論公務員廉潔年金制度的建構

高杰

摘 要：從2002年湖南省瀏陽市開始實行廉政保證金制度以來，此類制度一直爭議不斷。2013年底，國務院發(fā)展研究中心曾建議在中國建立廉潔年金制度，由此引來社會的廣泛關注。廉潔年金本質(zhì)上是對公務員秉持公共精神，為社會提供優(yōu)質(zhì)的公共服務的貢獻予以價值上的認可。廉潔年金在體制設計上建立了激勵公務員廉潔勤勉從政的長效機制，實現(xiàn)了公務員眼前利益與長遠利益的均衡，符合成本——收益比較原則。但目前在中國建立廉潔年金制度還存在著法律支撐、思維邏輯、資金來源、制度配套、運行管理等方面的諸多障礙。面對這些障礙，中國構建公務員廉潔年金制度應當著力于增強資金來源合法性，尋求與公積金制度接軌，建立長效獎懲機制，加強資金運作管理，并使各項制度鏈接配套。

關鍵詞：廉潔年金制度；可行性；障礙；構建策略

中圖分類號：F240 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）27-0176-04

引言

十八大以來，黨中央不斷加大反腐敗力度，堅持預防和懲治腐敗并舉，深化政治體制改革，著力探索創(chuàng)新防治腐敗的新舉措。在這樣的大背景下，國務院發(fā)展研究中心在為十八屆三中全會提交的“383”改革方案中提出要“建立廉潔年金制度”?！肮毴藛T未犯重大錯誤或未發(fā)現(xiàn)腐敗行為的，退休后可領取廉潔年金?！贝讼⒁唤?jīng)發(fā)出，隨即引來了社會各界的廣泛討論，有人贊同，有人反對[1]。與此同時，到底什么是廉潔年金制度，在中國能不能建立這樣的制度，該怎樣建立這種制度等一系列問題引起了官員、學者和公眾的廣泛討論。

一、相關概念界定

雖然“廉潔年金”這個名詞是在“383”改革方案總報告中才首度出現(xiàn)，但實際上類似制度在中國一直在“試行”。在各地的實踐和理論研究當中叫法有很多，比如廉政公積金、廉政保證金、廉潔從政保證金、廉潔自律保證金、廉潔從警退休金等等。從目前的研究和討論來看，提法比較多的是廉政保證金。所謂廉政保證金一般是指在一定時期內(nèi)，政府從公務員的福利金或工資中支出扣除一筆錢，各單位再拿出一部分資金按照一定比例與之配套，共同組成一項專門用于激勵公務員廉潔從政的獎勵基金，到期依據(jù)考核情況，若沒有發(fā)現(xiàn)公務員在履職期間有貪污腐敗行為，可按一定比例定期予以返還，而貪污腐敗者則要根據(jù)情節(jié)嚴重程度予以部分返還，或者不予返還[2]。

有學者認為，“廉潔年金”不等于“廉潔保證金”。二者不僅僅在概念上有所區(qū)別，而且在理念上也有本質(zhì)的不同。如果將廉潔年金等同于廉潔保證金，就等于變相承認政府在懲治腐敗方面工作不到位，需要依靠增加福利來“哄”公務員不要腐敗，實質(zhì)上是將原本不合法的福利待遇合法化，是對納稅人的極不尊重[3]。這樣非但起不了反腐敗的作用，反而可能給某些官員增加一個拿廉潔年金腐敗的機會。

廉潔年金本質(zhì)上并不是簡單地對公務員的廉潔行為進行經(jīng)濟獎勵，而是對其秉持公共精神，為社會提供優(yōu)質(zhì)的公共服務的貢獻予以價值上的認可。這是對公務員群體的勞動給予的肯定和尊重，讓公務員在心理上感到自己的勤勉付出是值得的。如此公務員不僅在物質(zhì)上而且在精神上得到了雙重激勵，將會大大提高政府部門的行政效率，提升公務員的服務水平。

盡管廉潔年金制度與廉潔保證金制度之間存在著區(qū)別，但是作為廉潔年金制度的雛形，二者之間又存在著很大的相似之處，聯(lián)系非常緊密。加上中國的廉潔保證金制度試點已經(jīng)有了14年的實踐經(jīng)驗，能夠為廉潔保證金制度的建立提供參考和借鑒。鑒于此，本文在研究當中對“廉潔年金”與“廉潔保證金”不做嚴格的區(qū)分，將它們歸于同一概念。

二、建立廉潔年金制度的可行性

建立廉潔年金制度是反腐敗體制機制創(chuàng)新的有益探索。在筆者看來，待條件成熟時是可以實施的。

（一）廉潔年金制度符合成本——收益比較原則

雖說廉潔奉公是公務員最起碼的倫理道德要求，公務員應當把廉政勤政作為一項工作準則，這是法律賦予公務員的義務。但是，我們也必須要考慮到公務員職業(yè)的特殊性，他們掌握著公共權力，肩負著治理社會的公共責任，為了保證公共利益的實現(xiàn)，對公務員正常履職進行必要的激勵還是可以接受的。相對于腐敗給公共利益造成的巨大損失來講，廉潔年金只是付出了一小部分經(jīng)濟成本。中國公務員目前的工資并不算高，許多腐敗屬于需求性腐敗，建立廉潔年金制度對抑腐促廉有一定的作用。

建立廉潔年金制度，在給公務員以有效的物質(zhì)激勵的同時，又帶有一定的制約性和風險性，可以通過廉潔年金的積累機制保障廉潔行為的收益，相應地增加腐敗的成本，有利于培育和形成積極向上的廉政文化。此外，目前中國公務員的激勵機制還比較單一，基本上只有靠晉升一條渠道，建立廉潔年金制度，對于促進公務員在保持廉潔的同時，做到勤政為民，也能起到一定的正面激勵作用。

（二）廉潔年金制度建立了長效激勵機制

廉潔年金在體制設計上建立了激勵廉潔勤勉從政的長效管理體制，將經(jīng)濟利益與長期考評聯(lián)系在一起，可以防止公務員做出因小失大的非理性行為。由于廉潔年金在籌資上實行積累制，公務員在政府機關工作時間越長，其積累的廉潔年金數(shù)額就越大。因此，腐敗造成的經(jīng)濟利益損失也不斷加大。同時，廉潔年金制度還實現(xiàn)了黨紀處分、行政處分與經(jīng)濟處罰結合到一起，不僅在經(jīng)濟上和精神上給違法亂紀分子以震懾，而且這種制度一旦建立起來，將有助于激勵公務員在工作中盡職盡責、善始善終。

（三）廉潔年金制度實現(xiàn)了公務員眼前利益與長遠利益的均衡

公務員在每一廉政考核周期結束時領取到的一定比例、數(shù)額的廉潔年金是其眼前利益。國家對始終保持廉潔從政的公務員在退休后一次性返還其從業(yè)生涯中長期積攢下來的余額較大的廉政獎金是其的長遠利益。通過廉潔年金定期領取與退休后領取相結合的方式，廉潔年金將眼前的利益轉化為某種“廉政期權”，實現(xiàn)了公務員眼前利益和長遠利益的均衡，從而激勵公務員持久保持清廉勤勉。endprint

三、建立廉潔年金制度的障礙

廉潔年金制度最終沒有出現(xiàn)在十八屆三中全會的報告中，其原因在于目前建立廉潔年金制度還存在著諸多障礙，條件還不夠完善。

（一）法律支撐障礙

在中國廉潔年金制度之所以難以推行，首要原因就在于“無法可依”甚至是與現(xiàn)行法律背道而馳的。目前各地實踐都將公務員的工資扣除一部分作為廉潔年金的一項資金來源，而公務員的工資是其合法收入，屬于公務員個人財產(chǎn)。中國《憲法》明確規(guī)定：“國家保護個人的合法收入和私人財產(chǎn)”。即使建立廉潔年金的動機和出發(fā)點是好的，但是仍然對私人財產(chǎn)構成了侵害。中國《公務員法》第78條規(guī)定：任何機關不得違反國家規(guī)定自行更改公務員工資、福利、保險政策，擅自提高或者降低公務員的工資、福利、保險待遇。任何機關不得扣減或者拖欠公務員的工資。根據(jù)這一規(guī)定，地方政府及其部門無權“扣繳”或“繳存”公務員的合法工資收入。《公務員獎勵規(guī)定（試行）》規(guī)定：“各地各部門不得自行設立本規(guī)定之外的其他種類的公務員獎勵”。因此，設立廉潔年金，應當報請國務院有關部門審核批準。

由于中國現(xiàn)行法律及政策不允許動用國家財政來為公務員的個人行為作保證金，各地方政府在實踐中往往規(guī)避這一點，代之以動用機關單位的行政經(jīng)費來充當廉潔年金的一項主要資金來源，這也是違反法律的。法律意義上的保證金，應當是行為人個人的財產(chǎn)經(jīng)費。如果用單位的財產(chǎn)經(jīng)費來為自己的行為作保證，就意味著將行政經(jīng)費這筆國家公款變成了個人財產(chǎn)。這不僅違反法律，同時也起不到預期的保證作用。

（二）思維邏輯障礙

在國內(nèi)許多學者擔憂建立廉潔年金制度在思維邏輯和方向上是有害的。貪污腐敗為黨紀國法所不容，廉潔從政是公務員起碼應當恪守的本分。加強反腐敗體制機制創(chuàng)新，不能總在公務員群體上進行發(fā)紅包式的“改革”。為官者以德居先，而后才能為政以廉。廉政建設應該從善良人性與行政倫理的建構層面出發(fā)，以內(nèi)在的德性修為保證公務員自覺地廉潔奉公。道德規(guī)范的內(nèi)化才是抑腐促廉的根本，以物質(zhì)利益激發(fā)廉政動機在制度邏輯上是站不住腳的。如果公務員不能恪守最起碼的職業(yè)道德，反而要財政拿出一大筆錢來作保，這顯然是不合理的。許多公眾對廉潔年金也表達了質(zhì)疑：“廉潔難道不應該是一個公職人員應該具備的素質(zhì)么？怎么就成了優(yōu)良品質(zhì)還需要獎勵了呢？這不成了政府給一筆錢，求當官的不要貪腐？”因此，公眾擔憂廉潔年金可能會異化為“變相福利”。

（三）資金來源障礙

從各地的實踐來看，當前廉潔年金的資金來源主要有兩種渠道。一是由公務員個人工資與政府財政各按比例共同負擔，比如瀏陽市公務員個人按當月工資的5%繳納，單位按個人繳款的2倍繳納；二是完全由政府財政預算來負擔，比如慈溪市的做法就是全部由國家財政負擔，公務員個人不繳納任何費用。這兩種資金來源渠道都使得資金屬性單一化、功利化，不僅增加了財政負擔，而且使得廉潔年金的懲戒作用嚴重弱化[4]。早在2002年時，瀏陽市紀委對廉政保證金來源做解釋時就表示，曾考慮將配套資金納入政府財政預算，但缺乏明確的法理支持。

此外，廉潔年金當中由政府出資的部分不論是來源于財政預算資金還是單位行政經(jīng)費，本質(zhì)上都是國家公款，政府動用這樣一大筆公款理應經(jīng)過公開聽證。其中如若涉及公共財政支出，應當要列入財政預算，并提請同級人民代表大會或其常務委員會審議，通過以后方能執(zhí)行。從目前的情況來看，各地在實踐中既沒有引入聽證程序，也沒有經(jīng)過人大審議，故而其資金來源在程序上也是有問題的。

（四）制度配套障礙

當前要在中國建立起廉潔年金制度，還須一系列制度加以配套，才能保證其有效運行。一是要完善財政公開制度。建立廉潔年金制度，完全由公務員個人負擔行不通，政府必須要拿出資金加以保障。財政出資必須得到社會認同才具有合理性和合法性。其前提就是要完善財政公開制度，使得財政支出公開透明；二是要健全廉政監(jiān)察機制。廉潔年金的領取條件是“公職人員未犯重大錯誤或未發(fā)現(xiàn)腐敗行為”，那么如何審查官員是否廉潔呢？在當前中國公務員有一點“灰色收入”也是比較普遍的。那么對于這些腐敗情節(jié)不是十分嚴重的公務員，應當如何界定，需要進一步設定標準。有些腐敗分子直至退休其腐敗行為仍未被“揭露”，又該如何防范。要解決這些問題前提就是要建立廉潔高效的廉政監(jiān)察機制；三是要落實財產(chǎn)公開制度。領取廉潔年金的基本前提是公務員要廉潔，這一點必須讓公眾了解清楚?！按蠹樗浦摇?，有些官員表面上是“清官”，實際上卻是“巨貪”。沒有完善的官員財產(chǎn)公開制度，公眾根本無法無從判斷官員是否廉潔。

廉潔年金不是“萬靈丹”，不可能完全消除腐敗問題，關鍵還是要加強制度建設，建立監(jiān)督制約機制。廉潔年金易于抑制小貪，對于手中握有實權的高級官員，其腐敗收益甚至可以高達千萬甚至上億，微薄的廉潔年金難以發(fā)揮應有的制約作用，只有配合法律懲處才能對大貪污犯起到震懾作用。廉潔年金制度需要和其他反腐制度相配套共同發(fā)力，僅僅依靠該項制度“單兵突進”很難發(fā)揮太大作用。

（五）運行管理障礙

廉潔年金制度的主要內(nèi)容是“未犯重大錯誤或未發(fā)現(xiàn)腐敗行為，退休后方可領取。”其中“未犯重大錯誤”、“未發(fā)現(xiàn)腐敗行為”如何評判，由誰評判，以何標準等一系列問題需要解決。因此，當前還需要構建一套合理的評價體系，在評價機構的選擇上絕不能政府“自說自話”。在對公務員任職期間的廉潔情況進行考核時應當公開接受公眾監(jiān)督，讓公眾也參與評價。

此外，廉潔年金的金額設定為多少，廉潔年金的覆蓋范圍應該包含哪些群體，這也是個“技術活”。如果標準定得過高，覆蓋面過廣，將加大政府的財政負擔，公眾很難接受。如果標準定得過低，又很難起到預防腐敗的作用。

四、廉潔年金制度的構建策略

針對在中國建立廉潔年金制度面臨的主要障礙，在總結國內(nèi)試點經(jīng)驗教訓，借鑒新加坡廉政公積金制度的基礎上，筆者就在中國如何構建廉潔年金制度提出以下建議：endprint

（一）拓寬資金來源渠道，增強資金來源合法性

強制扣除公務員部分工資充入廉潔年金賬戶，在現(xiàn)行的法律框架下，顯然是違法的。針對這一問題，可以采取更為靈活的策略。江西省大余縣實施廉潔保證金制度的做法具有借鑒意義。該縣《實行廉政保證金制度暫行辦法（試行）》中規(guī)定：縣直單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政班子主要領導每月繳納200元，其他班子成員每月繳納100元，由縣財政局從其個人“陽光津貼”中代扣代繳；村（居）黨支部書記、村（居）委會主任每月繳納50元，由縣財政局從其個人獎勵基金中代繳代扣。這種做法把公務員的近期可得利益轉化為退休后可以取得的遠期可得利益，只是拉長了期望期限，公務員的實際收入并沒有降低[5]。公務員的額外津貼和獎金的設置具有很強的靈活性，其受益上具有不確定性，以此作為廉潔年金個人繳存部分的資金來源就很好地規(guī)避了違法扣減公務員工資的問題。

筆者還建議，把查處的違法違紀資金劃撥一部分充作廉潔年金，把車改補貼等額外收入直接納入廉潔年金。據(jù)媒體報道，2013年廣東共立案查處廳級官員38名，清理出“小金庫”金額2 371萬多元，違規(guī)使用專項資金2.38億多元，省市兩級“廉政賬戶”共收到“紅包”禮金上交款2 931.7萬元[6]。2013年湖北省共審計領導干部979名，查處違紀違規(guī)問題資金45億元，處理上繳財政11億元，追回被擠占挪用和違規(guī)借用資金13億元[7]。由此我們可以看出，當前中國的反腐敗形勢還不容樂觀。隨著各級政府反腐敗力度的不斷加強，貪腐者上交的貪污款和禮金數(shù)額也在增長。因此，完全可以將違法違紀資金中的貪污款和禮金部分劃撥到廉潔年金賬戶中，作為其中一項資金來源。

民革中央副主席朱培康曾經(jīng)向媒體表示：“我仔細計算了退休后，自己作為省部級領導干部使用公車所產(chǎn)生的費用。不算不知道，一算嚇一跳，一位省部級領導干部退休后在公車使用、配備秘書方面竟然需要120萬元左右?！盵8]因此，在不大幅度修改現(xiàn)有制度的前提下，可以展開自上而下的改革，將當前高級領導干部退休后的公車使用費用貨幣化，以此充作廉潔年金，首先針對高級官員群體建立廉潔年金制度，然后不斷向基層公務人員擴展。

（二）與公積金制度接軌，擴大資金數(shù)額

目前中國的公務員工資水平并不算高。從瀏陽市的做法來看，由從公務員個人工資中扣除5%，加上政府繳納的相當于個人繳款兩倍的資金所組成的保證金，其數(shù)額還是非常有限的。依照推算，一位剛入職的年輕公務員從政三十八年不違紀，以初級干部身份退休時可以領取7萬元的廉潔保證金[9]。7萬元的保證金收益對于腐敗收益來說，還是微不足道的，因而廉政保證金能起到的效果也非常有限。

新加坡的廉政公積金制度是中央公積金制度的組成部分。公積金賬戶中個人繳納的部分是為自己退休后的養(yǎng)老和醫(yī)療保障所準備的資金。而公積金中政府為公務員繳納的部分，實際上是政府把公務員養(yǎng)老金提前預存到公務員的個人公積金賬戶上，公務員退休后并沒有單獨的養(yǎng)老金或者是退休金。因此，新加坡的廉政公積金既是公務員個人的養(yǎng)老保險金，又是廉政保證金，實現(xiàn)了二者的統(tǒng)一。

中國建立廉潔年金制度可以借鑒這種做法。先為公務員建立個人公積金賬戶，然后將政府針對公務員的退休養(yǎng)老、醫(yī)療保障、住房及用車補貼等支出貨幣化，并定期存入公積金賬戶。這樣等到公務員退休后，公積金賬戶上的資金積累將會是個不小的數(shù)目，既可以保障公務員退休后生活無憂，又可以使貪腐者遭受嚴重的經(jīng)濟損失，起到較強的懲戒作用。

（三）建立長效獎懲機制，嚴格領取標準

廉潔年金制度應當體現(xiàn)長效的獎懲機制，廉潔年金不能等同于“年終獎”。如果以一年作為廉政考核周期則過于短期，難以起到擔保作用，最終廉潔年金將淪為“變相福利”。因此要設定一個合理的考核周期和領取標準。江門市的做法是以五年為一個考核周期，無違紀情況的公務員可領取繳存款額的70%，余額至退休一并領取。筆者認為，該市在公務員在一個周期內(nèi)考核合格后可以提取七成的廉政公積金繳存款的做法也是欠妥的。廉潔年金應該是對公務人員終身廉潔所作的擔保，應當禁止公務員在履職期間以任何理由提取，只有在其退休或者離職后經(jīng)考核和審計合格，由本人提出申請，經(jīng)相關部門審核批準后方可分期提取賬戶中的資金。

現(xiàn)實中有些官員直至退休時仍沒被發(fā)現(xiàn)有貪腐行為，但后來又被“揭露”。因此，廉潔年金可以采取在領導干部退休時先發(fā)放一半，退休三年以后再發(fā)放另一半的辦法，來防止錯獎貪腐者。在實踐中應當嚴格執(zhí)行“一次違規(guī)全盤否決制”，不論何時一旦發(fā)現(xiàn)公務員有違法違紀行為并經(jīng)調(diào)查屬實的，直接剝奪當事人領取資格，已經(jīng)給付的廉潔年金全部追回并上繳國庫。如果公務員發(fā)生工作調(diào)動，個人的廉潔年金賬戶也應該跟隨公務員帶到其他單位，繼續(xù)按規(guī)定繳存保證金，但不得提取賬戶內(nèi)的資金。如果發(fā)生公務員辭職、辭退的應當自辭職、辭退之日起滿二年方可申請?zhí)崛×疂嵞杲?。如果發(fā)生公務員死亡的，經(jīng)審查無違法違規(guī)行為發(fā)生的，可由其家屬代為申請并一次性提取全部款額[10]。同時，還應當體現(xiàn)懲前毖后、治病救人的原則。如果公務員受到記過及以上行政處分的，則不得提取以前所累積的廉潔年金。處分解除后，在職公務員可以再從零開始繳存廉潔年金。如果公務員受到兩次記過及以上處罰的，則終身不得繳存或領取廉潔年金。

（四）完善方案程序建設，加強資金運作管理

在廉潔年金制度方案設定上要加強公眾參與。在方案討論階段要引入聽證程序，在本行政區(qū)范圍內(nèi)公開征求群眾意見。經(jīng)過充分協(xié)商討論，整理出來的意見稿應當提交本級政府常務委員會討論，形成草案。最終以提案的形式提請同級人民代表大會審議批準。

政府應當為每一位公務員都設立一個個人的廉潔年金專門賬戶。等到相當一段時間以后，所有公務員的廉潔年金賬戶金額匯總之后將是一筆很大的資金。因此，應當加強廉潔年金的資金管理，并由有關部門分工負責?？梢杂韶斦块T負責廉潔年金的日常監(jiān)管，由組織部門和監(jiān)察部門負責實施對公務員的廉政考核。同時，可以成立一個獨立的基金會，引入商業(yè)化運作來經(jīng)營這筆資金，如購買國債、保險、企業(yè)債券、基金等，以實現(xiàn)廉潔年金的保值增值。endprint

（五）使各項制度鏈接配套，構建反腐敗生態(tài)系統(tǒng)

從國外實行廉潔年金的類似制度的成功經(jīng)驗來看，各國一系列的反腐敗制度相互配合，形成了一個整體性的反腐敗生態(tài)系統(tǒng)。廉潔年金制度要有效發(fā)揮作用必須同財產(chǎn)公示制度、官員親屬從業(yè)狀況公開制度、離任審計制度、行政監(jiān)察制度、金融實名制、民主評議制度等一系列制度相配套，才能構建一整套反腐敗長效機制。一個國家如果沒有一套有效的公共監(jiān)督體系和自由民主的新聞輿論，沒有嚴厲的執(zhí)法機構和其他配套改革措施來減少尋租的可能性，那么廉潔年金制度終究會因勢單力薄，而難以達到預期的防腐敗效果。當前亟需要做的就是落實政府信息公開、官員財產(chǎn)公開，使各項政策公開透明，壓縮腐敗的空間。同時，還要提高群眾的反腐敗意識，利用社會公眾的強大力量，促進反腐倡廉建設。

結論

廉潔年金制度是中國反腐敗體制機制創(chuàng)新的有益實踐，當前應當不斷完善其實施條件，推進新的實踐探索，在適當?shù)臅r機推行該項政策，以促進腐敗治理，激勵公務員廉政勤政。廉潔年金制度建設應當要在公務員工資制度不斷完善，財政公開的前提下，在完成養(yǎng)老金并軌之后再施行。廉潔年金制度建立以后，還應當尋求與養(yǎng)老金制度鏈接，最終實現(xiàn)二者的合并與統(tǒng)一，在確保公務員能夠安享晚年的同時，起到抑制腐敗的作用。

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[責任編輯 安世友]endprint