試的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)有別于運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)。

關(guān)于消防救援設(shè)備配備，《通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)規(guī)范》與國(guó)際民航組織公約（附件14“救援與消防”章節(jié)）內(nèi)容基本一致，對(duì)于是否需要配置消防車(chē)輛并未做強(qiáng)制的規(guī)定。此外，《通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)規(guī)范》中只要求一、二類(lèi)通用機(jī)場(chǎng)按要求配置，且允許依托當(dāng)?shù)厥墟?zhèn)消防力量，對(duì)于三類(lèi)通用機(jī)場(chǎng)沒(méi)有做明確的要求。比較美國(guó)等通用機(jī)場(chǎng)發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐，建議我國(guó)通用機(jī)場(chǎng)的消防力量同樣應(yīng)主要依托當(dāng)?shù)厥墟?zhèn)的消防力量；對(duì)于起降量大的一類(lèi)機(jī)場(chǎng)（如飛行學(xué)院駐場(chǎng)的機(jī)場(chǎng)）可以視情配備消防車(chē)；起降量小的一類(lèi)和二類(lèi)機(jī)場(chǎng)可以配備滅火劑儲(chǔ)備數(shù)量和噴射率符合ICAO的標(biāo)準(zhǔn)要求的移動(dòng)式滅火罐。

關(guān)于通用機(jī)場(chǎng)安全保衛(wèi)，目前國(guó)內(nèi)并沒(méi)有出臺(tái)針對(duì)通用機(jī)場(chǎng)安全保衛(wèi)方面專(zhuān)門(mén)的規(guī)定或標(biāo)準(zhǔn)，建議各地區(qū)管理局應(yīng)按照民航局下發(fā)的《民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)航空安全保衛(wèi)規(guī)則》和《公共航空運(yùn)輸企業(yè)航空安全保衛(wèi)規(guī)則》兩部規(guī)章的要求出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，以指導(dǎo)通用機(jī)場(chǎng)有關(guān)安保機(jī)構(gòu)、人員、設(shè)施設(shè)備的配備及安保方案的制定。

關(guān)于通用機(jī)場(chǎng)航油保障，研究《民用機(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例》和《民用機(jī)場(chǎng)使用許可規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定可以看出，通用機(jī)場(chǎng)的航油保障能力無(wú)須作為機(jī)場(chǎng)使用許可證取證的基本條件。但是，根據(jù)《民用機(jī)場(chǎng)運(yùn)行安全管理規(guī)定》，可以明確民航各級(jí)管理部門(mén)需要承擔(dān)通用機(jī)場(chǎng)內(nèi)航油供應(yīng)安全的監(jiān)管責(zé)任。

通用航空和運(yùn)輸航空是民用航空發(fā)展的兩翼，兩者全面、均衡的發(fā)展，是中國(guó)民航事業(yè)當(dāng)前的重要任務(wù)。當(dāng)前，針對(duì)我國(guó)通用機(jī)場(chǎng)的建設(shè)審批和運(yùn)行管理規(guī)定尚未完全統(tǒng)一的情況，亟需從國(guó)家層面出臺(tái)統(tǒng)一、明確的規(guī)定或標(biāo)準(zhǔn)，以指導(dǎo)投資主體、建設(shè)單位、審批部門(mén)履行相應(yīng)的職責(zé)，從而更好地推進(jìn)、提高我國(guó)通用機(jī)場(chǎng)的建設(shè)和管理水平，推進(jìn)通航產(chǎn)業(yè)持續(xù)快速的發(fā)展。