芻議城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的差異與協(xié)調

朱詩豪

摘 要：在指導區(qū)域城鎮(zhèn)建設和優(yōu)化土地利用結構的過程中，城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃是兩項非常重要的規(guī)劃，它們都是以社會經濟發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，把土地作為基本的規(guī)劃對象，二者應當是相互協(xié)調的關系。但近年來，兩項規(guī)劃在實施情況、指導思想以及許多的規(guī)劃體系的制備上存在明顯的差異，兩項規(guī)劃之間的協(xié)調變得越來越困難。以長沙市為例，分析了長沙市“兩規(guī)”相協(xié)調的內容。最后，從規(guī)劃法規(guī)體系、編制體系和實施體系等方面提出兩規(guī)相協(xié)調的建議。

關鍵詞：兩規(guī)；差異；協(xié)調；建議；長沙市

中圖分類號：F290 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）27-0154-02

一、現(xiàn)實意義

“兩規(guī)”既有聯(lián)系，又有較多差異。計劃與規(guī)劃的不協(xié)調是“兩規(guī)”不協(xié)調的根源。土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃分別體現(xiàn)著計劃與“規(guī)劃”的特性?！皟梢?guī)”都將國民經濟和社會發(fā)展計劃作為依據(jù)，進而分析和研究用地布局，進行土地資源優(yōu)化，合理實施征地和流轉，切實提高集約利用效率，實現(xiàn)城市建設和土地資源的可持續(xù)發(fā)展。因為“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”基本國策的提出，耕地紅線、土地利用規(guī)劃等詞匯隨即擺上臺面，故理清“兩規(guī)”的差異，實現(xiàn)“兩規(guī)”相互協(xié)調和銜接，具有不可替代的現(xiàn)實意義。

二、城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的差異

合理利用兩個規(guī)劃，在促進社會的可持續(xù)發(fā)展，經濟和環(huán)境的宏觀規(guī)劃的目標上是一致的。但城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃在特定的焦點上還是有一定差異。

1.兩規(guī)的核心支撐法規(guī)體系差異。城市總體規(guī)劃法規(guī)體系由《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》、《風景名勝區(qū)條例》、《城市規(guī)劃編制辦法》、《城市規(guī)劃條例》等組成。土地利用總體規(guī)劃法規(guī)體系是由《土地管理條例》、《土地管理法》、《縣級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》等組成。

2.兩規(guī)的規(guī)劃管理體系差異。由“兩規(guī)”產生的規(guī)劃管理體系在中國尚未形成一個統(tǒng)一的行政規(guī)劃系統(tǒng)?，F(xiàn)在，不同的部門分別負責規(guī)劃，發(fā)展改革部門管理著社會發(fā)展規(guī)劃和國民經濟的發(fā)展，土地規(guī)劃又由土地部門管理，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門負責建設與管理，交通專項規(guī)劃、水利、農業(yè)、電力分別由各自的部門負責組織。

三、長沙市城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃協(xié)調的內容

依據(jù)《長沙市城市總體規(guī)劃（2003—2020）》和《長沙市土地利用總體規(guī)劃（2006—2020）》長沙市城市總體規(guī)劃以及土地利用總體規(guī)劃的控制指標（見表1）。

1.加強與主體功能區(qū)規(guī)劃的銜接?；诠δ軈^(qū)土地利用的劃分，進一步明確了四類建設用地（允許建設區(qū)、有條件建設區(qū)、限制建設區(qū)和禁止建設區(qū)）管制分區(qū)的建設，并明確區(qū)域規(guī)則，提出了這四類功能區(qū)土地使用要求。（1）允許建設區(qū)主要用于城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)展，按照依法批準的相關規(guī)劃具體安排土地。（2）有條件建設區(qū)在不突破允許建設用地控制指標的情況下，土地面積可用于布局調整規(guī)劃，或農村建設用地整治潛力指數(shù)施工中的應用。（3）限制建設區(qū)內，應該大力開展土地整治特別是基本農田建設的綜合整治，促進耕地質量的提高，提高土地綜合生產能力。 （4）禁止建設區(qū)內，土地主要用于生態(tài)環(huán)境的保護建設，嚴禁在禁止建設區(qū)內進行與主要功能不符的建設活動。

2.強化區(qū)域統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的銜接。城市總體規(guī)劃中將逐步增加城市的區(qū)域規(guī)劃強度和農村地區(qū)的統(tǒng)籌力度，在確保健康和諧發(fā)展的同時，土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調指導思想逐步確立。通過對城市和農村地區(qū)的協(xié)調發(fā)展，城市支持農村，實施工業(yè)反哺農業(yè)，促進工業(yè)向園區(qū)集中，向產業(yè)集中，郊區(qū)和農民向城市集中，構建了一個完整的服務體系。按照生產發(fā)展，生活富裕，村容整潔，民主管理，鄉(xiāng)風文明的原則，加快社會主義新農村建設。在嚴格保護基本農田的基礎上，對農村土地流轉循序漸進地實施，提高土地利用效率。合理引導農村土地流轉為城市建設用地，加強城市反哺農村，促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展。

3.加強建設用地總量調控。調控城市和農村建設用地的過程中，全面推進城市建設用地的結構不斷優(yōu)化，實現(xiàn)土地集約利用的規(guī)劃目標。在長沙市建設用地總量的測定中，不僅要充分考慮基本農田和其他要素的保護，也可根據(jù)不同地區(qū)的土地用途管制和發(fā)展的要求，從總量和空間分布角度，與城市總體規(guī)劃充分協(xié)調，確保實現(xiàn)城市總體規(guī)劃與實施。

四、城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃協(xié)調建議

1.建立兩規(guī)相協(xié)調的規(guī)劃法規(guī)體系。（1）法規(guī)體系的完善。協(xié)調“兩規(guī)”先協(xié)調“兩法”，即協(xié)調《城市規(guī)劃法》和《土地管理法》。因此，需要修改兩部法則的部分內容，從而協(xié)調兩法的關系。其次，制定區(qū)域規(guī)劃法。編制區(qū)域規(guī)劃是協(xié)調兩規(guī)最好的方法，若把城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃當作區(qū)域規(guī)劃的兩個專項規(guī)劃進行編制和協(xié)調，那么矛盾也將不復存在。建立完善的區(qū)域與城市規(guī)劃法體系，制定區(qū)域規(guī)劃法是必要的，如果沒有區(qū)域規(guī)劃法作為區(qū)域規(guī)劃的法律依據(jù)，就會導致相應的規(guī)范缺位。（2）用地分類標準的完善。針對用地標準分類的差異，應以《全國土地分類》或《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》中的一套為基調，對另外一套進行協(xié)調，使兩套分類標準同時具有較強的可比性和可操作性。

2.建立兩規(guī)相協(xié)調的規(guī)劃編制體系。（1）規(guī)劃指標的協(xié)調。第一，要研究人口及人口規(guī)模。在人口統(tǒng)計方面，統(tǒng)計、公安、計生等部門應制定可操作性強的方法和措施，對本地區(qū)流動的人口數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計和分析，并結合人口普查數(shù)據(jù)進行更新。同時，對于環(huán)境容量應加強研究能力，使城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃達到在人口規(guī)模上的同一水平。第二，城市建設用地規(guī)模劃分。對城市建設用地規(guī)模劃定時，城市總體規(guī)劃不應超過土地利用總體規(guī)劃確定的范疇，而且城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃建設內涵上必須保持一致的定義。為了保證城市用地在內涵上的一致性，以及保證在用地指標上兩個規(guī)劃的一致性，在兩個規(guī)劃的用地分類時應盡可能地對建設用地的分類保持內涵上的定義相同，建設用地這一大類下的各中類的外延和內涵至少要保證相同。（2）“兩規(guī)”在編制內容上進行明確分工?！皟梢?guī)”在編制內容上有很多相似或者相同點，因此務必明確各自的編制重點，避免在同一編制內容上的重復。土地利用總體規(guī)劃編制的出發(fā)點和落腳點應放在糧食安全的確保上和耕地的切實保護上，嚴格控制農用地轉為建設用地等非農用地。endprint

本市城市總體規(guī)劃應樹立整體觀念，統(tǒng)一規(guī)劃行政管轄范圍內的各種類型的工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)、城鎮(zhèn)、村莊和集鎮(zhèn)建設，明確各級、各類產業(yè)園區(qū)和城市開發(fā)區(qū)的用地規(guī)模、功能定位和發(fā)展方向。

3.建立兩規(guī)相協(xié)調的規(guī)劃實施體系。（1）區(qū)域規(guī)劃體系的構建。土地利用總體規(guī)劃是在空間區(qū)域規(guī)劃上的具體實施，本市城市總體規(guī)劃的主要內容則是進一步深化，銜接兩者的路途還很遙遠，除了城市規(guī)劃區(qū)內的土地利用和城市建設用地規(guī)模以外，區(qū)域范圍內的資源環(huán)境保護問題、基礎設施建設工程、各類產業(yè)園區(qū)和農村居民點布局等都是兩者協(xié)調須首要關注的問題。（2）整合區(qū)域規(guī)劃管理權利。法定的權威機構與區(qū)域規(guī)劃工作的開展是密切相關的，它可以是負責組織規(guī)劃的編制和審核，并監(jiān)督實施規(guī)劃，使各部門、行業(yè)、區(qū)域位置的觀點和立場相互融洽，并及時調整發(fā)展過程中的新問題，進一步修改和評價計劃。

五、結語

城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃協(xié)調問題牽涉多個方面，而且規(guī)劃布局也是因地制宜，空間概念很強，今后可以從獲取基礎圖件、3S綜合運用等方面進一步完善。

參考文獻：

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[9] 吳郭泉，翟慧敏，喬大山.論土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的協(xié)調[J].安徽農業(yè)科學，2007，（22）：11-14.

[10] 李揚.城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調研究[D].青島：青島理工大學碩士論文，2012：21-24.

[責任編輯 吳明宇]endprint

本市城市總體規(guī)劃應樹立整體觀念，統(tǒng)一規(guī)劃行政管轄范圍內的各種類型的工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)、城鎮(zhèn)、村莊和集鎮(zhèn)建設，明確各級、各類產業(yè)園區(qū)和城市開發(fā)區(qū)的用地規(guī)模、功能定位和發(fā)展方向。

3.建立兩規(guī)相協(xié)調的規(guī)劃實施體系。（1）區(qū)域規(guī)劃體系的構建。土地利用總體規(guī)劃是在空間區(qū)域規(guī)劃上的具體實施，本市城市總體規(guī)劃的主要內容則是進一步深化，銜接兩者的路途還很遙遠，除了城市規(guī)劃區(qū)內的土地利用和城市建設用地規(guī)模以外，區(qū)域范圍內的資源環(huán)境保護問題、基礎設施建設工程、各類產業(yè)園區(qū)和農村居民點布局等都是兩者協(xié)調須首要關注的問題。（2）整合區(qū)域規(guī)劃管理權利。法定的權威機構與區(qū)域規(guī)劃工作的開展是密切相關的，它可以是負責組織規(guī)劃的編制和審核，并監(jiān)督實施規(guī)劃，使各部門、行業(yè)、區(qū)域位置的觀點和立場相互融洽，并及時調整發(fā)展過程中的新問題，進一步修改和評價計劃。

五、結語

城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃協(xié)調問題牽涉多個方面，而且規(guī)劃布局也是因地制宜，空間概念很強，今后可以從獲取基礎圖件、3S綜合運用等方面進一步完善。

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[責任編輯 吳明宇]endprint

本市城市總體規(guī)劃應樹立整體觀念，統(tǒng)一規(guī)劃行政管轄范圍內的各種類型的工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)、城鎮(zhèn)、村莊和集鎮(zhèn)建設，明確各級、各類產業(yè)園區(qū)和城市開發(fā)區(qū)的用地規(guī)模、功能定位和發(fā)展方向。

3.建立兩規(guī)相協(xié)調的規(guī)劃實施體系。（1）區(qū)域規(guī)劃體系的構建。土地利用總體規(guī)劃是在空間區(qū)域規(guī)劃上的具體實施，本市城市總體規(guī)劃的主要內容則是進一步深化，銜接兩者的路途還很遙遠，除了城市規(guī)劃區(qū)內的土地利用和城市建設用地規(guī)模以外，區(qū)域范圍內的資源環(huán)境保護問題、基礎設施建設工程、各類產業(yè)園區(qū)和農村居民點布局等都是兩者協(xié)調須首要關注的問題。（2）整合區(qū)域規(guī)劃管理權利。法定的權威機構與區(qū)域規(guī)劃工作的開展是密切相關的，它可以是負責組織規(guī)劃的編制和審核，并監(jiān)督實施規(guī)劃，使各部門、行業(yè)、區(qū)域位置的觀點和立場相互融洽，并及時調整發(fā)展過程中的新問題，進一步修改和評價計劃。

五、結語

城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃協(xié)調問題牽涉多個方面，而且規(guī)劃布局也是因地制宜，空間概念很強，今后可以從獲取基礎圖件、3S綜合運用等方面進一步完善。

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[10] 李揚.城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調研究[D].青島：青島理工大學碩士論文，2012：21-24.

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